自治縣民族立法發展研究
——以廣西12個自治縣立法為分析視角

黎 群

（廣西民族大學 法學院，廣西·南寧 530000；中南財經政法大學 法學院，湖北·武漢 430000）

在2021年向第二個百年奮斗目標邁進的歷史關口，對自治縣民族立法發展作進一步研究，既可以豐富和發展我國自治縣民族立法發展的理論研究，還可以為自治縣民族立法提供重要的理論支撐依據，這對于依法保障自治縣民族團結進步，鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉村振興建設，如期實現全面建成小康社會目標具有重要意義。

一、自治縣民族立法發展現狀及其成效

（一）自治縣民族立法工作穩步推進，立法呈現鮮明的時代特征

新中國成立后，我國開辟了民族平等、團結、互助的新紀元。隨著民族自治地方的建立，為了改善我國各個民族之間的關系，保障少數民族的各項權益，我國開始重視民族立法工作，并制定了一系列民族法律規范。1952年至1956年間，我國民族立法進入了黃金時期。1978年改革開放后，我國開啟了建設社會主義民族法制的新里程。當前我國已經初步形成以憲法有關民族問題的規定為根本，以民族區域自治法為主干的民族法律法規體系[1]。由于受東部經濟發展和內地活躍的經濟生活的影響，以經濟建設為中心的工作重點發生轉移，民族問題表現在少數民族和民族地區迫切要求加快經濟和社會的發展上，與之相適應，民族立法不僅僅要求從法律上保障民族自治地方和少數民族在政治上的平等地位，還必須把幫助少數民族和民族地區加快經濟和社會發展擺在突出的位置上。對此，我國高度重視自治縣民族立法，有序推進自治縣民族立法的制定及修改工作，并取得了較大的成績。

本文以廣西12個自治縣為例，廣西12個自治縣都先后啟動了自治條例、單行條例及補充或變通規定的制定工作。就自治縣的自治條例而言，廣西12個自治縣先后都制定了自治條例（詳見表1）。其中，羅城仫佬族自治縣最先于1988年通過了自治條例；金秀瑤族自治縣、融水苗族自治縣、三江侗族自治縣、龍勝各族自治縣、都安瑤族自治縣等5個自治縣先后在1989年通過了自治條例；隆林各族自治縣、巴馬瑤族自治縣、環江毛南族自治縣、恭城瑤族自治縣等4個自治縣也相繼在1990年通過了自治條例；富川瑤族自治縣與大化瑤族自治縣也最終于1991年2月和12月通過了自治條例。至1991年廣西12個自治縣均已制定了自治條例。此后，廣西12個自治縣均對自治條例進行了相應修改與完善，除環江毛南族自治縣只對自治條例進行了一次修改之外，其他11個自治縣均已對自治條例進行了第二次修改。第一次修改時間主要集中在2000年《立法法》頒布實施前后，第二次修改時間主要集中在2015年《立法法》作重大修改前后。從自治條例修改頻率來看，修改次數屈指可數，與立法穩定性的基本要求相符合。從自治條例修改時間上看，廣西12個自治縣自治條例的立法都是緊跟政治環境變化而變化，并且深受國家整體政策、方針影響，呈現出典型的階段性特點，具有鮮明的時代特征[2]。

表1 廣西12個自治縣自治條例立法及其修改過程表

（二）自治縣民族立法數量不斷增加，立法實質性成效明顯

據統計，截至2016年12月31日，廣西自治區12個自治縣人大制定的自治條例、單行條例及補充或變通規定共計25項，包括自治條例12項、單行條例10項、補充或變通規定3項[3]。從廣西區人大提供的資料獲悉，自2017年1月1日起至2021年1月10日期間，廣西自治區12個自治縣增加了6項單行條例，即目前廣西自治區12個自治縣共有自治條例12項、單行條例16項、補充或變通規定3項。可見自治縣民族立法工作取得了實質性成效。其中，羅城仫佬族自治縣2件、金秀瑤族自治縣4件、融水苗族自治縣1件、三江侗族自治縣5件、龍勝各族自治縣2件、都安瑤族自治縣1件、隆林各族自治縣3件、巴馬瑤族自治縣3件、環江毛南族自治縣2件、恭城瑤族自治縣3件、富川瑤族自治縣3件和大化瑤族自治縣2件（詳見表2）。

