法治保障激活鄉村產業

任大鵬

改革開放以來，我國相繼頒布了《農業法》《農業技術推廣法》《畜牧法》《農業機械化促進法》《農民專業合作社法》等支持鄉村農業產業發展的法律，有力推動了農業的轉型升級。2021年4月29日，十三屆全國人大常委會第二十八次會議通過的《鄉村振興促進法》（以下簡稱本法），更是全面系統地對鄉村的產業發展做了專章規定，為鄉村產業升級提供了一攬子的制度保障。歸納起來，本法關于鄉村產業發展的主要制度包括以下五個方面：

第一，通過產權制度改革增強農村集體所有制經濟發展活力。根據《憲法》規定，我國實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，這是我國農村的基本經營制度。從分的層面看，隨著改革的不斷深化，以所有權、承包權和經營權“三權分置”為基本特征的家庭承包經營制度趨于完善；而在統的層面，集體經濟的發展動力不足，活力不夠，財產權能不完善，利益關系不清晰的問題普遍存在。這些問題，只有通過深化農村集體產權制度改革來實現。我國的農村集體產權制度改革，經歷了集體資產清產核資、明確集體資產所有權范圍、強化農村集體資產財務管理和集體經濟組織成員身份界定之后，已經逐步進入有序推進經營性資產股份合作制改革和引導農村產權規范流轉和交易的新階段。本法第十二條第一款規定：“國家完善農村集體產權制度，增強農村集體所有制經濟發展活力，促進集體資產保值增值，確保農民受益。”其中，“保值”與“增值”的具體實現形式還需要進一步探索。從實踐看，多數地方都是由村集體建立股份經濟合作社整合村域的經營性資產，打包出租或者分割出租給其他經營主體，從一定意義上看村股份經濟合作社仍然扮演著資產管理者的角色而不是經營者的角色，促進集體資產保值增值仍然有很大的改革空間。

第二，鄉村產業發展須確保糧食和重要農產品供給安全。鄉村新型產業的發展對于激發鄉村發展活力和增加農民收入具有重要意義，但農業產業基于其在保障消費者消費安全方面不可替代的功能，始終是鄉村產業構成中的核心。本法第十三條明確要求保障糧食和重要農產品有效供給和質量安全。除此之外，針對現實中耕地利用上的“非農化”和“非糧化”現象，本法第十四條和第十五條分別從保護耕地和打好種業翻身仗兩個方面專門做了規定，第十四條第一款從“嚴格保護耕地，嚴格控制農用地轉為建設用地，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地”的“三個嚴格”的角度強化了對耕地的特別保護制度。第十五條從農業種質資源保護利用、支持育種技術研究、良種培育和推廣以及建立并實施種業國家安全審查機制的角度明確了種業高質量發展的基本措施。

第三，以科技引領農業產業的高質量發展。在改革開放過程中，農民曾將我國農村改革的成功經驗概括為“一靠政策、二靠投入、三靠科技”，在當前農業進入新的發展階段后，科技進步對農業產業質量提升的支撐和引領作用愈發突出。本法第十六條提出國家采取措施加強農業科技創新，并從創新主體、創新機制、創新能力、創新平臺的角度提出了農業科技創新的基本方向和重點創新的領域，建設現代農業產業技術體系，推動農業農村創新驅動發展。第十七條要求建立有利于農業科技成果轉化推廣的激勵機制和利益分享機制，鼓勵企業、院校、團體以及農民專業合作社、農業專業化社會化服務組織、農業科技人員等創新推廣方式，開展農業技術推廣服務。第十八條特別對于農業機械的生產研發和推廣應用以及農業生產經營信息化做了專門規定。

第四，鼓勵通過一二三產業融合發展，優化鄉村產業結構和布局。在傳統意義上，鄉村只是從事種植業、養殖業等農業生產活動的空間，近年來，鄉村的產業結構在發生著深刻變化，一些新產業、新業態發展勢頭迅猛，為適應這一變化，豐富鄉村的產業類型和產業模式，本法第十二條第二款規定：“各級人民政府應當堅持以農民為主體，以鄉村優勢特色資源為依托，支持、促進農村一二三產業融合發展，推動建立現代農業產業體系、生產體系和經營體系，推進數字鄉村建設，培育新產業、新業態、新模式和新型農業經營主體，促進小農戶和現代農業發展有機銜接。”同時，根據本法第十九條第一款的規定，各級人民政府應當發揮農村資源和生態優勢，支持特色農業、休閑農業、現代農產品加工業、鄉村手工業、綠色建材、紅色旅游、鄉村旅游、康養和鄉村物流、電子商務等鄉村產業的發展。

