行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價

王彩平

隨著我國社會的發(fā)展與進步，行政事業(yè)單位對于制度的規(guī)范性與有效性的要求越來越高，因而行政事業(yè)單位的規(guī)范運作越來越受到重視。而內(nèi)部控制的設(shè)計方案能否有效的執(zhí)行，是否能夠達到改進相關(guān)工作的目的，都需要通過內(nèi)部控制評價進行考核。是以行政事業(yè)單位要通過內(nèi)部控制評價來改進并增強內(nèi)部控制的工作，從而將內(nèi)部控制評價的工作落到實處，從而達到行政事業(yè)單位的穩(wěn)步發(fā)展。

一、引言

在一定的程度上行政事業(yè)單位的發(fā)展與我國的社會服務(wù)水平有著很大的關(guān)系，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)狀況影響著社會整體的服務(wù)水平。當前我國對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)主要從單位層面和業(yè)務(wù)層面兩部分進行建立制度，但是目前卻仍然處在自己建立制度自己評價的初級階段。其中關(guān)于單位層面的內(nèi)部控制主要包含的有：在內(nèi)部控制制度上的創(chuàng)建、對于權(quán)力運行過程中的相互制約等方面。近幾年來，行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)方面雖然有了很大的進步，但是在實際的工作情況當中，還是存在著一些問題。隨著社會的進步與經(jīng)濟的發(fā)展，行政事業(yè)單位對于內(nèi)部控制評價建設(shè)的規(guī)范與否，以及能否有效運行成為當前社會基層治理建設(shè)的重中之重，因此對于內(nèi)部控制的評價也就提到了相應(yīng)的高度，行政事業(yè)單位必須高度重視此項工作。

二、影響行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價的原因

（一）內(nèi)部控制評價系統(tǒng)不合理

從目前來看，我國對行政事業(yè)單位的評價從兩個方面進行，一方面面是內(nèi)部評價，一方面是外部評價，但是被我國的行政事業(yè)單位作為主要的評價的系統(tǒng)是內(nèi)部控制評價，而非外部評價。在內(nèi)部控制制度的建立上，單位領(lǐng)導管理人員領(lǐng)導著監(jiān)督人員并授予監(jiān)督人員監(jiān)督權(quán)力。這種被領(lǐng)導者設(shè)置的監(jiān)督程序是與管理學本身的根本原則不匹配的，這種程序在一定意義上，監(jiān)督人員的行為主要體現(xiàn)了管理層人員的意圖和目的，還有管理層人員的意志，導致了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督程序的“名存實亡”。除此之外，對于內(nèi)部控制制度的創(chuàng)建與實施，不應(yīng)該僅僅只是一個行政事業(yè)單位內(nèi)部自己的事情，還應(yīng)該是一個與社會和群眾不可分離的事情。目前，社會群眾對于行政事業(yè)單位的監(jiān)督基本起不到任何作用，而財政部門、審計部門等一些職能部門的監(jiān)督方面各不相同，同時這些職能部門對于行政事業(yè)單位內(nèi)部的控制、監(jiān)督不全面系統(tǒng)。

（二）內(nèi)部控制評價模式不完善

由于我國行政事業(yè)單位是有績效考核這一制度的，大多數(shù)情況下，下級對上級領(lǐng)導信息的匯報，基本上是好的信息多報，不好的信息少報，導致上級領(lǐng)導所了解到的信息與下級所知道的信息不對稱，進而導致上級領(lǐng)導不能夠根據(jù)實際情況，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價模式及時完善并進行有效的實施。

內(nèi)部控制環(huán)境中的主要內(nèi)容來自于內(nèi)部控制的意識，比較良好的內(nèi)部控制意識不僅可以保證內(nèi)部控制的建立健全的制度，還可以保證內(nèi)部控制制度是否可以順利實施。從而決定著內(nèi)部控制評價工作能否正常開展，能否得到準確的結(jié)論。由于行政事業(yè)單位的特殊性，其經(jīng)濟性質(zhì)不如企業(yè)明顯，所以單位對于內(nèi)部控制評價工作往往也作為一項日常工作交由財務(wù)或行政等人員完成，未深入從各項指標、未對照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》嚴格開展，使得內(nèi)部控制評價一定程度上出現(xiàn)了形式化的傾向。