表2 廣西12個自治縣民族立法概況表

（三）自治縣民族立法內容日趨豐富，立法質量不斷提升

我國實行“一元二級多層”的立法體制，民族自治地方立法權是我國立法體制中的一個重要組成部分[4]。立法體制的多層級化填補了單一制的國家體制存在的不足。廣西12個自治縣除了每個自治縣均已制定自治條例之外，還先后制定了內容較為豐富的單行條例。譬如，1997年7月批準的《龍勝各族自治縣森林資源管理條例》、2001年7月批準的《三江侗族自治縣城鎮道路管理條例》、2003年8月批準的《金秀瑤族自治縣野生植物保護條例》、2011年7月批準的《巴馬瑤族自治縣巴馬香豬產業保護條例》、2015年9月批準的《三江侗族自治縣少數民族特色村寨保護與發展條例》、2016年9月批準的《富川瑤族自治縣富川臍橙產業保護條例》、2018年7月27日批準通過的《恭城瑤族自治縣傳統村落保護條例》以及2019年廣西三江侗族自治縣出臺的《三江侗族自治縣特色村寨百家宴管理條例》等。此外，在補充或變通規定的制定方面，目前廣西三江侗族自治縣、隆林各族自治縣和羅城仫佬族自治縣等三個自治縣對此作出了規定，一共有3件補充或變通規定，并且這3件補充或變通規定均是針對實施《森林法》作出的，即2001年7月批準的《隆林各族自治縣執行〈中華人民共和國森林法〉的補充規定》，2006年9月批準的《三江侗族自治縣實施〈中華人民共和國森林法〉的補充規定》，2008年8月批準的《羅城仫佬族自治縣實施〈中華人民共和國森林法〉的若干規定》。這些單行條例或補充規定對自治縣在特定時期解決民族事務管理中的有關問題方面發揮了重要作用。

（四）自治縣民族立法問題意識導向性較強，立法適用性較強

自治縣民族立法堅持以實際問題為導向。堅持以實際問題為導向是自治縣民族立法的基本要求，是自治縣民族立法的前提條件，也是確保自治縣民族立法質量的關鍵所在。只有找準自治縣民族立法需要解決的實際問題，才能準確把握解決自治縣實際問題的方向，才能夠更有針對性地解決地方的實際問題。廣西12個自治縣民族立法機關直擊當地民族經濟發展中出現的重點、難點或熱點問題，通過立法活動制定自治條例、單行條例、補充或變通規定，著力解決當地民族經濟發展進程中的實際問題，其中較具典型性的單行條例為《巴馬瑤族自治縣巴馬香豬產業保護條例》。該條例是廣西壯族自治區內的第一部以保護地理標志為立法內容的自治縣民族立法，具有劃時代歷史意義；該條例的頒布實施對于巴馬香豬經濟的發展起到重要的促進作用，也為巴馬發展成為著名的“中國香豬之鄉”提供了法制保障。

自治縣民族立法具有較強的適用性。譬如，為了保護三江侗族自治縣獨一無二的鼓樓、風雨橋和吊腳樓等少數民族村寨特色風貌，三江侗族自治縣制定了《三江侗族自治縣少數民族特色村寨保護與發展條例》，這對加強三江侗族自治縣少數民族特色村寨的保護工作，促進三江侗族自治縣少數民族特色村寨的發展發揮著重要作用。為了保護野生植物多樣性，維持生態平衡，金秀瑤族自治縣制定了《金秀瑤族自治縣野生植物保護條例》，這對野生植物資源的保護、發展及其合理利用等具有重要作用。

