水利科研項目預算績效管理中存在的問題及對策措施

駱建宇?羅玉蘭?駱思睿

摘 要：從水利科研項目預算績效管理的重要性與必要性出發，分析了其中存在的主要問題，提出了一些構建科學高效水利科研項目預算績效管理體系的建議。

關鍵詞：績效管理;水利;科研項目;預算

中圖法分類號：F810? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0213

1? ?重要性和必要性

水利科研項目預算資金的合理規范使用、預算目標實現、財政資金使用效率以及產生綜合效益等方面，需及時開展績效管理與考核評價工作，了解水利科研項目預算目標的完成情況。預算績效管理為提高水利科研項目資金的規范、安全、合理和高效使用發揮著重要作用。

開展水利科研項目預算績效管理，是新時期水利科研項目實施專業化、精細化管理，提升項目預算財政資金使用效益所面臨的主要任務之一。加快構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，全面推廣實施財政資金預算績效目標管理，提高財政資金的使用效率、經濟效益、社會效益、生態效益和功能效益，是一項關鍵和緊迫的任務。

2? ?存在的問題

2.1? ?對項目預算資金績效管理認識不足

水利科研管理機制改革創新發展與項目財政資金預算績效目標管理之間相互促進、協調發展，是助力項目預算績效目標實現的基本條件之一。當前，國家出臺“關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知”，科技領域的“放管服”改制正在穩步推進，新機制不斷催生適應新機制的項目資金管理模式形成和應用。

水利財政資金項目推行“材料一次報送”制度、賦予科研人員更大技術路線決策權;賦予科研單位科研項目經費管理使用自主權;避免重復多頭檢查等多方面入手，對科研項目經費管理進行了優化，堅守水利財政資金安全使用的底線，在減政放權、精簡高效、服務優化等方面取得顯著成效。

但部分項目責任單位對新機制理解不到位，認識上產生偏差，在項目預算資金績效管理中“輕管理，重服務”的現象較為突出;對正常的規范管理措施產生抵觸情緒，片面地強調服務行為，降低項目績效管理的作用;造成項目預算資金績效考核與評價工作力度減輕，規章制度影響力被削弱，甚至出現放任、敷衍等情況;削弱預算績效管理的功效，給水利科研項目成果質量的穩定性造成嚴重的影響。

長期以來，水利科研項目責任單位對項目預算績效的管理，還僅僅停留在對項目資金的利用上，對預算資金使用缺乏科學、宏觀、精準的管理。在預算績效管理的內容、切入點、績效評價指標體系構建等主要方面，主觀認識上不到位，績效意識欠缺，習慣于將預算執行放在首位，忽視對預算資金績效的管理及評價。另外，預算績效管理工作進展遲緩，也嚴重影響項目預算財政資金的使用效率。

2.2? ?預算編制的外部關聯因素

預算編制和項目申報時間壓縮會影響預算編制質量，進而影響預算績效管理的效能。科研業務技術部門負責項目申報書的撰寫，而預算編制大多是由財務部門和業務技術部門共同負責，上級財政部門為趕在“兩會”期間上會審議項目財政資金預算，在預算規模控制數下達以及預算“二上二下”編制過程中，經常數據尚未完全分解下達到基層，就立刻要求基層單位上報預算編制資料。大幅壓縮項目申報單位的編制時間，導致留給基層單位編制項目技術文本和預算的時間過短，項目預算申報質量得不到保證，影響到項目預算績效目標的準確性和全面性。

預算編制存在較大的被動性，給預算績效管理考核帶來不利影響。水利科研業務技術部門在項目申報書撰寫過程中處于主體地位，從業務技術角度提出項目經費總需求;財務部門協助業務技術部門，從財務角度對業務部門提出的支出預算進行專業技術補充，并組織上報，處于從屬地位。但由于財務部門在項目預算編制上缺乏主動性，主體責任缺失，給水利科研項目預算編制工作造成不利的被動局面，形成水利科研項目預算是以業務技術部門為主編制的“被動預算”。

業務信息不對稱也對項目預算的科學性、準確性和完整性有影響，進而降低預算在績效管理中的基礎性作用。科研項目預算是由業務技術部門提出具體實施方案和經費需求，財務部門負責審核、編制和匯總上報。由于財務部門與業務部門之間的職能和分工不同，彼此間專業知識也都不熟悉。這就使科研項目預算編制存在較大的主觀性，缺乏科學依據，準確性和實操性都不強。

