增長極是區域經濟發展的最有效戰略

肖金成

改革開放以來，我國實施了很多重大戰略，如創新驅動戰略、城鎮化戰略、西部大開發戰略、東北振興戰略等，大家都耳熟能詳，但有一個戰略從沒有見諸任何文件和中央領導人的講話，這就是增長極戰略。增長極戰略是促進區域經濟發展最有效的戰略，在我國區域經濟發展中發揮了非常重要的作用。

區域增長極理論是在法國經濟學家弗郎索瓦·佩魯的增長極理論基礎上發展起來的。佩魯研究提出，經濟增長并非在所有行業和空間均勻分布，而是首先出現和集中在具有創新能力的行業，這些行業常常集聚于經濟空間的某些點上，這些點就是增長極。區域經濟學者發現，經濟增長率先發生在增長極上，然后通過極化與擴散效應對區域經濟活動產生影響，增長極在自身不斷擴大的同時，也通過各種方式不斷向外擴散，從而帶動整個區域經濟的發展。

我國在改革開放之初，就在東南沿海地區設立了深圳、珠海、汕頭、廈門四大特區，1984年又在沿海地區的開放城市設立了經濟技術開發區，1990年設立了浦東新區。這些舉措都獲得了巨大成功，不僅在當時當地產生了巨大影響，也伴隨了改革開放的全過程，這是增長極理論在神州大地上的成功實踐。謂之增長極戰略當不為過。

從深圳和浦東崛起看增長極效應

20世紀80年代，我國設立了四大經濟特區，第一個就是深圳。深圳通過40多年的發展快速崛起，由寶安縣的一個小鎮發展成為一個人口超過千萬的現代化國際大都市，這是世界城市建設史上的一個奇跡。在歷史上，很難找到能夠在如此短時間內發展如此快、如此大、如此好的案例，所以深圳這個案例充分證明了增長極理論的正確性和有效性。

深圳特區于1980年8月26日成立。當時確定的面積是395.81平方公里，是寶安縣所轄的一個鎮，并不是把整個寶安縣都作為特區，而是把面積300多平方公里的一個鎮設立為特區。當時考慮的是范圍不能太大，如果范圍太大，要投入更多的經濟要素，很難在短時間內形成比較完善的基礎設施，效果就不會那么好。

從1979年到1998年，西部10個省（區）投向深圳的資金約800億元，所以深圳的迅速發展得益于前期大量的投入。當然，還有開放的政策、體制的創新、大量人才的聚集等因素。比較一下，同期國家設立的四個特區還有珠海、汕頭、廈門，實行的是同樣的政策和體制，但其他三個都與深圳不可同日而語。

基礎設施完善，加上開放的政策和體制創新，吸引了大量的要素，產業快速發展。2010年深圳的地區生產總值達到了9510.91億元，2019年達到2.6萬億元，甚至高于我們中西部一個省的地區生產總值。直到前幾年，深圳才把整個寶安縣全部納入到特區范圍內，面積達到1000多平方公里。由此可見，深圳市發展很快，并不是靠面積大，恰恰是面積小，才能取得如此好的效果。

深圳的崛起帶動了珠江三角洲地區的發展。珠江三角洲地區過去并不發達，改革開放之初還非常落后，深圳的崛起發揮了示范作用，與其相鄰的東莞、順德、南海等地均受深圳的輻射發展起來了。

浦東新區發展也很快。浦東新區是1990年成立的，當時的面積是532.75平方公里，比深圳多不到200平方公里。2009年4月將南匯區劃入，面積達到1210平方公里，占上海全市面積的1/5左右。2019年GDP達到12734億元，占上海全市GDP總量的1/3。短短30年，浦東發展這么快、這么好，得益于增長極戰略的實施。其實施步驟是，首先找準一個點，范圍不必太大，然后給予大量的投入，改善基礎設施條件，同時也改善投資環境，這樣就能迅速推動其發展。浦東的發展成為拉動中國經濟增長的發動機，不僅帶動了長江三角洲城市群的發展，同時也拉動了長江經濟帶的發展。在此之前，1988年，我國設立了第五大特區，也就是海南經濟特區，面積3萬多平方公里，開放程度很高，政策很優惠，但聚集要素和發展速度遠遠不如浦東新區，更趕不上深圳特區。

深圳和浦東，既不是首都，也不是省會，而是設立一個區，然后給予比較大的投入，實施比較優惠的政策，從而發展起來形成良好的效應，這就是“增長極效應”。關于增長極效應，有三個特點。

一是世人矚目的焦點。特區也好，開發區也好，是為了把更大范圍的經濟要素聚集起來而設立的，要給投資者傳遞一個信息，這個地方未來是國家或省市的發展重點，有很大的發展潛力。資本的本質是追求利潤，投資者手握資本，在全世界范圍內尋找投資機會，一旦發現就會把資金投到那里去。

二是人才聚集的“高地”。高素質人才愿意去的地區，一定發展很快，聚集人才是增長極戰略的必要條件，很多投資者會把人才來不來作為一個重要選擇因素。在某種程度上，現在深圳對人才的吸引力度已經超過了北上廣。所以增長極一定是人才聚集的高地，這也是判斷這個地方能否發展得更好的標志。

三是要素流動的“洼地”。有句話叫“水往低處流”，這里的“低”指的是成本低，低成本是投資者選擇的重要條件。資本追逐利潤，哪里利潤高，就會向哪里聚集。利潤高實際上就是投入成本低而收益率高，比如說土地成本低、基礎設施成本低、勞動力成本低等。成本越低，利潤就越高。在市場經濟條件下，要素自由流動，資本最后實現了平均利潤。在全球化背景下，資本在全世界范圍流動，但資本流動具有選擇性，那就是選擇成本低的地方。實施增長極戰略，就是要實現成本的降低，把成本“洼地”效應發揮出來。