二、自治縣民族立法發展所面臨的困境

自治縣民族立法對于引領當地改革和促進自治縣社會經濟發展等方面發揮著不可替代的保駕護航作用。由于中國改革開放已經進入“深水區”，自治縣民族立法面臨著一些必須盡快突破的瓶頸，這亟需我們進一步加以重視。

（一）自治縣民族立法在立法內容上缺乏明顯的“民族特性”

自治縣民族立法要體現“民族特性”。《立法法》通過法律的形式在對中央立法機關的立法內容進行明確規定的同時，也明確規定了地方立法機關的立法內容，包括自治縣民族立法機關的立法內容。中央立法機關的立法內容針對的是全國性事務，是對一般性的法律關系進行調控，涉及國家基本制度、國計民生和公民基本權利等重大問題，既具有全局性的特征，還具有一般性的特征。地方立法機關的立法內容針對的是局部性和特殊性的問題，是對本行政區域內的地方性事務進行調控，基本上不涉及抑或極少涉及屬于中央立法事項的問題[5]。因而立法內容具有地方特色和特殊性。自治縣自治機關的立法內容是“依照當地民族的政治、經濟和文化的特點”制定的，更應具有地方特色和民族特色。從中央立法內容與地方立法內容的劃分來看，地方立法更多的要傾向“地方特性”，自治縣民族立法更要體現“民族特點”，這個民族特點是自治縣民族立法的靈魂和獨特性所在以及是自治縣民族立法的前提條件。

自治縣民族立法缺乏明顯的“民族特性”。由于《立法法》對自治縣民族立法的內容規定比較模糊，在過去的很長一段時間里，自治縣在地方立法中確實存在缺乏“民族特色”的問題，譬如在制定自治條例方面，自治縣立法機關對于自治條例應該規范哪些內容以及應該以什么方式規范存在認識不清的問題，導致了自治縣自治條例的內容與上位法重復的較多[6]。從結構體系角度來看，廣西12個自治縣自治條例的結構體系都是以《民族區域自治法》為藍本的，其結構體系有6章、8章、9章等，但整體上可以整合為6章。從內容體系角度來看，盡管自治縣各個自治條例的法條總數不一樣，但是自治縣各自治條例之間的內容規定在本質上沒有太大的區別，只不過是表述有所不同[7]。如《羅城仫佬族自治縣自治條例》和《巴馬瑤族自治縣自治條例》法條總數不一樣，《羅城仫佬族自治縣自治條例》法條總數為55條，《巴馬瑤族自治縣自治條例》法條總數為52條，但是這兩個單行條例的立法結構體系都是相同的，均包含8章內容，分別為總則、自治機關和人民法院、人民檢察院、經濟建設、財政金融、社會事業、人才隊伍建設、民族關系和附則，并且上述兩個條例規定所闡釋的內容基本相同，尤其是第一條、第二條、第三條和第四條等內容規定基本相同，除了自治縣名稱不同之外。地方立法重復中央立法者，約占地方立法總數的70%～90%[8]，這些問題導致大量立法資源被浪費，不利于法的價值的實現，法律適用無所適從，甚至使地方保護主義合法化[9]。

（二）自治縣民族立法在立法事項上缺乏“地方個性”

自治縣民族立法屬于地方性立法，自治縣民族立法應當具有“地方個性”，但是從各自治縣的立法內容來看，自治縣立法缺乏“地方個性”。以自治縣自治條例的制定為例，其內容之間不僅闡述基本相同，部分法條甚至出現對《民族區域自治法》的直接“粘貼復制”的情形，因此自治條例立法存在“個性”不足，執行力度弱等問題?？v觀各自治縣自治條例，文本中超過70%的內容與《民族區域自治法》相雷同，只有部分對當地的政治、經濟、文化發展及少數民族權益保障有所照顧，不能充分體現本地的民族性、地域性等相關問題，顯然這與對自治條例的期望值定位是存在較大差距的[10]。

