農民工退出宅基地意愿影響因素分析與引導對策
——基于皖北地區226個樣本的調查

張 勇,周 婕,周 麗

(安徽財經大學 財政與公共管理學院,安徽蚌埠 233030)

改革開放以來尤其是21世紀以來,我國工業化、城鎮化進程加快推進,農民工總量不斷增加。國家統計局公布的《2018年國民經濟和社會發展統計公報》①顯示：2018年全國農民工總量達到2.88億人,比上年增長0.6%,其中本地農民工為1.16億人,外出農民工1.72億人;2018年年末,我國城鎮常住人口為83 137萬人,比上年末增加1790萬人,常住人口城鎮化率將近60%;鄉村常住人口56 401萬人,減少1260萬人。根據國家衛計委的預測②,到2030年我國常住人口城鎮化率將達到70%左右,戶籍人口城鎮化率將達到60%左右,期間仍會有大量農村人口進城落戶成為城鎮居民,其中,包括有能力在城鎮穩定就業和生活的農民工舉家進城落戶。由于長期以來受到城鄉二元土地制度和戶籍制度的約束,加上現階段農村宅基地流轉與退出機制的缺失,農民工作為農業轉移人口市民化的“主力軍”,大多“離土離鄉不離戶”[1],長期以來扮演著“兩棲”人口的角色,形成了農民工“人地分離”、“兩頭占地”的不良格局,導致農村大量宅基地和農房閑置甚至廢棄,產生了大量的“空心村”,導致“鄉村病”現象日趨嚴峻[2]。在此背景下,農民工作為農業轉移人口市民化的重要群體,如何引導和鼓勵有條件的進城農民工自愿退出宅基地,有效盤活利用農村存量宅基地、提高農村建設用地利用效率對于推進新型城鎮化戰略、促進農業轉移人口市民化均具有十分重要的現實意義[3]?；谏鲜鲇嘘P背景,2015年11月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村改革綜合性實施方案》,提出要“在保障農戶依法取得的宅基地用益物權基礎上,改革完善農村宅基地制度,探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”。2016年2月,國務院印發的《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》提出要“加快建立農業轉移人口市民化激勵機制、探索農戶對宅基地使用權的自愿有償退出機制”。2019年4月,中共中央、國務院印發的《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出要“探索對增量宅基地實行集約有獎、對存量宅基地實行退出有償”。

文獻檢索結果表明,近年來國內學術界圍繞宅基地有償退出問題開展了較多的研究,取得了較多的研究成果,為改革完善農村宅基地制度、推進《土地管理法》修訂提供了參考。但是,自農村市場化改革以來,農戶分化現象不斷加劇,不同農戶對宅基地住房保障功能的依賴程度、宅基地的價值認知差異較大,尤其是農民工作為農民中特殊的社會群體,是推進農業轉移人口市民化進程的關鍵對象,農民工在進城落戶過程中能否自愿退出宅基地對于推進農業轉移人口市民化就顯得尤為重要。因此,引導農民工退出宅基地的重要前提是要尊重其意愿,而農民工退出宅基地的實際意愿到底如何?又有哪些因素會影響到農民工退出宅基地的意愿?以上問題都值得深入研究。已有研究中,學者們針對農民退出宅基地的意愿進行了較多的實證研究[4-8],也有部分學者針對農民工退出宅基地的意愿及影響因素進行了研究,如胡銀根基于武漢市城市圈進行問卷調查,發現農民工的宅基地退出意愿受到對宅基地產權認知狀況的影響[9];李曉陽對重慶市9個主城區的868個農民工進行調查,發現愿意退出宅基地的農民工不到20%[10];楊雪峰基于對杭州市城區農民工的調查,發現不同代際農民工針對退出宅基地表現出不同的意愿[11]。

總之,目前學術界針對農民工退出宅基地意愿及影響因素的研究并不多,只有部分學者結合對部分城市的農民工的問卷調查開展了一些實證研究。但城鎮化發展及農民工市民化進程存在明顯的地區差異,各地進城農民工主要來自欠發達地區農村。而現有文獻中針對欠發達地區外出農民工宅基地退出意愿及影響因素的研究鮮有涉及。

