基層執法過程中的個體能力及關系網絡

摘要：對國家正式規則之外的要素的吸納及運用，客觀存在于基層執法過程中。以基層土地執法的經驗來看，源自國家的、結構性的不足，導致執法過程需要建構并運用執法關系網絡。這種關系網絡建基于執法者個體能力之上，體現出執法者的個體能力差異，具有助推或阻礙法律規則實施的雙重功能，并以此提升或削弱法律規則的穩定性及權威性。由此，需要正視基層執法過程中的關系網絡，通過提高執法過程的制度化程度、合理劃分基層執法主體、有效配置基層的執法資源與執法權限，以及規范執法流程、保障制度供給等方式來提升基層執法的權威性與公信力。

關鍵詞：基層執法過程;執法者;執法關系網絡;法律實施方式;條件基礎

基金項目：國家社會科學基金重點項目“法治建設的社會基礎研究”（20AFX001）;云南省哲學社會科學規劃青年項目“云南省基層土地執法的困境與對策研究”（QN2016017）

中圖分類號：D922.8? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2021）01-0130-08

一、提出問題

作為法律實施的一種重要方式，如果執法難以有效開展的話，則法律功能的實現，乃至于法治國家、法治政府、法治社會建設的目標都將難有保障，法律存在的意義也將大打折扣。因此，如何通過有效的執法達成立法目標，實現依法治理，進而建構良好的社會秩序，始終是中國法治建設的一個挑戰。近10多年來，針對執法在不同的領域面臨的嚴峻問題，學術界亦從執法的角度，就政府管理活動及其基礎展開了一系列的討論，地域空間上覆蓋了從城市到鄉村，部門領域上涉及了交通、公安、土地、工商、城管、食品藥品安全、環保、建筑安全等，研究議題上涵蓋了執法的環境、執法的過程、執法的效率，以及執法的后果等方面。這其中，如果我們把執法活動視為一個連續性的整體來看待的話，執法過程是一個承上啟下的關鍵環節。一是來自于執法環境的多重因素凝結在執法過程中，深刻地塑造著執法過程的性質與樣態;二是執法過程又直接決定著執法目標的實現與效果達成之程度。因此，通過對執法過程的研究，不僅可以檢視執法環境中的結構性因素及缺陷，同時也能改進執法的效果。

在關于執法過程的討論中，一個恒常的論題是執法過程對于國家正式規則之外要素的吸納及運用，且強調來自于國家的、結構性的缺陷和不足導致了這一問題。其中，尤以執法的資源、執法所處的行政權力結構為典型。具體而言，執法資源不足是基層執法中存在的普遍性問題，主要表現為執法的人力、物力、財力，以及制度供給的不足，難以有效應對紛繁復雜的執法事項，這種情況普遍存在于基層的土地管理①、公安②、食品安全③、城管④等多個執法領域。而行政權力結構則指向了條塊關系及其碎片化作為執法的基本條件和環境，“行政執法人員只能在特定的行政結構所提供的環境中去行使權力，因而行政執法行為必然會受到行政結構深刻而持續的影響”。⑤ 基層執法中的“孤島現象”普遍，不同機構之間難以有效合作⑥;執法機構對于屬地政府的資源依賴⑦;治理體系碎片化導致行政執法過程中部門博弈常態化等⑧，都是這種行政權力結構影響執法過程的典型表現。并且，當前的國家治理模式下，在一定的地域范圍內，屬地政府可以經由對經費和其他物質性資源的控制與約束，就執法機構的人員結構與規模、執法的權力與事項作出影響，導致資源與行政結構問題通常交錯而生。任何組織系統的存續與運轉，都離不開相應的資源保障，這是一個組織系統最為基本的需求。沒有任何一個組織是自給自足的，所有組織都必須為了生存而與其環境進行交換，“組織根植于相互聯系以及有各種各樣的聯系的網絡之中，所需要的各種資源，包括財政資源、物質資源以及信息資源，都是從環境中得到的，因此組織不得不依賴這些資源外部提供者”⑨。正因如此，基層執法過程中呈現出的嵌入、搖擺、彈性、依賴情形才具有了需求上的依據。除此之外，執法場景也是影響執法過程的一個誘因，其可以被理解為基層執法在特定時空中的現場“實戰”態勢，比如執法中要面對的形形色色的群體，這里更加注重的是執法的經驗性、應變性和靈活性。

