中國區域經濟協調發展格局與戰略取向

王 志 凱

(浙江大學 民營經濟研究中心, 浙江 杭州，310058)

“十四五”時期是全面建設社會主義現代化國家、向第二個百年奮斗目標邁進的第一個五年，中國區域經濟協調發展恰逢打造國內經濟循環大市場的極佳機遇，肩負國內國際雙循環相互促進的新使命，正向著構建更協調的區域經濟空間格局邁進。

一、“十三五”時期中國區域經濟協調發展成效卓著

“十三五”時期，中國經濟結構調整力度加大，供給側結構性改革不斷觸及傳統產能的區際轉移，促進了新增長動能的培育和壯大，區域經濟協調發展不斷取得卓越成效。

(一)中國區域經濟增長的空間結構不斷優化

經濟增速的空間分布，可以反映中國區域經濟協調發展的趨勢。2020年全國國內生產總值(GDP)已經達到101萬億元人民幣，比上年增長2.3%，中國經濟在總量增長的同時，各區域的經濟協調發展不斷取得進步[1]。2019年，共有19個省、自治區、直轄市GDP增速跑贏全國，其中除浙江、廣東、福建系東南沿海地區，河北為北方省份外，其余15個省份全在中西部地區，尤其是西南的貴州、云南、西藏，中部的江西，GDP增速都在8%以上(見圖1)，遠比東部經濟大省江蘇、山東和上海市的增速表現靚麗。

圖1 2019年各省份GDP總量與增速

事實上，2018年經第四次經濟普查調整后的全國及各省GDP總量和增速結構分布與2019年的格局相近，即使是經受新冠肺炎疫情沖擊的2020年，前10個月全國各省GDP格局重返增長，沿襲2018年、2019年的區域經濟協調增長趨勢，三季度以來經濟增長勢頭愈發強勁，中國2020年全年GDP正式突破100萬億元人民幣大關，生動展示“十三五”以來中國區域經濟協調發展的成效。

“十三五”時期中國區域經濟協調發展，一是表現為區域經濟增長的空間結構不斷優化，二是表現為中國脫貧攻堅取得重大勝利。區域經濟協調平衡發展，并非發展的平均主義，而是彰顯了中國經濟各區域的特色。中國地域遼闊，東西南北的氣候條件、自然資源、交通區位、市場開放的制度稟賦等都存在很大差異，需要各自發展并相互協調的功能定位。2011年6月國務院印發《全國主體功能區規劃》[2]，指導中國區域協調發展。《全國主體功能區規劃》將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類，確定主體功能區定位，并制定相應的政策和評價指標，引導并推動了區域經濟由不均衡發展向區域協調發展轉變。

(二)發展與扶貧并重的中國區域經濟協調增長之路

發展是擺脫貧困的最好路徑。發展與扶貧、扶貧與發展，在區域經濟協調發展中二者缺一不可。2018年改革開放40周年之際，中國宣布通過發展經濟成功讓8億人擺脫了貧困，這是極其顯著的成就[3]。當然，進入“十三五”時期，中國實際上還有近1億貧困人口需要脫貧，這些貧困人口基本屬于絕對貧困或區域性整體貧困，對于這些人群和地區的扶貧與發展需要在精準化和可持續性上發力。轉移支付和財政幫扶可以讓其脫貧，但更需要扶貧產業特別是可持續扶貧產業，否則，這些人群和地區在脫貧后會大概率返貧。因此，讓脫貧人口不再返貧并穩步走向富裕之路是區域經濟協調增長必須關注的重點領域和政策支撐點。

黨的十八屆三中全會以來，以習近平為核心的黨中央勇于擔當，在發展中努力促進經濟區域空間相對平衡，不斷提升社會基本公共服務均等化水平。政府對貧困地區、貧困人群進行資金扶持和產業幫扶，加強扶貧地區的產業基礎設施建設，動態壯大扶貧產業，擴大東部與中西部地區的產業與勞務對接。經過“十三五”時期集中的脫貧攻堅，我們如期奪取了全面建成小康社會的勝利，引領中國區域經濟協調健康可持續發展。