皖北地區作為典型的欠發達地區,耕地資源較為豐富,是安徽省糧食主產區,人口稠密,與丘陵地區、山區不同,地勢平坦,地貌類型以平原為主,農村居民點呈現規模大、分布散的特征,“一戶多宅”“超標用地”問題比較突出,農民新建住房現象有增無減。皖北地區農村人口基數大,是全國重要的農民工輸出地區,近年來隨著大量農村人口向城鎮轉移,該地區農村宅基地和農房閑置現象比較突出,區內農村“空心化”現象較為嚴重。鑒于此,選擇輸出農民工較多的皖北地區作為研究區域,針對該區域的農民工宅基地退出意愿及影響因素進行調查研究,掌握農民工退出宅基地的主觀意愿和訴求,對推進皖北地區農民工自愿有償退出宅基地、促進閑置宅基地盤活利用有著重要的現實意義。因此,本文選擇皖北地區阜陽市和宿州市的226個農民工進行問卷調查,對樣本農民工退出宅基地意愿及其影響因素進行探析,進而提出鼓勵和引導農民工退出宅基地的政策建議,以期為探索和建立農民工宅基地有償退出機制、引導農民工自愿退出宅基地及促進農業轉移人口市民化、提升新型城鎮化發展質量提供參考。

一、調研概況

(一)調研區域概況

本次調研區域為皖北地區的阜陽市和宿州市,其中阜陽市位于安徽省西北部,宿州市位于安徽省東北部?！栋不帐〗y計年鑒(2018)》中的數據顯示,2017年,阜陽市和宿州市的戶籍人口城鎮化率分別為18.21%和21.12%,遠低于同期安徽省平均水平。阜陽市和宿州市歷來是安徽省的糧食生產大市,也一直是我國中部地區農民工輸出大市。近年來,阜陽市和宿州市農業人口非農化呈加劇態勢,大量農業人口轉移進城,農民工數量逐年遞增,隨之而來的是農村地區因常住人口的減少導致“人走房留”使得大量宅基地和住房處于閑置狀態,村莊“空心化”現象愈演愈烈,農村土地資源浪費現象比較嚴重,農民閑置宅基地和閑置農房亟待盤活。

(二)樣本農民工調查概況

本次調研選擇皖北地區阜陽市和宿州市的部分農村地區進行調查,為了更加全面地了解農民工宅基地退出意愿,綜合考慮調研村莊區位條件、經濟發展水平等,課題組選取阜陽市臨泉縣張營鄉、潁州區程集鎮和王店鎮及宿州市蕭縣青龍鎮作為調研區域。為了保證調研對象的可接觸性和問卷調查的效率,課題組將調研對象選定為春節期間返鄉過年的農民工,根據村莊規模的大小,每村抽取15—30個農民工進行調查,為了保證問卷調查的質量、數據的準確性和完整性,調查采用一對一的訪談方式和問卷調查進行。此次調查共發放問卷248份,收回問卷248份,剔除不合格問卷22份,獲得有效問卷226份,調查問卷有效率為91.13%。調查內容涉及到農民工個人和家庭情況、耕地和宅基地利用情況、對宅基地退出政策的認知情況、宅基地退出意愿情況等。

二、農民工退出宅基地的意愿及影響因素分析

為了調查農民工退出宅基地的意愿情況,在本次問卷調查中,針對被調查農民工設計了問題“如果退出宅基地可以獲得合理補償,您是否愿意退出宅基地”,同時設計了兩個選項供調查對象選擇,即愿意退出和不愿意退出。問卷調查統計結果顯示,在被調查的226個農民工中,愿意退出宅基地的農民工只有12個,占被調查農民工總數的5.3%;不愿意退出宅基地的農民工有214個,占被調查農民工總數的94.7%。從上述統計結果可以看出,被調查的農民工大多數不愿意退出宅基地。從問卷調查結果來看,影響皖北地區農民工退出宅基地意愿的典型因素包括區位因素、農民工個人因素、農民工家庭因素、土地資源稟賦因素、政策因素和社會因素。