“結構”對于“行動”的影響毋庸置疑，尤其是在基層執法這樣的國家法實施過程中。然而，并不能因此忽略了作為法律實踐者的執法者的主動思考、主動行動能力對于執法過程的影響、對于既有結構的回應，乃至于創造出新的結構作為行動的依據。正如有研究所指出的：“作為法律實踐的真正主體的人，首先是普通人，是生活在常識、常情、常理中的有生命的現實的人，其次，他們中的一些人會成為法律人，法律人更要具有洞察人的生活常識、常情、常理的能力，并且還有能力實際地運用法律解決社會生活中的人性難題，是法律知識的駕馭者而不是被法律知識捆綁與束縛的人，更不是運用法律知識挑戰生活常識的人。”⑩ 事實上，在當代社會科學的探索中，結構與行動之間是充滿張力的：或強調結構深刻地塑造著行動者的意識和行為取向;或強調行動者的主體性和能動性經由實踐得以展現，并影響甚至是創造結構。{11} 例如，布爾迪厄提出了“慣習”的概念。他認為，“同樣占據某一結構位置或階級位置的個人有著類似的重復的精力，這些精力產生了一種共同的慣習，反過來，慣習建構了他們的社會實踐——為個人設定原則和界限但又允許個人創新。因此，個人既不是完全自由的主體，也不是社會結構的被動產物;社會生活既不是完全主觀的或者是僅由意義和資源行動構成的，也不是完全客觀的或完全受社會結構過程驅動并在感覺上是受限制的或強制的”。{12} 而吉登斯在其“結構二重性”觀點中則進一步強調：“社會結構必須同時被理解為行動的必要條件和作為行為的整體的累積結果”{13}，“相對于個人而言，結構并不是什么‘外在之物：從某種特定的意義上來說，結構作為記憶痕跡，具體體現在各種社會實踐中，‘內在于人的活動，而不像涂爾干所說的是‘外在的”。{14} 這其中，結構的意義指向了“作為社會系統的特性組織起來的規則與資源，或一系列轉換關系”。{15} 可以看到，作為個體的行動者在創造著結構的同時，亦為結構所制約，而正是在兩者的互動過程中，結構才具有了生命，個體的行動也才能夠被理解。

由此我們說，在基層的執法過程中，來自于國家的、結構性缺陷與不足主要是作為執法活動的前提條件和宏觀背景而存在的，執法者如何回應這些結構性的問題，如何吸納與運用正式規則之外要素的過程，體現的是其對于問題的洞察、權衡乃至于駕馭能力，執法者經由主動思考與行動，在受到結構影響的同時亦在創造著新的結構，并以這種新的結構作為行動的重要依據。在中國，注重構建與維護關系網絡，是彌散于社會中的一種厚重生存經驗，對關系網絡的注重不僅深埋于每個社會個體的思維中，并深刻地塑造著個體、社會乃至于國家機構的運作。在論及“政府過程”的問題時，有研究已注意到：“對當代中國政府執行的結構—功能關系的考察，不僅要注重黨政組織的體制化結構的功能，也不能忽視人格化結構的作用。在雙軌行政結構—功能系統下，行政整合程度從體制上雖然不高，但如果黨的一把手和政府的一把手有著和諧的人際關系，則可在一定程度上彌補這種體制化行政結構整合的不足。反之，人格化結構整合不佳，將會進一步瓦解體制化行政結構的整合性，對政府執行的效果產生干擾。因此，如果說體制化行政結構的整合程度對執行功能有關鍵性的影響的話，那么人格化結構同樣會產生這種影響。”{16} 這也進一步提示我們，在關于基層執法過程的研究中，一個為學術討論所忽視，但卻發揮著重要作用的，正是建基于執法者個體能力之上的關系網絡。下文將以執法者個體能力為出發點，就基層執法過程中執法者的思考與行動這一個體能力，及其關系網絡的建構運用做經驗性的闡述及理論提煉。

二、執法者個體能力的內涵

通常，在社會科學領域的研究中，對于某個既有研究結果或結論的剖析，可以從四個層面入手：一是呈現該理論在推導結論時所遵循的邏輯有錯誤;二是說明該理論賴以成立的前提假設有錯誤，或者并不重要;三是指出所觀察到的經驗現象與理論所作出的結論不相符;四是提出比既有理論能更好地解釋某一經驗現象的其他理論。這其中，對于經驗理論的剖析通常以后兩種方式來展開。{17} 就過往的研究來看，專門從執法者個體能力的角度來分析執法過程的經驗性研究并不多。曾有學者在討論基層工商執法過程的性質時指出，最受歡迎的基層執法人員是那種被稱之為“老法師”的人，“經驗”是這類執法者行動的重要依據。在長期和其他人打交道的過程中，“老法師”在溝通協調關系方面和對情勢的判斷方面積攢了豐富的經驗。這些“老法師”工作年月足夠長，分得清是非，搞得定當事人。{18} 還有研究在分析城管執法沖突的社會情境時，就城管執法的形象，以及城管執法者在沖突場景中的行動方式作出過生動的描述。{19} 這些都為我們提供了非常有益的研究基礎。

