東西部扶貧協作：模式的研究與未來的發展
——以北京市東西部扶貧協作為例

萬鵬飛 吳雨坤

（北京大學 政府管理學院，北京 100871）

2021年2月25日，習近平總書記向全世界莊嚴宣告：中國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決[1]。這是一個彪炳史冊的人間奇跡。其中，最能體現中國制度優勢和創新特色的東西部扶貧協作模式扮演了重要角色。但是，中國東西部扶貧協作究竟歷經了什么過程，實現了哪些創新，取得了何種成就，目前學術界的研究很少。基于文獻研究與實地調研，本文以北京市為例，分析中國東西部扶貧協作模式及未來的發展。

一、基本概念

（一）貧困與扶貧

貧困，是指個人或家庭生活水平極低的狀況，分為絕對貧困和相對貧困[2]。絕對貧困，也稱“赤貧”，指缺乏維持生存所必需的基本物質條件，如維持足夠熱量和基本營養的食物、用于掩體御寒的衣服和遮風避雨的住所[3]。相對貧困是指生活水平處在大多數人可接受的最低水平之下的狀態。所謂“扶貧”，即是指國家和社會各方面通過采取各項措施，幫助貧困戶解決生活、生產上的困難，使之脫貧致富。

（二）東西部扶貧協作

扶貧協作，是指扶貧工作參與主體的雙方或多方協力，共同完成脫貧攻堅任務，不僅限于一方對另一方的單向支援。東西部扶貧協作，特指中國東部發達地區的政府、企業、社會組織等各個主體對口幫扶和支援西部貧困地區，幫助貧困地區同步邁入小康社會的舉措。“扶貧開發是全黨全社會的共同責任，要動員和凝聚全社會力量廣泛參與。”[4]

中國東西部扶貧協作歷經啟動、深化調整和決勝三個階段：一是啟動階段（1994—2000年），這一階段的重點任務是正式構建由黨委領導、政府負責的結對幫扶協作體系。二是深化調整階段（2000—2016年），這一階段的重點任務是細化扶貧協作的具體目標，將過去由黨委領導、政府負責的扶貧開發工作體系轉變為由黨委領導、政府負責、企業合作、社會參與的多元工作體系。三是決勝階段（2017—2020年），這一階段的重點任務是對標2020年底前全面脫貧，重點解決東西部協作依然存在的突出問題，持續完善扶貧協作體系。

在體制機制建設方面，東西部扶貧協作總體構建了“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的格局：國務院指定省、市一級扶貧協作結對關系，各省（自治區、直轄市）根據實際情況，在本行政區域內自行組織開展結對幫扶工作；國務院扶貧開發領導小組負責東西部扶貧協作的組織協調、工作指導和考核督查；東西部扶貧協作雙方建立高層聯席會議制度，黨政和扶貧開發領導小組主要負責人每年開展定期互訪；國務院扶貧辦、國家發展改革委、教育部、民政部、人力資源社會保障部、農業部、中國人民銀行等部門按照職責分工，對東西部扶貧協作和對口支援工作的具體領域進行指導和支持；中央組織部統籌東西部扶貧協作和對口支援掛職干部人才選派管理工作；審計機關依法對扶貧政策落實情況和扶貧資金的審計監督；紀檢監察機關負責扶貧領域使用的執紀問責（如圖1所示）。

圖1 中國東西部扶貧協作機構架設示意圖

在扶貧協作范圍方面，東部地區參加幫扶的有北京市、天津市、江蘇省等9個省（直轄市）；遼寧省大連市，江蘇省蘇州市，浙江省杭州市等13個市。西部地區被幫扶的有內蒙古自治區、廣西壯族自治區、重慶市、貴州省等12個省（自治區、直轄市）；中西部的河北省張家口市、貴州省黔西南布依族苗族自治州等14個市州[5]。

（三）北京市東西部扶貧協作

北京市東西部扶貧協作幫扶對象為：內蒙古自治區呼和浩特市、赤峰市、烏蘭察布市、興安盟、通遼市、錫林郭勒盟、呼倫貝爾市共7市（盟）31縣（旗），其中包括15個深度貧困縣（旗）；河北省張家口市、保定市和承德市共3市23縣（區），其中包括8個深度貧困縣（具體范圍見表1）。

表1 北京市東西部扶貧協作結對幫扶對象一覽表[6]

（四）貧困退出標準

根據《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》和《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發〈關于建立貧困退出機制的意見〉的通知》的要求，中國各省（自治區、直轄市）根據自身情況，分別制定了貧困人口、貧困村、貧困縣3個層次的貧困退出標準，涉及收入、教育、醫療、住房安全、飲水安全等多個維度。以北京市對口支援的河北和內蒙古為例，如表2所示，河北脫貧標準和內蒙古大體相近，由于二者基礎設施條件和主導經濟模式不同，河北脫貧標準整體比內蒙古更嚴格，對貧困戶個體更加關注；內蒙古則對貧困村基礎設施建設和公共服務更加關注。