(一)區位因素分析

本次調研區域包括阜陽市臨泉縣張營鄉、潁州區程集鎮和王店鎮及宿州市蕭縣青龍鎮,按照調研村莊離縣城或市區距離遠近進行劃分,潁州區程集鎮和王店鎮調研村莊為近郊村,臨泉縣張營鄉、蕭縣青龍鎮為遠郊村。在被調查的226個農民工中,近郊村農民工有143個,其中愿意退出的農民工只有2個,不愿意退出的農民工有141個,愿意退出比例僅為0.88%;遠郊村農民工有83個,其中愿意退出的農民工有10個,不愿意退出的農民工有73個,愿意退出比例只有4.42%(見表1)。

表1 農民工退出宅基地意愿的調查結果

綜合分析被調查的226個農民工可見,共有12個農民工表示愿意退出宅基地,占樣本總數的5.3%;共有214個農民工表示不愿意退出宅基地,占樣本總數的94.7%。由此可見,村莊的區位條件是影響皖北地區農民工宅基地退出意愿的重要因素。

被調查農民工退出宅基地的意愿很低,絕大多數農民工即使在退出宅基地可以獲得合理補償的情況下也不愿意退出宅基地。結合實地調查,筆者分析認為,皖北地區屬于典型的中部欠發達地區,社會經濟發展水平相對落后,農業人口數多,大部分農民工家中仍留有老人和小孩,對于這些農民工家庭而言,宅基地仍擔負著十分重要的居住保障功能。即使是一些已經舉家遷至本地縣城或城鎮居住生活的農民工家庭,因其收入水平較低而城鎮商品房價格較高,很多農民工家庭很難在城鎮購買商品房進而在城鎮落戶定居。另外,與遠郊村相比,近郊村大多處于城鄉結合部,由于區位條件較好,距離縣城或市區較近,交通便利、基礎設施和公共服務設施條件比較完善,對于近郊村的農民工而言,生活基本上趨于“半城市化”狀態,且生活成本比城市居民要低,在選擇是否退出宅基地時,近郊村的農民工往往對征地補償和就地安置存在一定的期望,希望通過退出宅基地獲得理想的補償或住房安置,這些農民工在沒有符合其所期望的宅基地退出補償政策推出之前,更傾向于保留現有的宅基地和住房。與近郊村相比,遠郊村遠離城鎮或城市市區,其區位條件和交通優勢并不明顯,農村公共服務設施相對落后,為了獲得更好的生活條件,遠郊村農民工退出宅基地的意愿往往比近郊村要明顯。

(二)農民工個人因素分析

影響農民工退出宅基地意愿的個人因素包括性別、年齡、文化水平等。

1．性別。根據調查問卷統計的結果,本次調查涉及的男性農民工有135人,其中,有5人愿意退出宅基地,占男性農民工總數的3.7%;女性農民工有91人,其中,有7人愿意退出宅基地,占女性農民工的7.69%。由此可見,女性農民工愿意退出宅基地的比例高于男性農民工。結合筆者調研了解,皖北平原地區女性農民工對農村及宅基地的情感依賴程度低于男性農民工。因此,女性農民工更愿意退出宅基地,遷移到城鎮居住生活。

具有多種保護特性的s EH抑制劑具有臨床運用的潛質,如TPPU、AUDA和APAU等,可對糖尿病、高血壓和腎纖維化均具有治療效果[6]。其中APAU已通過IIA期臨床試驗,而TPPU較APAU具有更好的化學穩定性的效價[7]。目前尚未報道s EH抑制劑所引發的不良反應[8],因此TPPU的臨床運用前景極好。

2．年齡。為了了解年齡對農民工退出宅基地意愿的影響,將本次調查的樣本分為5組,分別是：30歲及以下、31—40歲、41—50歲、51—60歲、60歲以上。根據調查問卷統計的結果,30歲及以下的農民工有28人,愿意退出宅基地的有2人,占該年齡段農民工總數的7.14%;31—40歲的農民工有58人,愿意退出宅基地的有3人,占該年齡段農民工總數的5.17%;41—50歲的農民工有85人,愿意退出宅基地的有3人,占該年齡段農民工總數的3.53%;51—60歲的農民工有44人,愿意退出宅基地的有1人,占該年齡段農民工總數的2.27%;60歲以上的農民工有11人,愿意退出宅基地的有3人,占該年齡段農民工總數的27.27%。由于本次調查的對象是農民工,在被抽樣調查的226個農民工中,年齡集中在31—60歲之間,60歲以上的農民工較少,主要是由于大多60歲以上的農民因年齡較大而選擇在家從事農業生產或照顧留守兒童,外出務工的較少。因此,如果不考慮60歲以上農民工的話,上述結果表明,年齡在30歲以下的農民工愿意退出宅基地的比例相對較高,而30歲以下農民工主要是80、90后的新生代農民工,其對宅基地的情感歸屬明顯較低,且農民工年齡越小,其接受、適應城鎮工作和生活環境的能力就越強,更愿意離開農村到城鎮工作、生活,對宅基地所擔負的住房保障功能的依賴程度就越低,因而其退出宅基地的意愿也就越強。