在廣西三江自治縣人大就《三江侗族自治縣實施〈中華人民共和國森林法〉的補充規定》立法后評估調研過程中發現，2020年7月1日施行的《森林法》第五十六條規定盜伐、濫伐林木的，處以補種1～5倍樹木的處罰。但執行處罰補種問題涉及到沒有多余林地可種，如果種入他人或集體林地可能又有問題。由于三江侗族自治縣存在人多地少的問題，境內絕大部分的林地均有權屬物主（山主），即在處罰執行中的補種問題，去哪里找無主荒山荒地給違法當事人進行補種是個現實矛盾和難題，這說明了自治縣在民族立法時應當更多地體現“地方個性”，不能搞一刀切。

（三）自治縣民族立法在立法技術上缺乏“可操作性”

立法可操作性差直接導致國家立法不能在本地落地生根，導致地方立法形同虛設，導致法律適用無所適從，導致法律作用無法實現[11]。目前自治縣民族立法中面臨缺乏“可操作性”的困境，主要體現在對行政處罰種類及幅度的增設和行政強制措施的增設方面。筆者在廣西三江自治縣人大就2001年通過的《三江侗族自治縣城鎮道路管理條例》立法后評估調研過程中發現，該條例在當時特定情況下制定，為當時三江侗族自治縣的經濟發展建設發揮了一定的作用。但隨著三江侗族自治縣的發展，由于該條例立法實施時間久遠，有些條款已經不適應當今三江侗族自治縣社會經濟的發展進程。其存在的主要問題有：一是條例相關條款滯后；二是執法主體的變更；三是鄉鎮道路的管理主體鄉鎮政府的管理職責不明；四是城鎮道路受損失的賠償；五是處罰力度小，執法人員不足；六是條例調整范圍擴大等。這些問題的存在導致了政府等職能部門在執法過程中缺乏可操作性和可適用性。較為典型的是《三江侗族自治縣城鎮道路管理條例》第九條規定“自治縣境內的城鎮道路與公路結合部的設計規劃，如遇山場狹窄等特殊原因，不能按照國家規定的寬度標準設計時，由自治縣人民政府與有關部門按實際情況協商確定”，此條規定降低了道路寬度建設標準，不僅會導致發生道路交通事故的風險性增大，而且會導致交通事故責任認定的標準不統一。

（四）自治縣民族立法在立法體系上存在與上位法相沖突的現實困境

“依法立法原則”是自治縣民族立法機關在立法中應當遵循的基本原則。在自治縣立法中，由于自治縣立法修改滯后導致自治縣立法出現與上位法規定沖突的情形，譬如《三江侗族自治縣城鎮道路管理條例》第一條中規定，根據《中華人民共和國城市規劃法》等有關規定，制定本條例。但是自2008年1月1日起施行《中華人民共和國城鄉規劃法》后，《中華人民共和國城市規劃法》就已經被廢止。這說明了自治縣民族立法存在相對滯后的問題。此外，自治縣民族立法在實踐立法過程中面臨著現實需求與上位法沖突的問題。在廣西自治區人大開展的關于實施《森林法》的調研過程中發現，關于廣西三江自治縣建設用地審批問題，由于三江自治縣林地面積和國土（自然資源規劃局）的農業地重疊面積比較大（重疊面積近20多萬畝），即林業部門劃撥為林地，國土部門劃撥為農用地（非林地），這些地塊在國土部門的建設用地審批流程中，農用地（非林地）不需林業部門審批，導致在一些建設用地審批過程中，在國土部門合法，而在林業部門卻涉嫌非法占用林地。

三、自治縣民族立法發展的對策建議

（一）自治縣民族立法應當因地制宜，更凸顯“民族特性”