2.3? ?項目預算績效目標設置不合理

水利科研項目有其獨特的特點，其績效目標制定要符合項目研發的規律，要具備可操作性并具有現實意義。但是，目前各級項目主體，在項目申報時為能夠順利通過審核，往往在項目申報書中對實施項目的必要性、可行性、經濟和社會價值、技術路線等理論基礎進行論述，對實施項目后的生態效益、經濟社會效益，社會影響力等綜合指標做出宏觀和美好前景的描述。但對項目預算績效目標實施中存在的技術難點，績效目標的考核標準，以及實施過程中的不可遇見性考慮不充分，不周全，預算績效考核目標不清晰，難以量化。

同時，部份項目績效目標超出實際工作內容，脫離實際，項目結題驗收時，無具體的、精準的績效目標作為參照指標，存在項目績效目標設置不具體、不精準，考核評價難度較大，初始績效目標無法實現的現象。

2.4? ?缺乏正確的績效評價方法

評價方法和手段單一，缺乏科學性。目前績效評價主要由業務主管部門的行政領導和外單位技術專家組成，對反映項目預算績效的資料掌握不夠全面、徹底，績效管理意識不足，缺少對項目實施效果的深切關注。僅憑歷年經驗，采用通用的績效評價方法，單一函數數理模型，主觀片面核定績效評價指標，導致評價結果缺乏合理性、科學性。績效評價目的出現偏差，應用范圍縮減，作用降低。目前，我國現行預算績效評價體制是采用上級業務主管部門主導型模式。在缺乏第三方監督的情況下，評價過程不夠客觀，導致績效評價工作的方向、手段、結果出現問題，評價結論的可信度和合理性降低，代表性差。

3? ?構建科學高效的預算績效管理體系

預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，國家對此高度重視，多次強調要深化預算制度改革，加強預算績效管理，提高財政資金使用效益。財政部、水利部近年來制定了一系列措施，推進水利科研項目預算績效管理與評價工作，提高水利財政資金的使用效率，發揮財政資金的示范和引領作用，讓資金更好地服務水利科研基礎研究，提高水利科研創新能力，江、河、湖、海的綜合治理能力，提高水環境、水資源防治水平，提高水利工程的質量和綜合生態效益，提升水利在國民經濟中的保障能力。為此，建議采取以下綜合舉措，提升水利科研項目預算績效管理水平，構建科學、高效的水利科研項目預算績效管理體系。

3.1? ?樹立正確的思想理念，建立預算績效管理新機制

提高單位負責人對項目預算績效管理工作的重視程度。績效管理是單位科學化、精細化管理的重要組成部份，要求領導高度重視項目預算績效管理工作，在具體實施過程中積極主動參與重要方案、重要階段性績效目標以及評價指標的討論、指導和制定，重視并參與到預算績效管理體系的構建，形成全員參與的預算績效管理新機制。

單位和項目負責人要提高思想站位，樹立統領全局觀念，謀劃并做好預算績效管理體系的頂層設計，親自參與制定實施方案，確定業務流程，確保績效管理流程和評價指標體系的設計滿足項目管理的各項需求。

改變傳統思維，健全績效理念。將項目預算績效管理的理念和方法，深度融入水利科研項目預算編制、執行、決算和監督全過程，構建事前、事中、事后“三位一體”的績效管理閉環系統。強化績效目標管理，逐步公開績效目標，多維度地開展績效評價，加強績效評價結果應用。搭建全員參與績效管理的平臺，形成全員“講績效、 用績效、比績效”的良好氛圍。

3.2? ?加強預算編制基礎性工作，突出績效導向

項目預算基礎工作是預算編制的基石，決定著預算編制質量，對提高項目預算績效管理水平發揮著重要作用。首先，要改進預算編制的程序方法，加強項目預算編制工作的計劃性，提前謀劃精準安排預算編制事項，克服時間緊迫，基礎資料收集不完整，計算依據和過程不充分，缺乏科學定額標準體系等不利因素影響。其次，要發揮人的主觀能動性，在預算編制中主動擔當作為，發揮專業人做專業事的特長，做好項目預算編制，績效目標制定。三是加強信息溝通，克服信息的不對稱影響，推進預算績效管理由程序性向實質性轉變，提高項目預算的綜合效能，全面提升項目預算績效管理水平。