何謂本文所要討論的執法者個體能力呢？這里，我們借助組織社會學的分析來予以說明。在組織社會學的視域中，與組織的合法性密切關聯，有這樣兩個命題：其一，“如果一個組織在正式結構中融合了社會承認的理性要素，就會提高自身的合法性，增加資源和生存能力”。其二，“在制度化的組織中，由于控制和協調活動的企圖導致了沖突和合法性的喪失，所以結構要素就與運作分離，而且結構要素之間也分離。”而作為這種“分離”過程的體現：“人際關系變得很重要。組織的正式結構無法協調活動，因為一旦運用正式規則，就可能產生不一致。因此個體就只能非正式地解決技術上的相互依賴。協調與規則不一致的事務的能力——即和其他人相處的能力——就具有很高的價值。”{20} 換句話說，一方面，合法性對于組織的存續至關重要，是組織獲取資源并提升生存能力的關鍵所在;另一方面，在組織系統謀求合法性的過程中，個人處理關系的能力是應對與消解正式結構之缺陷與不足的重要手段，并集中體現了組織系統的能動性與主動性，是正式結構的要求得以貫徹、目標得以實現的重要保障。由此，結合組織合法性的理論視角及調查經驗{21}，我們將執法個體能力主要定位于：在執法所承載的、源自國家的結構性張力中，執法者處理組織機構間關系，建構有效的執法關系網絡，并以此為基礎創造良好執法環境與條件，彌補執法資源不足、提升執法行動效能的能力。

作為法律實踐的主體，不論法律實施的環境與執法組織如何變換，執法者始終是作為國家法律規則得以落實的主體保障而存在的，離開了執法者個體的活動，執法機構的運行將無從展開。而在對執法者個體活動與機構運行的關系解讀中，相較于內心活動、生活經歷等一類較為隱私的因素，執法中的關系親疏、交情深淺等是可以被感受和觀察到的。在基層執法機構協調不同主體與資源的過程中，正是經由建基于執法者個體能力之上的關系網絡的微妙作用，才使得凝結于基層執法中的、來自于資源或行政權力結構的張力或得以消解，或被加劇。也正因如此，我們說現有研究中呈現的“強結構—弱能動”解釋模式是有一定限度的，其忽略了執法者的個體能動性，即執法者主動建構關系網絡并以此作為行動依據的能力。

同時，選取基層土地執法為主要觀察對象是因為：首先從理論方法上來說，采取的是“理論—經驗—理論”的進路。從“結構—能動性”這一理論視野出發，經由對基層土地執法者及其執法關系網絡這一特定問題的分析與詮釋，就執法者及其執法關系網絡對于執法過程的影響機制予以概括，實現一般的理論與特定執法領域的互動，達到對理論的回應和發展，從而凝煉出具體領域執法問題在理論層面上的一般性意義。這種進路更多地源自走出個案的思考與探索：它是用一種潛在的比較意識，來看待這個特殊的個案，并對其重要方面作出描述和概括。這種概括之所以有意義，不在于這種概括本身，而在于它與其他相關理論的比較。{22} 其次，在不同領域的執法中，土地執法具有非常重要的現實意義和研究價值：對于中國國家而言，土地不僅是財源的重要保障，更是國家借以鞏固權力基礎合法性所依托的核心資源。20世紀90年代以來，雖然國家采取了多重機制，但土地利用的秩序與效能并未得償所愿，違法用地并未得到有效的遏制。這除了關涉規劃、計劃，征轉、儲供等土地利用機制外，與土地執法的監督特點關系甚密，正因如此，才有了從公共行政、國家治理等角度出發，把土地執法的運作模式提煉為“嵌入式執法”{23} “彈簧上的行政”{24} 等類型的研究。而從調查的情況來看，土地執法尤其是在基層執法中{25}，集中體制、地方政府或土地管理系統等所傳遞的壓力，以及源自國家的、結構性因素對于不同層級的土地執法之影響程度是有差異的。基層土地執法過程中的乏軟，乃至于執法過程對于執法規則的偏離，一方面反映出執法的既定目標、功能實現與執法的條件如資源配置、行政權力結構、政策規則等之間難以有效契合;另一方面則說明，在基層執法紛繁復雜的過程中，執法者們需要處理不同類型與性質的關系。于執法者而言，執法并非簡單被動地套用法律規則，一個執法決定與行動作出的背后，除了包含對國家正式規則的吸納外，更蘊含著經由實踐經驗、職業慣習、時空場景、“地方性知識”等所共同累積出來的思考評估與行動能力。在面對結構性缺陷與制約時，執法者的這種思考與行動能力直接關乎執法實效，關乎源自國家的、結構性的因素對于執法過程的影響及其表現。

三、執法過程對個體能力的需求動因：法律實施的條件有限性

在基層執法的過程中，我們會看到這樣一類“執法者”，他們熟悉“地方性知識”，有著長年的工作經驗及磨練，熟悉屬地的工作環境，善于捕捉當事人的心理，在場景的形勢判斷方面積攢了豐富的經驗，能夠有效地協調各方關系，找到解決問題的有效辦法。對于這樣的執法者，有研究稱其為“老法師”{26};亦有研究把這類執法者的工作策略解釋為正式權力的非正式運作。{27} 顯然，基層執法并不僅僅是依靠法律的完備、立法技術的改進就能夠得以保障的，單純的法治論并不能完全解決執法實效的問題。無論什么樣的執法過程和效果，都離不開“人”這一能動的要素。缺少了這一依托，法律法規等國家正式規則的實施，以及執法機構的運轉都將難以維系。