民族特性是自治縣民族立法的生命力所在。“民族性”體現法律原始生命力的同時，也是民族區域自治地方的自治立法這一特殊地方立法的生存價值基礎[12]。自治縣民族立法凸顯民族特色主要是體現自治條例、單行條例、補充或變通規定的特殊性、民族性以及針對性和可操作性上面，即自治縣民族立法要充分反映本地民族的特殊性，要把自治縣民族立法的出發點和落腳點放在更具有針對性的特殊性事務方面，著力解決本地經濟發展中最突出的民族問題，解決好現實存在的但上位法不宜解決或沒有解決好的民族問題，以此來推進自治縣法治建設，并為自治縣經濟發展及社會穩定提供法制保障。因此，在“十四五”期間或者在未來的更長一段時間里，自治縣民族立法凸顯民族特色要秉持以民族問題為導向，有針對性地解決民族地方的實際問題和特殊問題，從更大程度上說，這是自治縣民族立法的生命力所在。

（二）自治縣民族立法要找準地方實際問題，更突出“地方個性”

“地方個性”是自治縣民族立法的前提條件，是自治縣民族立法的獨特性所在。由于《憲法》《立法法》《民族區域自治法》對自治縣民族立法內容的規定是相對比較籠統的，因而自治縣民族立法在過去很長一段時間內存在缺乏“必要性”的弊端。因此，自治縣民族立法機關在立法時要先審查清楚哪些主要的地方性事務或哪些重要的地方性事務是能夠立法或者是值得立法的，也就是說，自治縣立法機關在立法前需要審查清楚這個立法是否具有“必要性”的問題。如果審查后發現沒有立法的“必要性”也就無需進行立法。由此可見，自治縣民族立法如果不具有“地方個性”，則無需進行自治縣民族立法。

在廣西三江侗族自治縣人大就實施2020年《森林法》問題進行調研時發現，雖然新施行的《森林法》對生態公益林采取了嚴格保護規定，并對生態公益林補助標準進行統一規定，但是在現實中卻出現了大量的亂伐林木的情況。究其原因，這是由于在新《森林法》實施前，當地大多數老百姓的收入來源主要來自于山林，主要依賴于林木收入來維持生計，自新《森林法》實施后，老百姓的許多林地被劃為生態公益林，而《森林法》規定不得砍伐公益林，這就意味著老百姓失去了主要的收入來源。由于老百姓面臨著解決吃飯、就醫以及送小孩讀書等方面的生存壓力及經濟壓力，這無形中導致了亂伐林木問題增多，森林督查問題也隨之增多，從而造成惡性循環的局面出現。因此，對于生態公益林補助標準的規定，自治縣民族立法應根據不同地域、土地、樹種和林木生長周期等實際情況，科學合理地制定不同類別的補助標準，而不是采取的一刀切統一標準。應遵循農村公益林與人工經濟林收益價值基本對等的原則，確保林農收益在得到保障的同時，促使生態公益林的保護和發展得以穩定。

（三）自治縣民族立法要以人為本，堅持科學立法

自治縣民族立法要堅持以人為本，體現當地民眾的現實需求。自治縣民族立法機關在立法時，要堅持以人為本的立法思想，更多地考慮“人民群眾是否滿意”，堅持將以人為本的思想融入到自治縣民族立法過程的始終。在立法時，要對人民群眾的立法意愿開展立法調查，更多地聯系當地的人民群眾，盡最大可能了解更多的地方實情，多渠道獲取并找準當地人民群眾最為關注的核心問題或根本問題，凝聚最廣泛人民群眾的立法共識，最大限度地體現當地最廣大人民群眾的立法期待。具體到自治縣民族立法特定領域，如在民族生態文明建設立法方面，制度建設是生態文明建設的重中之重，必須堅持立法先行，建立健全生態文明法律制度[13]。