預算編審環節是預算績效管理的重要環節之一，應將項目預算目標管理擺在首位，突出績效導向。編制時將績效關口前移，及時了解并掌握新出臺的重大政策、項目，結合預算評審、項目審批等開展事前績效評估，并將其結果作為申請預算的必備要件，從源頭上提高預算編制的科學性和精準性。加快設立部門和項目的整體績效目標，實現項目績效目標管理全覆蓋，并嚴格績效目標審核，實現項目預算績效管理最大化。在具體工作中，使用財政資金的項目，必須將設立績效目標、嚴格預算執行、接受績效評價作為一種新常態。

3.3? ?規范預算績效目標設置，建立全過程管理鏈條

適應機制要求，規范預算績效目標設置。績效目標是項目實施所期望的最終成果，既是預算編制科學性、合理性的前提，又是預算執行中據以績效監控的對象，更是預算執行后進行績效評價的依據。預算績效目標的設定，對預算績效管理的成果將產生深遠影響。在項目績效目標設置時，應從質量與數量兩個方面考慮，設置共性績效目標，完善核心績效目標，推進與其他關聯目標銜接。積極探索構建“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效目標管理體系，建立適應新時期，符合市場化機制要求的、體系化的預算績效目標管理新格局。

建立全過程預算績效目標管理鏈條（見圖1）。預算績效目標管理鏈條是一個層次分明，步驟體系化健全，全要素參與的績效目標控制與管理過程。建立事前績效評估機制，從立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性、申請預算必備條件等方面入手，做好事前規劃和績效評估機制建設。強化績效目標管理，在項目成果、成本，經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響和服務對象滿意度等方面加強績效目標審核，績效目標與預算同步批復下達。做好績效目標監控，對績效目標實現程度和預算執行進度實行“雙監控”，對存在嚴重問題的要暫緩或停止預算撥款，督促及時整改落實。開展績效目標評價和結果應用，采取績效自評和外部評價相結合方式，必要時引入第三方機構參與。同時，健全績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制，加強結果應用，體現預算績效目標管理效果。

3.4? ?完善績效評價方案及流程，建立新型績效評價結果反饋及應用機制

建立科學合理規范完善的績效評價實施方案及流程。首先，確定項目評價重點方向，涵蓋項目立項、過程管理、資金使用效果三個方面是否規范。其次，明確從項目可行性研究，專家論證、預算規模評審，項目申報預算細化，資金申報文本，中長期規劃，項目實施方案，實施成果資料等方面歸集績效評價實施方案考核點。最后，著重從項目立項規范性、申報理由的充分性、開展事前評估必要性、績效管理評價考核意識，過程規范化管理等流程路徑。系統全面、深入細致地完善水利科研項目績效評價實施方案及流程體循環工作，建立簡潔高效的水利科研項目績效評價體系。

建立新型績效評價結果反饋及應用機制。績效評價結果的反饋和應用是全過程預算績效管理的保障和落腳點，是績效管理目標成果的終極體現，是提升水利科研項目績效管理水平，提高科研項目成果質量的制度機制保障。強化績效評價結果的剛性約束，健全績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制，形成反饋、整改、提升績效的良性循環。建立績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤機制，并將其作為預算安排的依據，按照獎優罰劣的原則，對績效好的項目原則上優先安排并保障預算;對績效差的項目，從嚴控制預算規模。對績效一般的項目要督促改進，對低效無效資金一律消減或取消，對長期沉淀的資金一律收回，并按照有關規定統籌用于急需支持的領域。落實整改，出具整改報告，加強績效問責，將其作為項目負責人履職的考核指標，積極引導和有效激勵預算績效管理評價結果反饋及應用機制沿著正確方向發展。

4? ?結語

構建科學合理、精準高效的水利科研項目預算績效管理體系，是提升水利科研項目管理水平，提高水利財政預算資金使用效益的重要技術措施和保障;是新時期科技領域的“放管服”改革穩步推進的重要技術支撐;是水利科研項目經費管理模式形成和應用的一次重要創新發展;是提高水利科研創新能力，提高江、河、湖、海的綜合治理能力，提高水利工程的質量和綜合生態效益，提升水利在國民經濟中保障能力的重要舉措。

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Problems and Countermeasures in Budget Performance Management of Water Conservancy Scientific Research Projects

Luo Jianyu1? Luo Yulan1? Luo Sirui2

（1. Yangtze River Institute of Water Resources，Wuhan 430010，ChinaHubei; 2. University of Southern California，Los Angeles 90089，USA）

Abstract：This article starts from the importance and necessity of water conservancy scientific research project budget performance management，analyzes the main problems in it，and puts forward some suggestions for constructing a scientific and efficient water conservancy scientific research project budget performance management system.

Keywords：performance management; water conservancy; scientific research project; budget