從基層土地執法的實踐來看，無論是實踐中所強調的“執法軟”“執法難”，還是研究者們所總結的諸種執法類型，都反映出法律規則與制度在實施過程中的不穩定性。而這種不穩定性，與執法資源的不足、執法職權的專屬密不可分。從組織合法性的角度來說，土地執法的出現與存續首先是源自國家經由土地使用秩序的有效建構，來避免統治風險與危機，并尋求國家政權整體穩固的治理目標。在這樣的治理需求下，基層土地執法的功能定位于監控和消除違法兩大方面。然而，與此種功能不匹配的是：由于土地行政管理體制與資源供給機制間錯位、執法機構在整個土地行政系統內部的資源配給中處不利位置，通常基層土地執法所需要的人、財、物資源并不能得到有效的保障，且缺乏穩定的預期。基層土地執法機構自身的力量、資源并不足以有效地監控、遏制與消除違法。{28} 因此，在處理不同類型違法用地的過程中，執法履職壓力下的資源需求會導致執法對于屬地政府、社區村組等基層組織的資源依賴被激活。

而正是在這種資源依賴前提下，為了降低執法過程中的資源壓力，面對復雜的執法場景及執法環境時{29}，執法者的個體能力才有了生長的需求。換言之，如果將資源供給與履職要求間的脫節視為相對穩定的關系結構的話，那么，正是經由執法者的主動評估和行動，我們才會看到基層土地執法過程的不同樣態。以最為基層的國土所（執法中隊）為例，其不僅是最基層的土地執法機構，同時也是整個土地管理系統在最基層的延伸，其所承擔的工作內容涉及土地管理的多個方面。國土所長（執法中隊長）的工作環境復雜，需要應對不同類型與層次的關系網絡。因此，所長的個體能力在執法中顯得尤為關鍵。調查中就有這樣兩位國土所長，其個體能力差異對執法效果的影響甚為顯著。其中，所長J因對屬地環境、關鍵人物、土地使用情況的熟悉程度非常高，加之工作的年頭較長，能夠有效地動員與借力屬地基層政府機構的資源與力量，來應對麻煩、化解矛盾，避免問題的上交和嚴重，不僅得到了上級主管部門的肯定和褒揚，同時，也與屬地政府機構保持著有效的協作關系。J所長就認為，在行政級別上，自己和街道辦的主任是平級的，從這個角度說，國土所并無必要聽命于屬地街道辦。但是，由于國土所的多項工作，從土地的執法到管理，從日常工作到處理維穩上訪等，都需要街道辦及屬地各個部門的配合支持，因此，仍然需要維系好相互間的合作關系。而在另一個國土所，所長P則因未能對轄區內的土地利用情況、工作環境、重要的人地關系做到“心中有數”，導致所負責的執法工作力不從心，不僅難以有效執行相關的法律規定、上級主管部門的工作要求，與屬地政府機構之間的關系調適也不佳，加之未能有效調動國土所內部人員的工作積極性，導致自身的工作常常陷入被動，更讓所在區域成為了土地違法的負面典型，面臨極大的身心壓力和問責風險。該國土所的執法隊員都曾強調，國土所和屬地政府機構的關系并不理想，街道辦等并不支持國土所的工作，而這正是導致該區域成為C市違法用地重災區的一個關鍵原因——缺乏屬地政府機構的支持配合。而與此相印證，在區縣一級的、C市市轄區的一位執法大隊長看來，執法成效與執法者個人的能力、水平關系甚密，比如，掌握法律的水平、說理的水平、說服別人的水平、工作的方式等等。正如有訪談對象所說的，“國土所長的水平是有差距的，有的所長遇到違法只會上報，而有的就會去協調當地的相關政府部門等，處理違法的效果就好很多。執法一方面要履職，另一方面要有效果。要想執法有效果，必須靈活性與原則性相互結合”。{30} 不難看出，在基層土地執法過程中，執法機構的體量規模是較為有限的，當其面對執法資源壓力與履職需求間的矛盾時，執法者的個體能力顯得尤為重要。而這種能力的一個重要體現正是“協調組織機構間關系的能力”。此種能力的高低，直接地建構或瓦解著基層土地執法過程的環境與條件，對于基層土地執法實效至為重要。

