淺談新時(shí)期我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃

杭 航

（蘇州大學(xué)金螳螂建筑學(xué)院，江蘇 蘇州215000）

1 國(guó)土空間規(guī)劃的基本內(nèi)容

1.1 國(guó)土空間規(guī)劃的含義

國(guó)土空間規(guī)劃是指國(guó)家或地方對(duì)所管轄的國(guó)土空間資源進(jìn)行合理保護(hù)和利用的行動(dòng)指南和基本依據(jù)，是以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)理論，堅(jiān)持以人民為中心，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要思想。

1.2 國(guó)土空間規(guī)劃的體系結(jié)構(gòu)

國(guó)土空間規(guī)劃體系可概括為“多規(guī)合一”，整體結(jié)構(gòu)可簡(jiǎn)化為“1+1+X”。這套體系結(jié)構(gòu)主要是由國(guó)土空間總體規(guī)劃、國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃、國(guó)土空間專業(yè)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃3個(gè)層次組成，如圖1所示。

圖1 新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)

第一層次為國(guó)土空間總體規(guī)劃，是國(guó)土空間規(guī)劃體系中的總綱領(lǐng)，統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)和約束各專項(xiàng)規(guī)劃；第二層次為國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃，起到承上啟下的作用，既要符合并補(bǔ)充上層的國(guó)土空間總體規(guī)劃要求，又要調(diào)整和管控下層的國(guó)土空間專業(yè)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃；第三層次為國(guó)土空間專業(yè)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，有效管理各區(qū)域內(nèi)有關(guān)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

1.3 國(guó)土空間規(guī)劃的發(fā)展措施

1.3.1 調(diào)整完善體系構(gòu)建，加強(qiáng)各層次的聯(lián)系

制定一套更加合理有效的國(guó)土空間規(guī)劃體系要加強(qiáng)各層次之間的關(guān)聯(lián)，并根據(jù)實(shí)際情況不斷進(jìn)行優(yōu)化。一方面，國(guó)家有關(guān)部門要注重國(guó)土空間規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)性，使其成為地方政策推行的行動(dòng)指南，確保各區(qū)域在其管轄范圍內(nèi)實(shí)施具體措施的科學(xué)性和合理性，做到有條不紊。另一方面，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建總體規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)聯(lián)，二者相輔相成、相互指導(dǎo)并隨著時(shí)代發(fā)展不斷完善和創(chuàng)新。

1.3.2 明確實(shí)施范圍，統(tǒng)一基本規(guī)則

由于現(xiàn)有規(guī)則在針對(duì)范圍和分類依據(jù)存在差異，各部分之間的協(xié)調(diào)存在問(wèn)題，導(dǎo)致適用范圍有限，基本規(guī)則不統(tǒng)一。因此，為合理優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃體系，應(yīng)當(dāng)按照一個(gè)最權(quán)威統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，依法審查國(guó)土空間總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，明確各類規(guī)則的實(shí)施范圍，避免各規(guī)劃內(nèi)容之間產(chǎn)生遺漏、重疊、矛盾等重大失誤。

1.3.3 完善相關(guān)法律，健全管理機(jī)制

國(guó)土資源的保護(hù)利用應(yīng)當(dāng)充分遵循實(shí)事求是的基本原則和開(kāi)發(fā)利用的客觀規(guī)律，在明確各類型土地使用標(biāo)準(zhǔn)的前提下要成立管理部門，完善相關(guān)法律并建立切實(shí)可行的國(guó)土空間規(guī)劃管理機(jī)制，加強(qiáng)懲罰力度，對(duì)國(guó)土資源利用的一系列步驟實(shí)行嚴(yán)格的審核制度，以提高國(guó)土資源的利用質(zhì)量，有效規(guī)避國(guó)土資源利用過(guò)程中出現(xiàn)的矛盾糾紛和違規(guī)建設(shè)等問(wèn)題。

1.3.4 加強(qiáng)技術(shù)資金支持，強(qiáng)化生態(tài)調(diào)控

構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃的生態(tài)調(diào)控機(jī)制，一方面，要綜合城市、土地、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等多方面因素，形成一套引領(lǐng)城市可持續(xù)發(fā)展的綜合規(guī)劃，引領(lǐng)保護(hù)國(guó)家生態(tài)環(huán)境，提高生態(tài)環(huán)境應(yīng)急處理能力，避免國(guó)土資源的浪費(fèi)和破壞。另一方面，政府要重視生態(tài)保護(hù)技術(shù)手段的科研工作，并加大在國(guó)土空間規(guī)劃方面的資金投入，為國(guó)土生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供技術(shù)支持和資金保障。

2 新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃與過(guò)去城鄉(xiāng)規(guī)劃的比較

2.1 國(guó)土空間規(guī)劃與過(guò)去城鄉(xiāng)規(guī)劃的相同點(diǎn)

國(guó)土空間規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃都是對(duì)于空間的有效規(guī)劃，對(duì)提高國(guó)土空間利用質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和生態(tài)環(huán)境的利用，保護(hù)具有積極的作用，也能在一定程度上改善人們的居住環(huán)境和生活質(zhì)量。