3．文化水平。農民工的受教育水平是影響其在城鎮獲得就業機會的重要因素,會在一定程度上影響農民工退出宅基地的意愿。從被調查的農民工受教育水平來看,小學及以下文化水平的農民工有117人,愿意退出宅基地的有8人,占該文化水平農民工總數的6.84%;初中文化水平的農民工有84人,愿意退出宅基地的有1人,占該文化水平農民工總數的8.33%;高中或中專文化水平的農民工有22人,愿意退出宅基地的有2人,占該文化水平農民工總數的9.09%;大專及以上文化水平的農民工有3人,愿意退出宅基地的有1人,占該文化水平農民工總數的33.33%。根據上面的統計結果可以看出,被調查農民工的文化水平越高,其愿意退出宅基地的比例就越高。由此可知,農民工的文化水平與其是否愿意退出宅基地的關系十分密切。

(三)農民工家庭因素分析

1．家庭人口數量。農民工家庭總人口數量是影響現有宅基地居住保障功能發揮的重要因素,一般來說,現有人口數量越多的農民工家庭,宅基地的社會保障功能就越重要。根據調查問卷統計的結果,家庭人口數小于3人的農民工有15個,愿意退出宅基地的有3人,占這部分農民工總數的20%;家庭人口數3—5人的農民工有149個,愿意退出宅基地的有6人,占這部分農民工總數的4.03%;家庭人口數5人以上的農民工有62個,愿意退出宅基地的有3人,占這部分農民工總數的4.84%?？梢?家庭人口數越多,對現有宅基地的依賴程度也就越高,愿意退出宅基地的比例就越低;而家庭人口數越少,家庭成員對現有宅基地的依賴程度相對較低,家庭遷徙難度也較低,同時適應新的生活環境的成本低,農民工反而更愿意退出宅基地。

2．家庭供養系數。本文采用家庭供養系數(家庭供養系數＝家庭非勞動人口/勞動人口)考察其對農民工退出宅基地意愿的影響[12]。根據調查問卷統計的結果,家庭供養系數在被調查的226個樣本中,不愿意退出宅基地的農民工家庭平均人口為4.69人,平均勞動人口為3.01人,家庭供養系數為55.81%。而愿意退出宅基地的農民工家庭平均人口為4.25人,平均勞動人口為2.75人,家庭供養系數為54.55%?？梢钥闯?愿意退出宅基地的農民工家庭供養系數要低于不愿意退出宅基地的農民工家庭,說明家庭供養人口比例越大,家庭負擔就越重,則更傾向于維持現有的生活方式,對退出宅基地持消極態度而不愿意退出現有宅基地。

3．家庭年收入。農民工家庭年收入是影響其退出宅基地意愿的重要因素。問卷調查結果顯示,被調查農民工的家庭年收入差距較大,最少的不到1萬元,最高的超過10萬元。家庭年收入在0.5萬元～2萬元的農民工沒有人愿意退出宅基地;家庭年收入在2萬元～4萬元的農民工愿意退出宅基地的有1人,占樣本總數的0.44%;家庭年收入在4萬元～6萬元的農民工愿意退出宅基地的有2人,占樣本總數的0.88%;家庭年收入在6萬元～8萬元的農民工愿意退出宅基地的有3人,占樣本總數的1.33%;家庭年收入在8萬元以上的農民工愿意退出宅基地的有6人,占樣本總數的2.66%?？梢?農民工家庭收入結構的不平衡使其對退出宅基地表現出不同的意愿,家庭年收入較高的農民工更愿意退出宅基地。