而從屬地政府機構、社區村組等組織的角度來說，鑒于基層土地執法機構在土地使用上所具有的監管職能，以及基層土地部門在土規修編、用地報批、征地拆遷等方面所具有的專屬職權，屬地的用地事宜是離不開土地部門及其執法機構的協調配合的。再加上屬地的人情世故、利益格局、派系政治{31}等要素與執法活動的穿插交織，著眼于相互間的關系調和，屬地政府、社區村組等組織通常是會接納并維護與執法機構間的關系網絡的。而這亦是執法個體得以彰顯能力、建立關系網絡的又一基本前提。

四、執法過程中的關系網絡融入及其功能

雖然我們以執法者的個體能力為出發點來展開討論，但這種討論的前提仍然是源自國家的、結構性要素對于執法者的影響。正如格蘭諾維特在論及行動主體的行為選擇時所指出的，除了行動主體自由的意志、理性的算計、特別的偏好之外，亦同時在一個動態的互動過程中作出。在行動主體與社會網之間，“不斷地交換信息，搜集情報，受到影響，改變偏好，所以行動者即是自主的，也是鑲嵌在互動網絡中，受到社會脈絡的制約……社會結構為個體行動者互動過程中的情境與結構性條件，而非決定性力量，行動者既不是像獨立原子一樣運行在社會脈絡之外，也不會奴隸般地依附于所屬社會類別賦予的角色……行動者具有目的性的行動企圖實際上是嵌在真實的、正在運作的社會關系系統之中的。”{32} 顯然，這里強調了個體行動是處在復雜的關系網絡之中的，個體并不可能置關系網絡于不顧地任意而行，亦不會任憑關系網絡牽引而行。在基層土地執法中，出于資源依賴與履職需求之張力，建構執法關系網絡不僅意味著執法者調和結構性要素與自主性的努力，更表明執法者通過自身的主動思考與行動，在受到結構影響的同時亦在創造著新的“關系網絡結構”，并以這種新的結構作為執法活動的重要依據。從基層執法的實際來看，如果缺少了能供執法者所用的執法關系網絡，那么，包括法律在內的正式制度實施，機構的運轉都將失掉基礎。

關系網絡建構及其運作在中國各類組織中的普遍存在，是一個客觀的社會事實{33}。從基層土地執法的過程來看，關系網絡同樣是普遍存在的，并且執法者們對關系網絡的建構、依賴和運用，已經使關系網運作在執法中呈現出了常態化的一面，執法通常離不開與屬地關系網絡的嵌合。在執法的過程中，除了依靠國家的正式規則之外，執法者需要融入、維護并疏通好屬地的關系網絡，通過與屬地政府機構、社區、村組，乃至于相對方建立協調的關系網絡來彌補執法資源的不足，應對執法履職的壓力，以此作為一種有效的“執法之道”。例如，在執法文書的送達這一并不復雜的過程中，如果執法者與村（組）集體的關系不協調，即便發現了違法用地，在違法主體不露面的情況下，缺少了村（組）集體的配合指認，這一過程將頗費周折，文書的送達是難以完成的。于執法履職而言，時間和精力的成本都會增加不少。送達執法文書尚且如此，在實施制止、查處，乃至于消除違法用地的過程中，如果缺少了屬地政府部門的人力、物力的投入，如果缺少了村（組）的居中協調和對接，單憑土地執法者的有限資源與力量，執法過程的阻力和風險可想而知。而實際上，在基層土地執法本身的信息、資源、制度依據有限的情況下，關系網絡作為一種替代性執法資源融入執法過程不可避免。為了彌補執法資源的不足，提升執法的效能與權威，借力于屬地政府機構系統、村組等基層組織是執法過程中的常態。

在這樣的情形中，對于執法者來說，他們既是個體，又代表執法機構;既代表私，又代表公。正是在這樣的關系與身份交織中，關系網絡會滲透到制度規定中，進而演變為執法過程中的隱性規則。而關系網絡的建構本身，即是基層執法過程的一種重要機制。從表面上看，這種關系網絡的運作并不具備一般意義上的規則與規范功能，然而，由于執法者既代表自己，又代表基層的執法機構，所以，在此種經由關系網絡而實施執法的過程中，關系網絡運作與機構運作是相互協調且密不可分的。這樣一來，執法中的關系網絡會在執法過程中被賦予“規則”的意義。