黨的十九大對區域協調發展提出了新的要求，國家支持以區域重大項目開發結合重點區域發展戰略的區域協調發展，重大區域發展戰略相繼展開。特別是“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設、成渝經濟圈發展，再到粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展、淮河生態經濟帶建設，這些重大項目與戰略在發展的空間上疊加全國十八個自貿區規劃建設，與“十三五”全國規劃并重點建設的內陸、沿邊與東北的十九個城市群相協調呼應，在神州大地上架構出中國區域經濟協調發展和協同開放的空間新格局。

二、雙循環戰略給中國區域經濟協調發展帶來空前機遇

新冠肺炎疫情還在全球肆虐、世界經濟持續大幅衰退、中國企業遭遇前所未有的困難，面對市場的內憂外患，我們亟須提振消費，促進生產發展。以習近平為核心的黨中央審時度勢，提出了戰略上加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

雙循環戰略的新發展格局，直擊黨的十九大提出的社會主義主要矛盾——解決發展的不平衡、不充分問題，滿足人民日益增長的對美好生活需求[4]。雙循環戰略啟動的國內經濟大市場，結合繼續深化改革開放的國內國際經濟循環相互促進，這為中國經濟注入了增長動力，突出了經濟發展“以我為主”的基調，為中國區域經濟發展提供了更大的空間和前所未有的機遇。

(一)雙循環戰略助力中國經濟東西發展趨向更為協調和均衡

按照區域經濟發展“中心-外圍”理論、“極化理論”，“十三五”時期國家在中西部、西南、西北等地打造更多的區域增長極、區域城鎮中心，這為現在實施雙循環戰略發展新格局、擴大內需啟動國內供給與需求增長均衡的經濟循環大市場，提供了更多的區域經濟增長極，為產業發展提供了新支撐，奠定了區域經濟協調發展的空間基礎。

2020年12月1日，中國社會科學院財經戰略研究院發布了《中國縣域經濟發展報告(2020)》，公布了2020年全國百強縣名單，蘇浙魯三省占中國百強縣名單的57席[5]。以往年份蘇浙魯三省占據百強縣穩定席位只會有個別增加，而絕無減少的現象發生，但2020年三省在全國百強縣中的席位減少了7席，這引起社會各方廣泛關注。究其實這不是壞事，一定程度上恰恰反映了中國區域經濟協調發展正不斷取得成效。從2020年新冠肺炎疫情之下前10個月我國經濟恢復情況來看，西南、西北和中部地區繼續領跑中國GDP增速。

2020年的全國百強縣名單中，作為中部省份的湖南長沙縣，首次闖入百強縣十強之列，且中西部地區的湖南、江西、安徽、陜西、云南、四川、新疆都有縣域經濟入圍全國縣域經濟百強縣，這反映了中國區域經濟協調發展正穩步推進。中國西南地區、西北地區、中部地區百強縣的崛起，直接意味著中西部地區在區域經濟發展中涌現了更多的增長極、城鎮中心，打造了更多的拉動區域經濟增長的城市群、城市帶，中西部在脫貧攻堅和實現區域經濟協調發展上邁出了堅實有力的步伐，這自然也為雙循環戰略推進中國區域經濟更加協調地發展，奠定了雄厚的基礎。

(二)雙循環戰略勢將扭轉中國經濟南北差距拉大的嚴峻傾向

中國中西部省份經濟增速普遍顯著快于東部沿海省份，東西差距在區域協調發展戰略下開始趨于緩和。與東西省份間差距緩和不同的是，中國南北經濟差距在拉大。2020年蘇浙魯百強縣席位共計減少7席，全因北方山東一省凈減少10席所致。中國南方省份經濟增速整體上愈加快于北方省份，經濟總量GDP突破萬億人民幣大關的城市主要集中在南方，北方城市GDP過萬億的僅有北京、天津、青島三家，且南方GDP十強城市與北方GDP十強城市一一對比之下(2019年數據)，各自GDP絕對總量差距之大，更彰顯中國南北經濟差距的嚴峻程度(見圖2)。