(四)土地資源稟賦因素分析

1．承包地大小。皖北地區作為傳統農區和糧食主產區,耕地資源比較豐富,大多數農民工家庭有自己的承包地。被調查農民工家庭承包地面積最多的將近8000 m2,最少的只有1 066.67 m2,戶均承包地面積達2 666.68 m2。統計結果顯示,在愿意退出宅基地的樣本農民工中,有83.33%的農民工其承包地面積小于2000 m2,且大多已經流轉;在不愿意退出宅基地的農民工中,有84.11%的農民工其承包地面積大于2000 m2,且部分承包地仍由自己家人耕種。因此,對于承包地面積小且基本上流轉出去的農民工家庭來說,往往更傾向于退出宅基地;對于承包地多且仍由自己家人耕種的農民工家庭來說,考慮到務農的便利性和農業生產成本,退出宅基地意味著要尋求新的居住點,遠離自家耕地,對農業生產會造成極大困擾,往往不愿意退出宅基地。

2．宅基地。從農民工家庭擁有宅基地面積來看,愿意退出宅基地的農民工中現有宅基地面積主要集中在150～250 m2和150 m2以下,宅基地面積超過250 m2的農民工則完全不愿意退出宅基地。具體而言,宅基地面積小于150 m2的樣本農民工有90人,其中,愿意退出的有7人,占該類型農民工的7.78%;宅基地面積在150～250 m2之間的樣本農民工有93人,其中,愿意退出的有5人,占該類型農民工的5.4%;宅基地面積大于250 m2的樣本農民工有43人,全部不愿意退出。由此可見,農民工現有的宅基地面積越大,其退出宅基地的意愿就越低。結合實地調查,皖北地區農村人口基數多,居民點用地規模大,農民工家庭建房使用宅基地的面積大多超標,且近年來隨著農民工家庭收入的增加,農民新建、擴建住房現象有增無減。隨著農村土地價值的日益顯化,對于絕大多數農民工家庭而言,農村宅基地及住房不僅擔負著重要的居住保障功能,同時也是家庭最重要的資產。因此,對于被調查的農民工而言,如果農村住房是其家庭唯一住房且子女也未在城鎮購買商品房,若退出宅基地后的住房保障得不到解決或退出宅基地得不到合理的經濟補償,農民工基本上是不愿意退出現有宅基地的。

(五)政策因素分析

本次問卷調查統計結果顯示,在被調查的226個樣本中,有214個樣本明確表示不愿意退出宅基地,這與農民工對近幾年國家出臺的宅基地有償退出相關政策不了解有一定的關系。調查問卷的統計結果顯示,超過50%的被調查農民工不了解宅基地有償退出政策,超過80%的被調查農民工對農村宅基地有償退出政策缺乏一定的信心而不愿意退出宅基地。究其原因,一方面,是由于政府向農民工宣傳宅基地有償退出的相關政策不到位;另一方面,是由于政府在推動農業轉移人口市民化的過程中,沒有落實好“人地錢掛鉤”等配套政策。

(六)社會因素

三、引導農民工退出宅基地的對策建議

綜合以上分析,針對調研區域農村宅基地利用的現狀,結合未來需要加快實施以促進人的城鎮化為核心、提高質量為導向的新型城鎮化戰略,推進在城鎮就業的農民工進城落戶,推動非戶籍人口的農民工在城鎮落戶目標取得決定性進展,按照尊重農民工意愿、自主選擇的原則,切實保障退出宅基地的農民工的合法土地權益,滿足退出宅基地的農民工的合理利益訴求,鼓勵和引導有能力在城鎮穩定就業和生活的農民工自愿有償退出宅基地,有序推進農業轉移人口市民化。

(一)重要前提：建立和完善農民工的利益訴求機制

確保農民利益不受損是深化農村宅基地制度改革的基本前提。對于農民工而言,其自愿退出宅基地的重要前提是自身的合法土地權益得到承認和保護,并允許其通過正常的渠道表達出合理的利益訴求,這樣,既可以保證農民工在退出宅基地的過程中自身利益不受損,同時也可以提升農民工對宅基地退出政策的信心,消除政策因素對農民工退出宅基地的行為決策過程產生的消極影響。

首先,地方政府要加強宅基地有償退出政策的宣傳力度,提高農民工對宅基地退出政策及政府在推動農業轉移人口市民化過程中實施的“人地錢掛鉤”等配套政策的認識,促進宅基地退出政策的實施。