而當關系網絡與執法過程關聯起來后，一方面，關系網絡的常態化、穩定化會有助于規則制度、政策法令的推行。在執法者面臨窘境時，經由關系網絡運作實施執法是正式規章制度得以實現、化解潛在的風險與矛盾、實現更為穩定的執法預期的依托。也正因如此，基層執法者們才會反反復復地強調要與屬地的不同機構、組織搞好關系的重要性。調查中，C市市轄區國土分局執法大隊長就強調：基層的土地執法機構與屬地的政府機構是需要互相幫助的，比如，在征地拆遷、用地報批等方面，屬地政府機構需要土地部門的幫助與支持;而土地部門需要屬地政府提供辦公地點等辦公條件。同時，執法中除了要遵循法律的規定、按照規范外，還要考慮工作時的社會矛盾，社會穩定等風險問題，這些都需要屬地政府部門予以支持。所以，必須處理好與屬地政府的關系。處理好了，還會給予土地部門很多實惠和福利。{34} 而在C市所轄另一縣的調查中，執法者所舉例子同樣說明了維護部門間關系的重要性。“任何關于土地執法機制、制度的實施，僅僅靠國土系統自身是難以完成的，需要國土與其他部門相互銜接與協調，執法的機制、制度才能夠有效實施。比如，國土局要給執法部門津貼，但是，如果不與財政部門協調的話，是不可能實現的。同時，相關領導、政策的變化對于制度與機制的實施也有著非常大的影響，比如，執法部門的津貼，在不同領導手上有不同的情況。”{35} 顯然，執法者們都很重視對執法關系網絡的建設，并視其為促進執法過程順利實施的重要資源。這些關系網絡已然成為了應對基層執法壓力與困境的重要保障。而另一方面，相較于正式規則的呆板，關系網絡運作的靈活性在提升基層執法者行動能力的同時，會削弱正式制度規則所具有的穩定性。這是因為，通常的基層土地執法關系網絡，是執法者與屬地不同組織間因工作交往而引發、維持和發展的，大多從工作中的互動關系開始。而正是由于工作交往的基礎作用，才使得此種關系網絡呈現為工作交往與私人交往相互交織的格局，或者說，是一種公—私交織的關系格局，這會加劇基層執法過程的復雜性。尤其是當正式制度規則與執法過程需求相左時，熟諳關系網絡的執法者會“權衡”執法的需求與規則，甚至利用關系網絡沖破既有規則制度的束縛。這種情況類似于有研究所指出的：“一個真實社會的建構是一個自主的行動者與社會規范結構相權宜的產物，也就是說，當社會個體無形或被迫接受社會先于自己的那些社會角色和社會位置，而在相應規范的制約下又打算有自己的意圖要表現時，他會采取一種同社會結構相變通或相權衡的行為方式來行動。”{36} 從執法者的角度來說，這種權衡可以被理解為因作為“‘角色叢的結合體”，需要穿梭于不同類型的角色與社會關系之間的過程。{37} 而正是在這樣的過程中，執法者對于正式規則的吸納，會因對關系網絡的“權宜”而不同程度地降低，而執法過程對于正式規則之外要素的吸納及運用會相應地增加。

可以說，在資源依賴、履職壓力與執法場景的共同作用下，正式的制度規則和執法者所建構的關系網絡，都是執法過程中的關鍵性資源，兩種機制是同時運行的。相較于規則制度的剛性，以及行政體系本身的繁瑣運行成本，這種公私交織的關系網絡具有更為便捷的可操作性，但也更為隱秘。從基層土地執法的實踐來看，雖然有一整套自上而下的規則制度作為依據，但實際執法過程并不僅僅遵循于此，而是同時潛藏于執法者建構關系網絡的能力及關系網絡當中。這種關系網絡對于執法者動員、協調不同主體與資源，乃至于執法過程的有效展開而言，所發揮的作用不可小覷。執法過程會穿梭于剛性的規則制度與柔性的關系網絡之間，當規則存在并提供了關系網絡運作所需的空間，且關系網絡有利于規則作用的發揮時，兩者間就能夠有效地互動并形成合力，比如在基層土地執法的“共同責任”{38} 制度中，由于該制度設計并沒有提供具體而細致的操作機制，在此情況下，以執法者日常所建構的關系網絡為基礎，進行運作與協調，就能夠有效地彌補這種不足。又如，在基層土地執法與屬地社會互動的過程中，受基層社會組織力量（如社區、村組）、人情世故，以及信息不對稱等因素的影響，國家規則的效力在實踐中是較為有限的，執法過程的有效展開，離不開屬地社會民眾及其“領袖”的配合，在此種情形中，執法者建構的關系網絡同樣會顯現出富于效率的一面，有著更大的實施空間，而這背后所隱含的是雙方的互有所需。而當執法過程面對因結構性不足與缺陷所導致的執法阻力時，熟諳關系網絡的執法者會“權宜”執法需求與正式制度規則、執法關系網絡的關系，評估關系網絡中的各方力量與位置，運用所建構的關系網絡，軟硬兼施，靈活運用正式、非正式的制度，尋找平衡的空間，朝向執法目標來展開執法過程。相較于照章辦事的執法模式，建基于執法者個體能力之上的關系網絡在這種情況下會得到更為充分的運用。進言之，基層執法過程需要充分地適應屬地的力量格局和場景情勢，才能得以展開。實踐中的大多數執法者都深諳這一問題的重要性。并且伴隨時間的推移，這種關系網絡資源會不斷累積，具有越發頑強的生命力，持久地發揮著作用，成為基層執法過程應對執法壓力與困境的重要機制。而之所以能夠形成這種執法關系網絡資源，與關系網絡中所隱含的“一致性”聯系甚密，或者說，這些執法關系網絡的形成，是以經由時間打磨的利益、觀念、認知的一致性作為內在支撐的。站在這個角度來說，基層執法過程中的關系網絡融入，實際上是屬地不同力量在長時間的互動過程中達成的一種隱性共識的結果。