（三）內(nèi)部控制評價指標不科學

由于我國歷年歷代的傳承和特殊的國情，社會群眾基本上是沒有辦法直接對單位的內(nèi)部情況進行監(jiān)督和制約。對于內(nèi)部控制評價指標建立的意義所在，而且大部分行政事業(yè)單位對于內(nèi)部控制還存在著誤解，認為內(nèi)部控制評價指標只是一種程序;此外，由于內(nèi)部控制本身屬于一種管理活動，因此部分單位在進行內(nèi)部控制評價時，選擇的指標往往側(cè)重于一些定性的指標，基本上無法選擇有效的定量指標，使得評價結(jié)論無法客觀反映內(nèi)部控制設(shè)計與執(zhí)行的效果。

（四）內(nèi)部控制評價指導性有待提升

內(nèi)部控制評價是為了改進內(nèi)部控制工作，使內(nèi)部控制充分發(fā)揮維護國有資產(chǎn)安全完整，促進行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)正常開展以實現(xiàn)社會效益的根本目的。而當前內(nèi)部控制評價及其評價結(jié)果的指導性還有待提升，一些單位還存在著為了評價而評價以完成相關(guān)工作任務(wù)的作法。除工作有一定程度的應(yīng)付之嫌外，由于事業(yè)單位的業(yè)務(wù)性質(zhì)差別較大，如果評價工作未深入開展，則評價體系本身不適用，評價結(jié)果很難反映真實情況，無法達到降低風險，優(yōu)化管理的目的。這樣的后果一是浪費了人力物力資源，使得評價工作雖然開展了卻淺嘗輒止，或者評價結(jié)果與整改意見無法落實，無法將內(nèi)部控制的改進與行政事業(yè)單位的工作開展形成聯(lián)動機制，導致行政事業(yè)單位的效能難以很好實現(xiàn)。

三、加強并改善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價的措施

（一）構(gòu)建完整的內(nèi)部控制評價系統(tǒng)

要想達到對于單位內(nèi)部控制有效性的提高，就要建立健全完整且嚴謹?shù)膬?nèi)部控制評價系統(tǒng)。隨著貪污腐敗事件的不斷發(fā)生，為我們原有的的內(nèi)部評價體系敲響了警鐘，想要建立真實有效的內(nèi)部評價體系，要從以下幾個方面著手：

1.總體建立原則。明確內(nèi)部控制評價體系的根本是內(nèi)部控制評價的整體性原則，在建立以及確定的時候應(yīng)該側(cè)重于評價體系的系統(tǒng)化、同步作用和整體作用，所以應(yīng)該按照可實施性、全面性、重要性和客觀性四大原則來進行建立。

2.評價思路和評價范圍。評價思路和評價范圍應(yīng)該以內(nèi)部控制制度的設(shè)計是否合理，是否可以有效實施并檢驗為主。首先，需要從三個方面進行考慮，一是內(nèi)部控制制度的設(shè)計是否合法，二是有沒有將單位所有的業(yè)務(wù)和關(guān)鍵點包含進去，三是單位的內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境是否相適應(yīng)。其次，需要考慮的有四個方面，一是看內(nèi)部控制制度在評價期間內(nèi)的程序是如何運行的，二是看內(nèi)部控制制度能否有效實施并檢驗，三是看內(nèi)部控制制度的運行是否始終保持一致，四是看內(nèi)部控制的執(zhí)行人員是否具有應(yīng)有的能力和權(quán)限等。

（二）建立科學合理的內(nèi)部控制評價模式

對于行政事業(yè)單位來說，建立健全科學且合理地內(nèi)部控制評價模式是很有必要的。社會飛速發(fā)展的今天，我國常用的內(nèi)部控制評價模式主要有三種：

一是根據(jù)目標的完成情況進行評價的模式。根據(jù)目標的完成情況進行評價的模式可以從多個方面對單位內(nèi)部控制評價水平以及結(jié)果進行反應(yīng)，具有客觀上的可比性，還比較容易獲取到評價的時候所需要的信息等一系列的優(yōu)點，所以它主要用于外部利益相關(guān)者和監(jiān)管者。

二是根據(jù)完成要素所進行評價的模式，要素導向型評價模式是以內(nèi)部控制的五要素為評價規(guī)范，根據(jù)完成要素所進行評價的模式的優(yōu)點是可以隨時幫助管理層人員對內(nèi)部控制制度的完備性和有效性作出客觀合理的評價，主要用于內(nèi)部評價主體進行的自我評價。