表2 河北省脫貧標準表[7]

表3 內蒙古自治區脫貧標準表[8]

二、北京市東西部扶貧協作的體制機制創新

（一）產業扶貧創新

北京市立足貧困地區資源稟賦，因地制宜開展產業扶貧，形成了具有首都特色的產業扶貧模式。一是發展共建產業園模式。以京津冀協同發展、疏解北京非首都功能等戰略為背景和契機，北京與受援地通過政府推動加市場引導，在受援地共建產業園區，直接拉動當地就業，實現“一人就業、全家脫貧”（見圖2）。二是發展山區林區經濟模式。北京市結合貧困山區、林區人口土地依賴感強、種養殖觀念重的特點，發揮自身科技資源、人才資源等特色資源優勢，化環境劣勢為環境優勢，將東西部扶貧資金嵌入項目建設，實現搬遷片區與扶貧產業園融為一體，農業科研成果就地轉化，直接帶動脫貧（見圖3）。三是發展山區林區經濟模式。北京市結合援受兩地的實際需要，針對張家口壩上草原特殊的氣候和地理條件，協同受援地發展冷涼蔬菜錯季種植，既有效帶動當地脫貧增收，也保障了北京市場的蔬菜供應，實現互惠共贏（見圖4）。

圖2 共建產業園模式產業扶貧機制圖

圖3 山區林區經濟模式產業扶貧機制圖

圖4 壩上草原經濟模式產業扶貧機制圖

（二）消費扶貧創新

北京市發揮自身特大型城市的消費能力，讓受援地的農特產品融入北京市場，既增加了貧困地區的人口收入，又豐富了北京市民的“菜籃子”。一是建立消費扶貧政策支撐體系，用政策強力推動貧困旗縣農副產品進機關、進企事業單位、進學校、進醫療養老服務機構、進社區、進商超、進批發市場。二是搭建多渠道扶貧產品銷售平臺，立體構建“百千”工程，協調100余家大型商超建立消費扶貧專區，建成運營1000多個消費扶貧網點；依托北京市消費扶貧產業雙創中心，創新實施“1+16+3+N”運營模式（見圖5）；引導美菜網等10余家知名首都互聯網企業和電商平臺與受援地企業開展戰略合作，發展“互聯網+消費扶貧”模式（見圖6）。三是培育消費扶貧市場主體，推進“批發市場+生產基地”模式。北京市政府引導北京企業到幫扶地區投資建立種養殖生產基地和深加工基地，鼓勵引導北京企業與幫扶地區共同組建消費扶貧企業（見圖7）。四是暢通扶貧產品進京渠道，開辟扶貧產品進京綠色通道，推動北京與貧困地區農副產品質量標準聯合認證，暢通扶貧產品進京渠道。五是動員社會力量廣泛參與，開展“大愛北京、消費扶貧”宣傳，動員社會各界獻愛心，優先購買扶貧產品。

圖5 “1+16+3+N”運營模式消費扶貧機制圖

圖6 “互聯網+消費扶貧”模式消費扶貧機制圖

圖7 “批發市場+生產基地”模式消費扶貧機制圖

（三）教育扶貧創新

北京市高度重視教育扶貧工作，持續加大投入改善貧困地區辦學條件，并發揮優質教育資源集聚的優勢，創造性開展教育扶貧工作，與貧困地區共享北京優質教育資源。一是發展“組團式”教育扶貧，引導重點中學與受援地中學結對幫扶，受援地聘請北京市退休校長、教師開展“組團式”支教，發揮“傳幫帶”作用。二是推進職教中心校企合作，由北京職業技術學院（校）采取“一對一”“多對一”模式結對幫助受援地職業教育中心，捐贈教學設備，開展學科建設，實施訂單培養、無縫銜接的就業培養模式。三是開展“北京名校長工作室”工程，提升校長學校管理水平、改進教師教學方法。四是發展“互聯網+教育扶貧”。北京市充分運用現代科技手段，向受援地定向開放數字課程，采取賬號授權、同步課堂、雙師在線課堂等多種方式向貧困地區師生提供共享服務。五是推進北京高校大學生赴貧困縣鄉村學校實習支教，組織首都重點高校優秀本科生、研究生分赴受援地開展實習支教活動。