五、結語

執法過程對于國家正式規則之外要素的吸納及運用，不僅僅存在于基層土地執法的過程中，“釣魚執法”{39}、“彈性執法”{40}、執法博弈{41}、嵌入式執法{42}、政策執行偏差{43}等亦是此種情況在交通行政執法、藥品安全執法、城管執法、環保執法等領域的不同形式表現，源于國家的、結構性的缺陷與不足是生成這些執法過程樣態與性質的前提。而國家的法律制度在實踐中所遭遇的這些后果，在很大程度上都取決于制度的執行者如何理解、吸納與運用規則，乃至于創造新的結構作為行動的依據。這正如個體主義思想的倡導者韋伯所認為的，行動及其主觀意義解釋才是我們理解社會的起點。

從基層土地執法的實踐來看，執法的過程不僅僅取決于法律規則本身的完備與否，經由執法者個體能力所建構的關系網絡，會促使執法者把自身放到一定的關系網絡中來思考如何行動，并以此引導執法過程的方向與執法效果。作為一類法律規則如何實施的問題，執法過程的樣態與邏輯深受建基于執法者能力之上的關系網絡塑造。此種情況也進一步說明，包括執法在內的法治現代化機制中，雖然國家有一整套的法律規則與實施機制，但這些所表明的僅僅是一種改變傳統的、穩定新的關系網絡的嘗試，并不足以讓法律的實施繞開社會中的關系網絡。

需要引起重視的是，基層執法過程對于正式規則之外的要素吸納與運用，除了能夠促進執法實效之外，也隱含著負面的風險：即不依照確定的規則，不以穩定的方式加以實施，讓基層的執法行動成為一種“脫離法律”的實踐，減損國家法律等正式規則賦予執法者的職責任務，可能導致國家通過法律實施治理的目標落空，而更為嚴重的后果則是政府公信力的動搖，以及國家法治權威性的流失。{44} 因此，如果說法律作為一種治理方式不應當孤立存在的話{45}，那么，在執法關系網絡這一非正式、隱性化機制客觀存在的情況下，通過正式制度的設計完善來提高執法過程的制度化程度，合理地劃分基層執法主體、配置基層的執法資源與執法權限，設置執法的流程，進而降低剛性的規則與柔性的執法者能力之間的摩擦損耗，提升執法的權威性與公信力，對于基層執法的成效尤為關鍵。