鄉村產業融合發展，關鍵在于融合。這里的融合既包括以農業為基礎延伸產業鏈的一二三產的融合，也包括生產要素的合理配置，特色農產品優勢區、現代農業產業園、農業科技園、農村創業園、休閑農業和鄉村旅游重點村鎮的“一區三園一重點”的現代農業引領機制建設，通過農產品流通骨干網絡和冷鏈物流體系貫通農產品生產地、集散地、銷售地的全產業鏈的統籌建設等，從整體上提高鄉村產業的發展水平。本法第十九條對于支持這些方面的深度融合都有著明確的規定。

第五，鄉村產業發展應當堅持農民的主體地位，保障農民公平分享鄉村產業發展的收益。鄉村振興，農民是主體，各項改革尤其是鄉村的產業發展，須堅持農民利益為導向，尊重農民選擇，保護農民的積極性、主動性和創造性。本法在產業發展一章中對于農民利益的保護有一系列具體明確的規定。首先，鄉村產業發展須保障農民的就業機會，本法第二十條規定：“各級人民政府應當完善扶持政策，加強指導服務，支持農民、返鄉入鄉人員在鄉村創業創新，促進鄉村產業發展和農民就業。”其次，鄉村產業發展應當以提高農民收入為目標，建立農民收入穩定增長的機制。本法第二十一條第一款明確規定：“各級人民政府應當建立健全有利于農民收入穩定增長的機制，鼓勵支持農民拓寬增收渠道，促進農民增加收入。”按照本法規定，農村集體經濟組織的發展要保障成員從集體經營收入中獲得收益分配的權利；支持各類新型農業經營主體與農民建立緊密型利益聯結機制，讓農民共享全產業鏈增值收益；鼓勵供銷合作社加強與農民利益聯結。

本法是以全面實施鄉村振興戰略，促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，實現農業農村現代化為立法目標，有關鄉村產業發展的法律制度，對于推進鄉村產業振興具有引領性、保障性、規范性作用。本法的頒布施行，對于各類農業生產經營組織、社會資本和農民而言，也是新的發展機遇。

從當前鄉村產業發展的實踐看，結構不合理、發展基礎薄弱、發展質量不高，以及與農民的利益聯結機制不完善，是比較普遍的問題。本法規定的關于產業發展的制度，有利于促進各類生產經營主體通過品牌化建設等手段提升發展水平和市場競爭能力。

一方面，農業的全面升級，需要提升區域性特色農產品的公共品牌影響力，本法第十三條特別規定了國家采取措施“推動品種培優、品質提升、品牌打造和標準化生產”；從農業科技進步的角度看，本法提出要通過“加強農業知識產權保護”等手段推動農業農村創新驅動發展，這里的農業知識產權，包括了動植物新品種權，也包括農產品地理標志等區域性公共品牌。本法第十九條還規定了要“支持特色農產品優勢區、現代農業產業園、農業科技園、農村創業園、休閑農業和鄉村旅游重點村鎮等的建設”和“鼓勵企業獲得國際通行的農產品認證，增強鄉村產業競爭力”。根據這些規定，在法律施行后，各級政府將會對科研機構的知識產權保護、地方特色農產品的品牌化建設和獲得綠色食品、有機食品以及國際通行的農產品認證等給予更多的扶持。

另一方面，本法要求各級政府應當支持、促進和培育新產業、新業態、新模式和新型農業經營主體，本法第五十五條還規定：“國家鼓勵社會資本到鄉村發展與農民利益聯結型項目，鼓勵城市居民到鄉村旅游、休閑度假、養生養老等。”第六十二條第三款規定：“縣級以上地方人民政府應當優化鄉村營商環境，鼓勵創新投融資方式，引導社會資本投向鄉村。”因此，在法律施行后，國家對社會資本、社會組織與農民共同構建和發展鄉村文化旅游等新型鄉村產業，也會有更多支持政策。

（作者系中國農業大學教授、農業與農村法制研究中心主任）（編輯/湯悅晗）