開發區是所在區域的經濟增長極

建立經濟技術開發區是改革開放的重要戰略舉措，實踐證明是成功的。開發區發揮了體制創新的功能，在大力引進和利用外資、不斷進行各種超前改革和試驗等方面作出了重大貢獻，推動了區域經濟的持續高速發展，已成為所在區域經濟發展的增長極、技術與管理的創新點和現代化城市的重要標志。

1984年，國家在14個開放城市設立了經濟技術開發區，至1999年共設立了32家國家級經濟技術開發區。開發區從設立開始，就實施了比較明確的發展戰略，一是體制創新戰略。圈一塊地很容易，關鍵是能否推動體制創新。每一個開發區的管理機構（管理委員會）級別都比較高，人員精干高效，決策高度集中，沒有傳統政府固有的推諉扯皮、相互掣肘、官僚作風，推行一條龍服務，首問負責制。因此，體制創新很關鍵。

二是“三個為主”戰略。以工業為主，以外資為主，以外銷為主，這是與當時的時代背景相適應的。開發區所在的地區經濟實力弱，需要吸引外商投資，提高技術水平、管理水平。發展工業要依托城市，但當時地方政府的領導人認為，招商引資吸引了外國企業，會不會把“資本主義腐朽”帶進來，就像開窗通風，沒有紗窗，蒼蠅蚊子會不會飛進來呢？為了避免這種情況，開發區一般設在離城市很遠的地方，比如天津開發區離市區40公里;青島開發區在黃島，與青島隔海相望;大連開發區離大連市區30公里，通勤時間很長。1999年，我們提出“三個并重”戰略，就是二三產業并重、內外資并重、內外銷并重。開發區不僅要發展工業，也要發展服務業，后來改為產城融合，就是工業和商貿居住區不要離得太遠，工業和服務業同時發展。內外資并重，就是不僅吸引外資，也要吸引內資。為什么要把內資吸引進來呢？因為國內企業到開發區發展，基礎設施比較好，花很少的資金，就能夠盡快投產。

三是滾動開發戰略。建設開發區的目的一是招商引資，發展二三產業;二是增加就業崗位，吸引勞動力;三是增加稅收，為政府財政作貢獻。開發區開始時采取與特區相同的政策，即“3免2減半”（3年免稅，2年減半征稅），5年過去后，稅收提高得很快。開發區的面積一般是30平方公里，如果達到“五通一平”或“七通一平”的基礎設施建設水平，每平方公里就需要投資1億元，30平方公里就需要30億元。政府一次拿不出來這么多錢，就分期實施，滾動發展，先在10平方公里投入10億元，過一段時間，再發展第二期。謂之統一規劃，分期實施。

經過幾十年的建設，開發區已發展成為一個新城市或城市的重要組成部分——新城區。開發區體制不能長期維持，應恢復政府體制，建立人大、政協、法院。這不是舊體制復歸，而是由開發建設階段轉入城市管理階段。開發區管委會應開辟新的戰場，占領新的制高點。

新區規劃建設避免成為孤島

有學者調研發現，每一個開發區都有自己的苦衷。例如，有的開發區規劃了30平方公里，分三期建設，但過了10年、20年，30平方公里全部開發完畢，等到需要擴建時，周邊已經擠滿了各式各樣的產業或者居住區，開發區變成了孤島，無法在周邊繼續開發，這就是教訓。天津開發區政策研究室原主任王凱寫了一本書，叫《走出孤島——中國經濟技術開發區概論》。顧名思義，不能把開發區建成一座孤島，能否規劃得大一些，比如500平方公里或1000平方公里，既有工業區，也有居住區、農業區，還有生態區，名稱不叫開發區，也不叫特區，就叫新區。新區就這樣應運而生了。

第一個新區是浦東新區，后來有了天津濱海新區、重慶兩江新區、浙江舟山新區、甘肅蘭州新區、河北雄安新區，現今共19個。這些新區有一個共同特征就是每個省只有一個，意義不言自明，即舉全省之力建設一個新區，集中投入，增長極效應才能體現出來。新區就是這個省的經濟增長極，通過集中投入，改善基礎設施，改善營商環境，吸引更多的經濟要素。

新區的功能定位是什么？一是所在地新的經濟增長極。通過新體制、新政策、新模式，使其迅速發展起來，帶動周邊區域發展。二是所在大都市的“反磁力中心”。我國直轄市、省會的城市規模已經很大，“大城市病”很嚴重，但吸引力還很大。打造“反磁力中心”，達到疏解都市的功能，引導產業轉移，可起到一石二鳥的效果。三是新的產業集聚區。不是建新城，也不是開發房地產，是發展產業，集聚經濟要素，因此，新區是放大的開發區。四是科學發展示范區。新區是規劃區，規劃面積很大，有的500平方公里，有的1000平方公里，有的超過2000平方公里，如天津濱海新區面積2270平方公里。有人質疑，搞建設需要那么大嗎？面積大并不是問題，應吸取開發區的教訓，不要搞成孤島，把更大范圍納入規劃，有利于科學發展。規劃范圍內包括建設區、農業區和生態區。建設區不超過500平方公里，保留濕地和林地，其他空間發展農業。

新區的開發模式可概括為“三集主義”，即集中發展、集群發展、集約發展。集中發展就是不要到處布點，要實現產城融合;集群發展就是發展產業集群，完善上下游配套，延伸產業鏈;集約發展就是集約利用土地，單位面積有更多的投入和產出，杜絕浪費土地和粗放利用土地的現象。