（四）醫療扶貧創新

北京市緊扣河北、內蒙古因病致貧返貧率高的問題，充分發揮首都優質醫療資源集聚的優勢。一是推動醫療服務下沉，選派鄉鎮衛生院醫務人員，配備必要的診療設備、藥品、醫保刷卡機，建成“流動村衛生室”，開展遠程醫療服務，實施基層首診和雙向轉診，促進受援地基本醫療衛生服務均等化，保證貧困戶在家門口就能“看得上病”。二是提升醫療診治能力，依據地方常見高發疾病建設地區特色科室，通過專門培訓和“傳幫帶”等方式提升貧困地區醫生醫技水平。三是提高預防篩查能力，落實家庭醫生簽約到戶，加大健康宣傳教育力度，改善受援地居民有病亂投醫、醉酒酗酒等陋習。四是動員社會力量，開展大型義診活動，打造對口幫扶遠程醫療會診系統，捐贈醫療設備，創新醫療幫扶新格局。

三、協作評估

黨的十九大以來，北京市東西部扶貧協作以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，結合自身優勢資源，有效帶動受援地貧困人口如期脫貧，形成了以下特色經驗：

一是書記高度重視，持續高位推動。北京市專門成立以市委書記為組長、市長為常務副組長、6名四大班子領導為副組長的扶貧協作工作領導小組，市委書記、市長親自抓，四套班子領導共同抓，常務副市長直接抓。2018年召開市委全會、市委常委會、市領導小組會等共14次[9]，2019年召開市委常委會、市扶貧支援領導小組會等20次，研究部署扶貧協作工作，設立產業扶貧、勞務協作、殘疾人扶貧等10個專項工作組，加大統籌協調重點工作力度，健全組織、政策、動員、責任、培訓、監督、考核、宣傳等8大工作體系，形成高位推動、體系完善、職責清晰、機制順暢的扶貧協作大格局[10]。

二是轉變傳統思維，化劣勢為優勢。針對貧困地區多山地、少平原、氣候寒冷等不宜發展傳統農業的特點，北京市深入挖掘其資源稟賦，分析其比較優勢，因地制宜，利用自身優勢資金、技術、人才和市場，找準支撐點，宜種則種、宜養則養、宜商則商、宜工則工，化劣勢為優勢，推進特色種養殖業、畜牧業和特色農產品加工業，廣泛調動當地農業勞動力發展山區經濟、林區經濟、草原經濟，實現生產要素就地轉化，把就業崗位和稅收留在貧困地區，促進當地貧困戶脫貧增收。

三是不斷加大投入，擴大脫貧成果。2018—2019年北京市全面加大資金投入力度和人才支援力度，超額完成《2019年東西部扶貧協作協議》的各項指標，充分發揮“傳幫帶”作用，有效推進了扶貧協作提質增效。2019年全年京冀京蒙扶貧協作投入財政幫扶資金26.87億元，比協議數增幅30.95%；河北、內蒙古23個深度貧困縣縣均幫扶資金6132萬元，超過平均數21%；選派干部人才1532人，比協議數增幅60 %；培訓各類人員8.97萬人次，同比增長71.5%。積極引導企業到河北、內蒙古投資，帶貧人數同比增長127.6%[10]。

四是舉北京之力，集首都之能，推動消費扶貧向縱深發展。北京市作為首都，屬于特大型城市，行業全、市場大、平臺廣，具有較強的消費能力和廣闊的消費市場。北京市堅持政府引導、市場運作、創新機制、社會參與，開展“百千工程”，開辟扶貧產品進京綠色通道，引導北京企業與幫扶地區共同組建消費扶貧企業，動員社會各界優先購買扶貧產品，凝聚強大合力。2019年北京市采購銷售河北、內蒙古農副產品154.15億元，帶動15.28萬貧困人口增收[10]。

五是官產學研齊發力，促進長效脫貧。北京市將東西部扶貧協作視為系統工程，充分實現多部門通力合作和群體攻關，官產學研齊發力，共同推進東西部扶貧工作長效穩固。市政府堅持首善標準，持續高位推動，2019年共制定實施《北京市扶貧協作和支援合作工作領導小組工作規則》等20多項制度，設立產業扶貧、勞務協作、殘疾人扶貧等10個專項工作組，廣泛動員北京市國有企業和民營企業到扶貧協作地區參與扶貧。2019年共引導313家企業到河北、內蒙古累計投資196億元，帶動貧困人口10.88萬人[10]；聯合北京市高校、科研院所、職業技術學校，大力開展結對幫扶，培養大量技術人才，帶領研發新型扶貧產品，如2019北京市會同保定市實施區域職教協作“拔窮根”工程，組織13所職業技術學院（校）采取“一對一”“多對一”模式結對幫助阜平縣職業教育中心學科建設。