三是將目標和要素兩種整合到一起進行評價的模式。將目標和要素兩種整合到一起進行評價的模式既有兩種模式的優(yōu)點，同時又可以有效的克服目標導向和要素導向各自的缺點。綜合我國行政事業(yè)單位目前的管理模式來看，選擇第三種整合評價模式是最適合我國目前的行政事業(yè)單位的控制評價模式的，因為我國的行政事業(yè)單位在自我評價和監(jiān)督管理上，以及外部評價和監(jiān)督管理上都是缺乏管理的。

（三）制定合理的內(nèi)部控制評價指標

內(nèi)部控制評價系統(tǒng)的核心是內(nèi)部控制評價系統(tǒng)是否統(tǒng)一，是否合理的一個主要的評價指標。要建立完備科學的評價指標體系，有以下三個原則：

1、指標要密切關(guān)注單位的各項風險，既要關(guān)注組織層面的宏觀風險，比如職權(quán)的使用是否合理等，又要關(guān)注具體業(yè)務(wù)層面的微觀風險，比如收支是否平衡、預(yù)算是否合理、資產(chǎn)管理是否嚴格等;

2、指標應(yīng)該按照層次的不同進行設(shè)計，不僅要體現(xiàn)內(nèi)部控制管理的環(huán)境，還要體現(xiàn)內(nèi)部管理風險的控制，更要體現(xiàn)每項業(yè)務(wù)相對應(yīng)的標準和辦法的具體業(yè)務(wù)層面的指標;

3、指標設(shè)計需要建立健全科學的評判標準，將定量的指標和定性的指標進行有機結(jié)合。定量指標可以考慮選擇預(yù)算執(zhí)行率、差錯率、事故率等進行客觀評定，并結(jié)合定性指標得出內(nèi)部控制評價的正確結(jié)論。

（四）強調(diào)內(nèi)部控制評價對行政事業(yè)單位工作的指導

一是行政事業(yè)單位干部職工要建立內(nèi)部控制體系下的內(nèi)控評價思維模式。這就要求行政事業(yè)單位在遇到相關(guān)問題的時候，要充分考慮是哪個環(huán)節(jié)或哪個崗位上出現(xiàn)的問題，是原有的問題還是因內(nèi)部控制設(shè)計不合理，執(zhí)行不到位的問題，這就是日常工作中的內(nèi)部控制評價意識。同時要做好定期特別是年度的行政事業(yè)單位評價工作結(jié)果應(yīng)用分析。例如對于預(yù)算問題要分析是預(yù)算編制不合理，還是出現(xiàn)了超預(yù)算、預(yù)算外項目，在未來的預(yù)算編制和執(zhí)行中如何改進等。通過思維模式的建立，使內(nèi)部控制評價與工作的開展相結(jié)合，提高干部職工的參與度，促進單位人、財、物、事的串聯(lián)，樹立風險意識，確保各項活動受控。

二是要做好內(nèi)部控制評價結(jié)果的反饋。各級財政部門和上級主管部門要正確對待內(nèi)部控制評價結(jié)果的反饋，包括改進意見及整改總結(jié)等相關(guān)工作。當前大多數(shù)行政事業(yè)單位完成評價工作后形成了工作報告，但這并不是評價工作的結(jié)果，而是改進工作的開始，因此相關(guān)管理部門應(yīng)針對報告反饋的問題，視情況進行深入調(diào)查，并定期要求行政事業(yè)單位及時報告整改情況，或者不定期進行檢查，確保評價優(yōu)的方面得到發(fā)揚，出現(xiàn)問題的方面有整改，有記錄，防止內(nèi)部控制評價工作的形式主義。

四、結(jié)語

內(nèi)部控制評價對于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制有效性的發(fā)揮具有十分重要的作用和意義，因此，建立有效的內(nèi)部控制評價體系，通過內(nèi)部控制制度的全面實施，切實規(guī)范單位的經(jīng)濟行為，提高財政資金的使用效益，控制和減少經(jīng)濟犯罪，保證國家經(jīng)濟方針和經(jīng)濟法規(guī)的貫徹執(zhí)行，減少資產(chǎn)損失風險，維護國家財產(chǎn)的安全。隨著社會環(huán)境的不斷變化，內(nèi)部控制在內(nèi)部控制評價的作用下也要隨環(huán)境不斷地完善，以加強廉政風險防控機制建設(shè)，促進行政事業(yè)單位要不斷提高內(nèi)部管理水平。

（作者單位：青島市環(huán)境衛(wèi)生發(fā)展中心）