2.2 國(guó)土空間規(guī)劃與過(guò)去城鄉(xiāng)規(guī)劃的不同點(diǎn)

新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃與原有的城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間類規(guī)劃相比，具體有以下幾個(gè)方面的區(qū)別：首先，新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃有效實(shí)現(xiàn)了各層次規(guī)劃的編制和整合，監(jiān)管實(shí)施過(guò)程的審核工作變得更加嚴(yán)格。其次，新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃是一套自上而下編制符合國(guó)情并體現(xiàn)國(guó)家意志的約束性規(guī)劃體系，通過(guò)政府的宏觀調(diào)控和區(qū)域之間的積極配合保障國(guó)家重要政策的貫徹落實(shí)。再次，國(guó)土空間規(guī)劃體系具有統(tǒng)一的基本原則和健全的管理機(jī)制。確保各項(xiàng)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的合理合法性，避免違規(guī)建設(shè)的出現(xiàn)。并根據(jù)實(shí)際情況在嚴(yán)格的要求下進(jìn)行完善和更新。最后，國(guó)土空間規(guī)劃是一個(gè)用先進(jìn)科學(xué)的規(guī)劃體系，有強(qiáng)大的技術(shù)和數(shù)據(jù)的支持。通過(guò)構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)數(shù)據(jù)共享，有利于規(guī)劃的整體實(shí)施和區(qū)域之間的相互學(xué)習(xí)。同時(shí)結(jié)合各地編制的規(guī)劃，確保下一步在規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管方面更加科學(xué)、有效，因而在技術(shù)手段方面，國(guó)土空間規(guī)劃比過(guò)去的城鄉(xiāng)更加先進(jìn)，信息分享更加科學(xué)全面。

3 新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃的重要意義

3.1 有效提高國(guó)土空間利用效率

國(guó)土規(guī)劃的傳統(tǒng)模式出現(xiàn)各部門聯(lián)系欠缺、資源管控混亂重疊甚至是相互割裂“多頭規(guī)劃”的問(wèn)題。很多問(wèn)題不能得到整體統(tǒng)一的界定和合理有效的解決，導(dǎo)致我國(guó)國(guó)土空間利用效率不高，許多國(guó)土資源流失。如果國(guó)家對(duì)各級(jí)部門的相互關(guān)系進(jìn)行整理界定并做到總體管控，確保各部門規(guī)劃規(guī)劃實(shí)施有法可依，將大幅提高問(wèn)題解決能力和國(guó)土空間利用的效率。

3.2 提升經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性

在新時(shí)代背景下，通過(guò)分析區(qū)域生產(chǎn)方式，調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有利于區(qū)域未來(lái)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展。一方面，全面協(xié)調(diào)我國(guó)的國(guó)土利用情況，提升國(guó)土資源利用率。另一方面，注重各區(qū)域間土地利用的交流互動(dòng)，促進(jìn)帶動(dòng)地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)合作活動(dòng)和共同發(fā)展從而提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。

3.3 促進(jìn)綠色發(fā)展理念的發(fā)展

國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注意綠色可持續(xù)發(fā)展的理念，在準(zhǔn)確了解區(qū)域資源環(huán)境情況的前提下合理規(guī)劃生態(tài)資源，有效統(tǒng)籌國(guó)家豐富的生態(tài)因素，發(fā)揮各類環(huán)境的景觀效應(yīng)，帶動(dòng)生態(tài)保護(hù)力度和全面提高人們的生活質(zhì)量，推動(dòng)城市低碳環(huán)保觀念的貫徹落實(shí)和生態(tài)文明建設(shè)。

3.4 提升居民的生活品質(zhì)

政府部門通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃體系將更加重視并采取措施落實(shí)基層的各項(xiàng)建設(shè)工作，解決現(xiàn)有的民生問(wèn)題和潛在的社會(huì)矛盾，不斷改善居民的生活條件和社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化社會(huì)服務(wù)體系，保障人們的各類權(quán)益。同時(shí)，還需要調(diào)整區(qū)域功能布局，合理分配此類資源的布局，能夠提升居民的生活質(zhì)量，促進(jìn)人與自然和諧相處。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃并沒(méi)有去否定或替代現(xiàn)有的各類專業(yè)規(guī)劃，而是通過(guò)有效整合、合理銜接和嚴(yán)格管控等措施形成一套自上而下的綜合性規(guī)劃體系，提升了國(guó)土資源的利用效率，改善居民的生活品質(zhì)并促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。但現(xiàn)階段，國(guó)土空間規(guī)劃仍然存在著不同方面的矛盾，在一定程度上影響了我國(guó)國(guó)土資源的利用效率。我們應(yīng)當(dāng)在遵循國(guó)土空間規(guī)劃基本原則、立足國(guó)土資源客觀發(fā)展規(guī)律的前提下探索問(wèn)題的根源，不斷提出完善創(chuàng)新的建設(shè)意見(jiàn)，從而真正實(shí)現(xiàn)新時(shí)期國(guó)土資源高效利用和管理。