六是選優配強一線干部，激發脫貧攻堅強大動能。北京市高度重視干部人才支援，通過配置一批年紀輕、觀念新、視野寬、顧大局、重擔當的優質干部人才深入扶貧一線，充分發揮橋梁紐帶作用，推動招商引資項目落地、農產品進京銷售等重點工作。2018年北京市共選派77名黨政干部到河北掛職分管或協管扶貧工作，同比增加50.98%，派出干部人才全部深入扶貧一線，實現每個貧困旗縣新增2—3名科級掛職干部[9]；2019年新派4名局級干部（平均年齡42.5歲），173名處、科級年輕后備干部赴內蒙古掛職，出臺干部待遇、經常化學習、關心關愛、安全管理專項制度，加強干部正向激勵，有效激發干事創業動力[10]。

如表4所示，在各大扶貧領域中，產業扶貧和消費扶貧最有成效，帶動貧困人口脫貧最直接，尤其在消費扶貧方面，北京市持續擴大消費扶貧的覆蓋面，2019年其帶貧效力甚至超過了就業扶貧。

表4 2018-2019年北京市東西部扶貧協作成果匯總表[9]

四、結論：理論的思考與未來的發展

東西部扶貧協作具有典型的中國特色和風格，不僅是實踐的創新，更是實踐基礎上的理論創新：一是反貧困主體結構的創新。東西部扶貧協作構建了黨委領導、政府負責、企業與NGO協同、全社會共同參與、貧困者主動融入的賦“能”格局，形成中國扶貧濟困的強大合力和意志，鮮明體現了集中力量辦大事的制度優勢。二是反貧困供給側的創新。東西部扶貧協作以精準扶貧為理念，以“真扶貧、扶真貧、脫真貧”為標準，深入挖掘貧困地區致貧原因，因地制宜投入稀缺要素資源，通過建立可持續性的反貧困制度，靶向緩解貧困。三是反貧困需求側的創新。東西部扶貧協作始終圍繞受援地貧困人口的實際多元需求展開，不以單一化的收入作為衡量貧困退出的依據，從多個維度、多種渠道緩解貧困人口的收入貧困、能力貧困和機會貧困，全方位帶動脫貧。

在消除絕對貧困的大背景下，中國東西部扶貧協作走到了一個新的關口，面臨新形勢和新挑戰。第一，貧困主體發生變化。弱勞動力、無勞動力人口成為剩余貧困人口的主要組成部分，該群體缺乏獲取長期穩定收入的能力，抗風險能力弱。第二，扶貧協作的目標發生變化。已脫貧的勞動力人口就業彈性小、社會保障不足，如何鞏固并拓展扶貧協作成果、促進長效脫貧，是下一階段扶貧協作的工作重點。第三，扶貧協作的戰略導向發生變化。中國已迎來脫貧攻堅與鄉村振興的歷史交匯期，如何在“三農”問題框架下謀劃鞏固拓展脫貧攻堅成果，對于中國如期實現農業農村現代化、向第二個百年奮斗目標邁進具有重要的研究意義。

因此，中國東西部扶貧協作必須實現從以提高貧困人口收入為重心的“溫飽式”扶貧向以提高貧困人口生活質量為重心的“品質式”扶貧的轉型，為“三農”全面發展賦能。首先，以扶貧產業供給側結構性改革為抓手，促進農業提質增效。建立扶貧資金項目財政評審“綠色通道”和扶貧資金預撥制度；建立建成“北京市政府+受援地政府+龍頭企業+生產基地+農戶+N（銀行、科研院所、社會組織等）”的復合型利益聯結機制；在區域物流、農產品生產與加工等領域探索成立聯合型有限責任公司；搭建貧困地區勞動力輸出信息化管理系統，由各層級鄉村振興局牽頭，推進傳統農業向生態農業、有機農業、循環農業轉型升級。其次，以消費扶貧精準對接為抓手，確保農民收入穩中有升。搭建區域性科技扶貧物聯網，制定以促進商貿流通、加快服務要素集聚、增強產業輻射能力為目標的區域性專業市場建設指導意見；出臺扶貧產品認定與采買指導意見，推進“訂單農業”精準化。再次，以貧困地區基本公共服務均等化為抓手，構建“宜養宜學”新農村。縣級醫院與鄉鎮衛生院開展醫共體建設，打造30分鐘基層醫療服務圈；援助地牽頭組織醫院和相關福利機構，組建社會保障聯合工作組；受援地聯合支援地重點中小學，打造“互聯網+教育”精準扶貧聯盟。第四，以健全扶貧協作監督保障體系為抓手，化解“三農”發展風險。設立防返貧重點關注名單，對脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶，提高減貧人數和公共服務改善等脫貧相關指標的考核權重；完善扶貧考核指標設置事前評估程序，充分聽取吸收一線扶貧干部的意見；區別考察不同地區扶貧成效，引導不同稟賦的支援地在人財物投入上有所側重；推廣保費低廉、保障適度、種類豐富、理賠簡單的扶貧小額保險，降低農民收入波動風險。