“十二五”末期，青島就被擠出了中國城市GDP十強之列。“十三五”以來，天津在中國城市GDP十強排名中也不斷下滑，2020年城市GDP排名，天津創下增長新低，直接跌出中國城市GDP十強，武漢扛住疫情重擊保住其中國城市GDP十強名次，而南京則首次入圍城市GDP十強。至此，中國城市GDP十強，北方只有北京一席，其余全部花落南方。

凱恩斯經濟理論告訴我們，“投資、出口和消費”是經濟增長的三駕馬車。改革開放以來，北方城市經濟落后于南方城市經濟，其原因在于北方城市尤其是東北老工業基地城市，受計劃經濟思維貫性的影響很深，總是關注計劃投資，輕視與市場密切相關的民間投資以及出口、消費。東北錯過了20世紀80年代農村鄉鎮工業發展契機，錯過了1990年代城市經濟改革，錯失了2001年中國加入WTO外貿出口大發展的絕佳機會，再與2008年全球經濟金融危機之后國家擴大內需發展消費的良機失之交臂，最終導致“振興東北”難以奏效，中國南北經濟差距日益懸殊。

圖2 2019年南方GDP十強城市與北方GDP十強城市GDP絕對量對比

雙循環戰略新發展格局下，打造國內經濟循環大市場被擺到了應有高度，內需和消費成為中國經濟增長的最大動力。新發展格局更重視經濟安全，包括能源消費安全、糧食消費安全、現代效率農業發展、北極航線等新經濟通道生命線的開辟等等，落實這些經濟保障措施，都給東北區域經濟發展和北方城市的經濟增長帶來機遇。“一帶一路”倡議的中俄日韓朝蒙為主體的“東北亞經濟走廊”建設，是東北以及北方城市啟動消費、出口和擴大投資的重大區域戰略契機[6]。雙循環戰略新發展格局，使得東北振興可期，一旦當地抓住契機乘勢而上，將扭轉中國南北經濟懸殊差距，推動中國區域經濟協調發展再上新臺階。

(三)雙循環戰略的推進必須重視健全區域間統籌協調機制

推進區域經濟協調發展，必須按照《全國主體功能區規劃》的指導，突出主體功能區定位，打造城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大區域經濟空間，形成重大基礎設施、重大生產力和公共資源在三大功能區域優化布局的空間結構。雙循環戰略鎖定這樣的區域經濟協調發展，首先要健全區域間統籌協調機制。

市場一體化、區域合作互助、區際利益補償等機制的健全完善，是區域經濟協調健康發展的保障。為了更好地促進發達地區和欠發達地區、東中西部和東北地區發展，2019年11月27日國務院常務會議提出打造市場化、法治化、國際化營商環境，以規范區域經濟協調發展。加速生產要素向中西部地區的合理流動，促進這些發展尚不平衡、不充分地區的經濟增長。在健全的區域間統籌協調機制的保障下，才能排除本位主義、地方保護主義干擾，沖破落后的、各自為政的狹隘短視政策，中國區域經濟協調發展才能行穩致遠，一定會緊緊圍繞習近平總書記提出的三大目標——“實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民生活水平大體相當”[7]，穩步向前邁進。

三、數字經濟是中國區域經濟協調發展新動能

互聯網創新發展以及大數據、人工智能、5G網絡快速發展，并在生產、生活中廣為運用。“十三五”時期，我國數字經濟發展勢頭迅猛，在GDP中貢獻的份額不斷上升。來自國家網信辦的數據，我國數字經濟規模從“十三五”初期的11萬億元，增長到2019年的35.8萬億元，占GDP比重超過36%[8]。2020年新冠肺炎疫情防控中，數字經濟或數字技術與服務發揮的極大作用，更是國人有目共睹。