其次,完善農民工的利益訴求機制,賦予農民工話語權,針對宅基地退出過程中的一些關鍵性問題,如補償標準、住房安置等決策,應充分考慮農民工合理的利益訴求,并賦予農民工多樣化的選擇權利,增加農民工對宅基地退出政策的滿意度,形成農村宅基地退出政策的良性影響力。

(二)關鍵舉措：引導和促進農民工就地就近市民化

皖北地區地勢平坦,農村居民點呈現規模大、分布散的特征,且宅基地閑置比例較高,宅基地盤活利用潛力較大。但是,由于皖北地區人口基數大,農村人口多,人均土地資源相對較少,區位因素對農民工退出宅基地的意愿影響較為顯著。由于受區域資源稟賦、農村人口受教育程度等因素的影響,農業在皖北地區產業結構中所占比重較高,加上農業產業結構調整優化緩慢,缺乏特色產業的支撐,導致本地難以形成具有競爭優勢的特色產業。皖北地區農民工家庭收入主要來自外出務工的工資性收入,農民工普遍缺乏就地就近城鎮化及退出宅基地遷至城鎮就業生活的動力。因此,要在皖北地區形成鼓勵和引導農民工退出宅基地并就地就近城鎮化的持續動力,根本在于轉變傳統農業產業結構,加快發展特色產業,為農民工獲得工資性收入提供條件。這樣,不但實現農民工就近就業,同時滿足農民工在本地構建社會關系網絡的心理需求。皖北地區應根據資源稟賦、區位條件,充分發揮地區特色產業優勢,吸引農民工在當地城鎮就業,拓寬農民工的就業渠道;加大對農民工的職業技能培訓,提升農民工的職業素養;提高農民工的最低工資標準,為增加農民工家庭的工資性收入創造有利條件;引導有能力在城鎮穩定就業和生活的農民工舉家進城落戶并退出閑置宅基地,形成特色產業發展、農業人口轉移進城和農村土地資源盤活利用的良性互動。

(三)實施路徑：建立農村宅基地“雙有償”機制

根據農民工退出宅基地意愿的影響因素分析結果,家庭年收入、家庭供養系數、家庭人口數、就業狀況和家庭的土地資源稟賦是影響農民工退出宅基地意愿的重要因素。農民工作為理性經濟人,其主觀意愿直接關系到農民工的宅基地退出行為決策。結合實地調研,農民工都會從自身及家庭利益的最大化角度去綜合考慮,只有當退出宅基地后的家庭生計狀況優于退出前時,農民工退出宅基地的行為決策才可以認為是實現了帕累托改進,只有實現了帕累托改進,農民工才會選擇退出宅基地。因此,消除影響農民工退出宅基地意愿的不利因素,關鍵在于建立合理的宅基地有償退出與有償使用機制,降低農民工退出宅基地后的保障性風險?；诖龠M農民工市民化、推進人的城鎮化為目標,可以從以下方面著手。

1．探索多元化的宅基地退出補償方式。首先,有能力在城鎮穩定就業和生活且有意向舉家進城落戶的農民工,以及已經在城鎮購買了住房,但戶籍仍留在農村,在農村仍保留宅基地,且宅基地長期處于閑置甚至廢棄狀態的農民工,可以采用一次性貨幣化補償方式,即按照一定的補償標準給予一次性的貨幣補償,以增加這些農民工家庭的財產性收入。

其次,為了鼓勵皖北地區農民工就地就近實現市民化,針對在城鎮無穩定住房但常年在城鎮務工生活且有意向遷居至本地城鎮的農民工,可采取“以宅換房”的住房安置補償。具體操作思路如下：可參照本地城鎮家庭人均住房面積,制定“以宅換房”統一的面積標準,按照皖北地區農村家庭戶均人口數確定安置房面積,如果退出宅基地的農民工原住房面積大于城鎮置換住房面積,則按照農村住房重置價格對差額面積進行貨幣補償;退出宅基地的農民工原住房面積小于城鎮置換住房面積,則按城鎮置換住房的成本價補齊差價,并由當地政府給予一定的購房補貼。另外,按照上述“以宅換房”進行安置補償時,從保障住房財產權和增加農民工家庭的財產性收入角度出發,應對農民工在本地城鎮置換的住房賦予完整的不動產產權,允許其在本地市場自由交易。