自治縣民族立法要堅持科學立法，促進公眾普遍參與立法。《立法法》第五條和《廣西壯族自治區立法條例》第三十四條對社會公眾力量參與立法的權利進行了明確規定。2014年廣西頒布了《關于健全立法起草論證協調審議機制的意見》，該意見對公眾參與權進行了有效規范。近6年來，廣西民族自治地方立法在公眾參與方面取得了一定成效，但是仍然存在一些問題，如條例草案公布形式往往“不易察覺”，公眾參與方式流于形式，實質性意義不大，僅僅是為了獲得程序上的合法以及專家參與實效性不足等[14]。具體到民族立法特定領域，如關于非物質文化遺產保護立法方面，我國非物質文化遺產的法律保護在立法層面存在地方立法公眾參與度低，照搬照抄現象嚴重[15]。因此，堅持科學立法，正確處理自治縣立法主體與社會公眾之間的關系，通過拓展立法形式、營造法治氛圍、暢通立法渠道、物質精神獎勵等多種途徑引導公眾參與立法的主動性，提高公眾參與立法的積極性，提高立法的精準性和適用性，為自治縣民眾帶來更多、更好的利益和實惠[16]。

（四）自治縣立法要依法立法，及時矯正與上位法存在的沖突

自治縣民族立法要堅持依法立法。從立法體系角度看，自治縣民族立法屬于地方性立法，屬于國家立法體系的有機組成部分。法律、行政法規從國家層面對具有全國性事務進行規范管理。從客觀上來看，法律、行政法規不能完全對地方實際問題作具體規定。因而需要地方性立法來對法律、行政法規作進一步細化、延伸或作進一步規范，以具體落實法律、行政法規的規定，從而解決法律、行政法規在客觀上解決不了的地方實際問題。因而要堅持依法立法，理順中央與自治縣民族立法權之間的關系?！读⒎ǚā返念C布實施標志著我國立法行為法治化的到來[17]。該法第七十五條對民族自治地方立法機關的立法權限進行明確，即規定民族自治地方立法機關享有兩個立法權：一個是根據當地政治、經濟和文化的民族特點，依法對自治地方的民族性事務進行規定，以使上位法在本民族自治地方得以有效實施；另一個是根據當地民族特點，在不違反上位法的前提下對其進行變通或補充規定。從《立法法》的上述規定來看，民族自治地方立法必須要遵循上位法，在任何時候和任何情況下都不得違反上位法的規定，都要正確處理好民族自治地方立法與上位法立法及國家立法之間的關系，以維護國家法制統一以及維護國家法律的尊嚴和權威。

自治縣民族立法應當及時矯正與上位法沖突的內容?！读⒎ǚā酚?000年頒布，并于2015年進行了重大修改。2015年之所以對《立法法》進行重大修改，其根本原因之一就是各法律規范之間出現了大量的相沖突或相抵觸的情形，下位法與上位法之間的銜接出現了較為嚴重的問題，導致在很大程度上損害了國家法制的統一和尊嚴[18]。因此，民族自治地方的立法機關在立法的過程中，一方面，要尊重上位法的規定，并依據上位法對自治地方的自治條例、單行條例及補充或變通規定展開制定工作；另一方面，如果發現其制定自治條例、單行條例及補充或變通規定存在與上位法相沖突或相抵觸的情形，應當及時進行矯正，協調好民族自治地方立法需求與上位法統一性之間的關系。具體到發展地方循環經濟立法上，在立法觀念上要高度認識循環經濟立法的重要性，在立法內容上要避免與上位法相沖突，突出特色性和實用性[19]。因此，自治縣在立法時應當妥善處理好自治縣民族立法需求和與上位法沖突的問題，要在遵循上位法的前提下進行立法創新，因地制宜地制定符合當地經濟發展的自治條例、單行條例及補充或變通規定，發揮自治縣民族立法的特色。