確實，數字經濟已經融入到我們的生活之中，極大地改變著我們的行為、習慣、生活方式及所處的社會環境。數字經濟對社會生產、生活方方面面的廣為滲透，顯著提升了區域經濟協調發展的機制效率。加大對中西部地區、沿邊地區、東北老工業基地等的投入力度，讓其與東部沿海地區相比在發展上相對均衡起來，這就是區域經濟協調發展。運用數字經濟管理手段，可以提高財政一般性轉移支付、精準扶貧、生態保護補償的效率，支持相對貧困落后地區特別是肩負自然資源與環境保護的限制性發展地區的合理發展。

第一，數字經濟推動生產鏈、價值鏈和供應鏈的有效銜接，讓區域經濟活動的空間更為有效地向次發達地區、落后地區甚至是偏遠閉塞的鄉村社區延展。數字經濟突破區域地理空間的障礙甚至時間的局限，讓投資、貿易、物流、服務等得以從容和持續，實現經濟社會效益擴大化，為相對貧困、落后、閉塞地區和發展上不平衡、不充分地區帶來發展的可能與空間，大大提升了中國區域經濟協調發展水平。產業互聯網和數字經濟電商平臺在生產供給和銷售消費上的運用，極大地降低了生產者與消費者之間的騰挪轉移成本、搜尋交易成本，使多品種、小批量、個性化和定制化的生產與消費銜接成為可能。數字經濟電商平臺服務可以實現規模報酬遞增，為規模經濟注入了新的內涵，也給相對不平衡、不充分發展的貧困地區和內陸偏遠地區帶來生產和消費從無到有、從小到大的無限機會。

第二，數字經濟的技術與服務手段創新，帶來服務業態、服務空間與服務手段大變革，讓區域經濟協調發展內涵更豐富。如今，在電商、物流、快遞繁榮之外，美團外賣、滴滴打車、高德導航、線上旅游、線上會議、線上展銷會、遠程醫療、線上會診、線上課堂等，均方興未艾，這些都為我們在西北內陸、邊遠貧困地區和農村以更低成本、更高效率實現教育和醫療等基本公共服務均等化帶來了極大的可能，也使偏遠村落、落后地區嫁接數字經濟實現彎道超車成為現實。而簡單、便捷并廣為運用的個人數字健康通行憑證——健康碼，更是新冠肺炎疫情時期數字技術應用的代表，它保證了社會秩序的平穩恢復。

第三，數字經濟帶來招商引資與社會治理的精準高效，極大地提高了區域經濟協調發展的質量。隨著數字經濟的發展，數字投資、數字招商、數字治理、數字政務的高效率精準化變革已經成為常態。數字經濟帶來的浙江政務改革以及行政服務與審批的簡化、負面清單和“最多跑一次”改革，提高了政務效率和機關效能。當然，數字政務和“最多跑一次”改革，也要嚴格防止和杜絕“限于網報”線上辦事的非人性化、不靈活的弊端。只要對數字資源及數字技術本身加以法律規范，數字經濟就一定能更好地服務于投資、招商、扶貧、基礎公共服務均等化供給，支持中國區域經濟協調高質量可持續發展。

四、新型城鎮化是推進區域經濟協調發展的戰略抓手

“實現基本公共服務均等化”是習近平總書記提出的區域經濟協調發展三大目標之首。如何推進公共服務均等化，顯然只靠財政投資和政府轉移支付是不夠的，還需要民生保障和就業支持。財政基礎設施投資和轉移支付、民生保障等的有效實現，需要落在區域空間載體之上，新型城鎮化建設就是為了造就這樣的載體。推進新型城鎮化建設，是財政投資、轉移支付實現公共服務均等化的抓手。

(一)推進以人為本的新型城鎮化

利用新型城鎮化作為實現中國基本公共服務均等化的推力與抓手，合理確定城市規模、人口密度、空間結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展；提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控；探索擴大保障性租賃住房供給，強化基本公共服務保障，加快農業轉移人口市民化；優化行政區劃設置，發揮中心城市和城市群帶動作用，讓新型城鎮化成為建設現代化都市圈的動力源。

新型城鎮化改變中國固有的行政區劃對經濟邊界的非市場干預，理順資源價格，保證生產資源和生產要素在不同規模和等級的城市、城鎮之間合理流動與集中。新型城鎮化及其普及可以對一些大城市過度集中的人口、資源及要素起到合理的分擔作用，緩解大城市的人口膨脹、交通擁堵、房價暴漲、生態惡化等。