2．制定合理的宅基地退出補償標準。農村宅基地退出的補償標準直接關系到農民工退出宅基地的意愿和行為決策。筆者在實地調研中發現,絕大多數農民工不愿意退出宅基地的主要原因是擔心退出后的補償標準不合理及補償資金難以到位,尤其是擔心退出宅基地后地上的住房補償難以達到合理預期。結合實地調研中農民工的合理利益訴求及充分保障農民工的住房財產權益,筆者認為農村宅基地退出補償標準既包括對宅基地使用權的補償,同時還要包括對地上住房及附著物的補償。其中,針對宅基地使用權的補償,不僅要考慮宅基地的住房保障功能價值、資本功能價值,還應考慮宅基地的代際傳承價值、文化情感價值。由于目前我國農村集體建設用地地價體系尚未建立,在實踐中可以借鑒浙江省義烏市的做法,建立農村宅基地基準地價體系,探索在縣域范圍內對一定開發利用條件下的不同均質地域的農村宅基地,按照法定用途,由政府確定某一估價期日宅基地使用權區域平均價格,從而為推進宅基地有償退出提供直接的定價參考。另外,針對宅基地上農民住房(包括附著物)的補償,應按照土木、磚木、磚混、鋼混等不同住房結構的房屋重置價格來確定房屋的補償標準,建議應由政府引入具有房地產評估資質的專業評估機構對住房(包括附著物)的價值進行評估,以評估價為依據對農民工的住房及附著物進行合理的補償。

3．構建農村宅基地有償使用制度,倒逼農民工退出閑置宅基地。目前,皖北地區大量農民工進城導致“人走房空”、宅基地閑置浪費較為嚴重,同時,現階段農民無償申請使用農村宅基地存在制度弊端。筆者認為探索構建農村宅基地有償使用制度尤為必要,以增加不使用宅基地的農民工保有宅基地、造成宅基地閑置的成本,使得不使用宅基地的農民工保留宅基地的成本要高于收益,以此倒逼進城落戶定居的農民工不愿去承擔保留宅基地的成本而主動放棄使用宅基地。因此,在實踐中要結合農民工家庭的居住生活現狀設置農村宅基地有償使用的條件。例如針對已經在城鎮定居落戶的農民工及有條件在城鎮定居落戶的農民工,可以認定其符合退出宅基地的條件,如果其不愿意退出宅基地,則設置一定的農村宅基地有償使用費基數,并根據后續使用時間按年遞增宅基地有償使用費,以此來倒逼這部分農民工主動退出閑置宅基地。閑置宅基地的倒逼機制不僅可以促進農村建設用地集約高效利用,還可以加快有條件有能力進城落戶定居的農民工市民化進程。

(四)配套保障：構建農民工退出宅基地后的社會保障機制

由于現階段進城農民工住房保障和社會保障體系不健全,加上大多數農民工對宅基地的多重保障功能期望值較高,一般不會輕易退出宅基地、放棄宅基地使用權。因此,為了有效鼓勵和引導有條件有能力進城落戶定居的農民工自愿退出宅基地,降低上述農民工退出宅基地后的保障性風險,解決退出宅基地的農民工的后顧之憂,促使其融入城鎮社會及生活環境,筆者認為基于促進農業人口轉移市民化和推進人口的城鎮化為目標,建議構建農民工退出宅基地后的社會保障機制,將退出宅基地的農民工納入城鎮社會保障體系,充分保障進城農民工與市民同等享受養老保險、醫療保險、失業保險等福利政策,讓有條件有能力進城落戶定居的農民工吃上“定心丸”,進而“離土離鄉”實現市民化。

①國家統計局．2018年國民經濟和社會發展統計公報[R/OL]．(2019-02-28)[2020-06-22]．http：//www．stats．gov．cn/tjsj/zxf b/201902/t20190228_1651265．ht ml．

②國家衛計委．2030年常住人口城鎮化率將達70%[Z/OL]．(2013-08-27)[2020-06-22]．http：//www．bjnews．com．cn/news/2013/08/27/280521．ht ml．