注釋：

①⑦ 甘霆浩：《資源依賴與保護性執法——基于基層土地執法機構運作的解釋》，《思想戰線》2017年第4期。

② 張偉珂、李春華：《法治公安視域下公安執法規范化實證研究》，《中國人民公安大學學報》（社會科學版）2015年第4期。

③ 吳元元：《信息基礎、聲譽機制與執法優化——食品安全治理的新視野》，《中國社會科學》2012年第6期。

④ 劉昕、劉穎等：《破解“城管困境”的戰略性人力資源管理視角——基于對北京城市管理綜合執法隊伍的調查研究》，《公共管理學報》2010年第2期。

⑤ 呂尚敏：《行政結構影響行政執法的機理分析》，《行政論壇》2011年第1期。

⑥ 陳柏峰：《城鎮規劃區違建執法困境及其解釋——國家能力的視角》，《法學研究》2015年第1期。

⑧ 王清：《行政執法中的部門博弈：一項類型學分析》，《政治學研究》2015年第2期。

⑨ [美]杰弗里·菲佛、杰勒爾德·R·薩蘭基克：《組織的外部控制———對組織資源依賴的分析》，閆蕊譯，東方出版社2006年版，前言第4頁。

⑩ 葛洪義：《法律的實踐屬性與旨趣》，《浙江社會科學》2020年第2期。

{11} [英]奈杰爾·拉波特等：《社會文化人類學的關鍵概念》，鮑雯妍等譯，華夏出版社2009年版，第1頁。

{12} [美]史蒂文·塞德曼：《有爭議的知識：后現代時代的社會理論》，劉北成等譯，中國人民大學出版社2002年版，第95頁。

{13} [挪威]托馬斯·許蘭德·埃里克森：《小地方，大論題——社會文化人類學導論》，董薇譯、周大鳴校，商務印書館2008年版，第114頁。

{14}{15} [英]安東尼·吉登斯：《社會的構成：結構化理論大綱》，李康等譯，生活·讀書·新知三聯書店，1998年版，第89、89頁。

{16} 胡偉：《政府過程》，杭州：浙江人民出版社1998年版，第301—302頁。

{17} 趙鼎新：《社會與政治運動講義》，社會科學文獻出版社2014年版，第161頁。

{18}{26} 王波：《執法過程的性質——法律在一個城市工商所的現實運作》，法律出版社2011年版，第88、88頁。

{19} 陳柏峰：《城管執法沖突的社會情境——〈城管來了〉為文本展開》，《法學家》2013年第6期。

{20} 張永宏：《組織社會學的新制度主義學派》，世紀出版集團、上海人民出版社2007年版，第13、17頁。

{21} 這種情況在調查中有很清晰的體現。下文所用的調查材料來自于筆者2017年8月、2016年3—4月、2015年8—9月在D省N市、C市，C市的2個市轄區及其下轄的2個國土所，以及C市的3個縣的共三個層級的土地執法機構調查。

{22} 盧暉臨、李雪：《如何走出個案——從個案研究到擴展個案研究》，《中國社會科學》2007年第1期。

{23} “嵌入式執法”指：“在中國國家體系中，土地執法部門被深深地嵌入在集中體制及其建構的中心工作中;在中心工作完成過程中，土地執法部門真正完成的并非其職能目標，而是集中體制的目標。何艷玲：《中國土地執法搖擺現象及其解釋》，《法學研究》2013年第6期。

{24} “彈簧上的行政”強調的是各級地方政府、土地行政部門等正式組織中的正式制度與非正式制度間的此消彼漲，以及相互競爭、相互補充的互動關系。參見謝志巋《彈簧上的行政——中國土地行政運作的制度分析》，商務印書館2015年版，第19頁。

{25} 文中的基層執法主要指國家土地管理機構中的基層執法部門，包括縣（區）一級的執法大隊，以及鄉鎮（街道）一級的國土所（執法中隊）所進行的、監督涉土法律法規執行情況的活動。

{27} 參見孫立平：《軟硬兼施：正式權力非正式運作的過程分析——華北B鎮收糧的個案研究》，載謝立中：《結構—制度分析，還是過程—事件分析？》，社會科學文獻出版社2010年版，第180—184頁。

{28} 執法資源的不足與匱乏并非基層土地執法所獨有，這一問題廣泛存在于城管、公安、環保、食品安全等多個領域的執法中，已有大量的研究予以討論，在此不一一贅述。

{29}{40} 陳柏峰：《鄉村基層執法的空間制約與機制再造》，《法學研究》2020年第2期。

{30} 資料來源：對C市HW區國土分局執法大隊長的訪談。

{31} 參見田先紅、羅興佐：《派系政治與農民上訪的邏輯》，《思想戰線》2017年第2期。

{32} [美]馬克·格蘭諾維特：《鑲嵌：社會網與經濟行動》，羅家德譯，社會科學文獻出版社2007年版，譯者序第11頁、第15頁，正文第8頁。

{33} 就中國社會中的人際關系問題，費孝通提出了“差序格局”概念，金耀基、黃光國等則就人情觀念與人際關系模式，關系、人情、面子與中國人行為等進行了討論。這些研究大多以傳統文化作為分析的依據，強調關系作為一種非制度的因素在組織人際關系和權力組織運作中的作用。

{34} 資料來源：對C市國土LP區執法大隊大隊長的訪談。

{35} 資料來源：對C市NJ縣國土局執法大隊長，以及分管執法的局副書記的訪談。

{36} 翟學偉：《個人地位：一個概念及其分析框架——中國日常社會的真實建構》，《中國社會科學》1999年第4期。

{37} 參見王啟梁：《國家治理中的多元規范：資源與挑戰》，《環球法律評論》2016年第2期。

{38} 通常的共同責任機制分工格局為“政府領導、國土部門牽頭、政府職能部門密切配合”，實施屬地管理的原則。具體而言，各級政府、管委會、街道辦是轄區內土地保護的主要責任主體，其負責建立土地執法聯合機制，并由國土部門牽頭，各職能部門（單位）協同行動，共同遏制違法用地及違法建設。

{39} 桑本謙：《“釣魚執法”與“后釣魚時代”的執法困境：網絡群體性事件的個案研究》，《中外法學》2011年第1期。

{41} 王清：《行政執法中的部門博弈：一項類型學的分析》，《政治學研究》2015年第2期。

{42} 劉磊：《街頭政治的形成：城管執法困境之分析》，《法學家》2015年第4期。

{43} 冉冉：《中國地方環境政治：政策與執行之間的距離》，中央編譯出版社2015年版。

{44} 王啟梁：《執法如何影響政府信任的生成》，《光明日報》2016年11月9日。

{45} 關于法律的孤立及其治理實效不足的論析，參見王啟梁：《國家治理中的多元規范：資源與挑戰》，《環球法律評論》2016年第2期。

作者簡介：甘霆浩，云南大學法學院副研究員，云南省高校系統新型智庫法治云南研究中心研究人員，云南昆明，650500。

（責任編輯? 李? 濤）