新型城鎮化并不是一定要新建許多城鎮，更關鍵的是要規劃好、建設好既有城鎮，形成與中心城市相銜接的城鎮群、城鎮帶。發揮公共財政的職能，做好既有城鎮的基礎設施、公共服務設施的建設與完善，規劃好城鎮的產業與布局，使城鎮能夠發揮對人口和產業的集聚效應，形成規模發展之勢。

(二)提升城鎮的公共服務質量與水平

加強城鎮的現代化管理，逐步相對地縮小與中小城市、大城市的公共服務差距。按照基本公共服務均等化和居民生活水平同質化的要求，完善城鎮道路、供電、供水、供氣、通信等基礎設施建設。加快城鎮的改革開放步伐，結合鄉村振興戰略規劃城鎮、鄉、村的聯合兼并和建制鎮發展，建立城鎮發展的多元化投融資體系，推動城鎮的教育、科技、醫療、衛生、環境保護、綠化、消防、文化、體育、城鎮信息化等基礎設施建設。提高建制鎮的公共服務能力與水平，滿足城鎮居民對美好生活向往的需求，促進城鄉區域的協調發展。

五、防范和化解重大區域戰略項目的信用風險

在中國區域經濟協調發展的整體格局中，東部地區作為優先發展區，經濟基礎好、投資效率高、產業鏈和供應鏈配套成熟、勞動人口的科技文化教育素養好，可以打造先進制造基地和世界級的創新城市群、城市帶，這有利于鞏固我國原來的高速發展勢頭與基礎，并不斷創新經濟發展新模式，為中西部地區加快發展樹立樣板。為了推動中國區域經濟協調發展，中央政府實施區域重大戰略項目計劃，并加大對重大區域戰略項目的投資和跨區域聯合授信力度，這樣可以加快區域經濟協調發展步伐，但也可能加劇區域金融發展的不平衡，并衍生潛在的信用風險，對此必須警惕并加以防范。

在當前國內外經濟衰退的雙重壓力之下，金融跨區持續加碼重點區域發展布局當然是積極、明智的選擇，但處理不好則可能會帶來金融要素集聚的更加不平衡。事實上，區域金融發展現狀已經告訴我們，缺資金的地方顯然更加缺乏資金，從而導致我們區域協調發展戰略所努力要實現的加大對不平衡、不充分地區發展的目標和愿望可能落空。

打通國內經濟大循環，需要加大重點、重大項目的集中投入以及加強金融對其的資金加碼扶持，但更需要內需的擴大，尤其是消費的提振。推動中國民眾和企業消費升級，這是中國經濟以國內經濟大循環為主、實現國內國際經濟雙循環相互促進的有力舉措。

打造國內經濟循環大市場，民生改善不可或缺，否則，民眾消費能力提高和實現消費升級就是空話。民生消費如果不能得到升級和改善，我們就可能不幸落入“中等收入陷阱”，那樣，面向重大項目的大量授信和信貸資金投入，其結果就可能是供給無法出清，進而反過來又導致生產供給受阻。最終，打造國內經濟大循環、實現國內國際經濟雙循環相互促進的新發展格局就會落空，后果必定是大量信用違約、債務崩盤，并可能造成金融經濟的系統性風險。

事實上，為了抗擊新冠肺炎疫情支持經濟盡快重歸增長，2020年二季度以來我國的債務規模激增、財政赤字擴大，這是疫情與經濟危機時期的非常之舉，但實際其風險累積已經顯現。2020年全國已經有49家企業112只債券到期違約，規模超過1080億元，這其中多是中西部和東北地區的大型國企，并多與重大區域戰略項目相關聯[9]。這些政府債券和國企債券違約，給社會和經濟帶來很大的負面影響。這些債券違約警醒我們，“十四五”時期推進中國區域經濟協調發展，必須防范和化解重大區域戰略項目的信用風險，把控信用經濟安全，確保中國區域經濟協調健康可持續發展。