戰略規劃：中國共產黨領導社會主義現代化建設的重要經驗

廉國強

[摘? 要]

戰略規劃是中國共產黨領導社會主義現代化建設的重要經驗。理解戰略規劃這一治國理政的制度安排，可以從基礎邏輯、價值目標和運行機制三個維度入手。戰略規劃背后具有現代化轉型的深刻基礎邏輯，主要包括后發現代化國家的趕超邏輯、實現趕超的行動邏輯和戰略規劃的領導邏輯。戰略規劃具有社會主義現代化的價值目標，天然地成為推進生產力發展和實現人的現代化的客觀載體。戰略規劃的運行機制主要包括政治權力、政治意識、政治結構和政治過程等四個方面。戰略規劃體現了中國特色社會主義的制度優勢，向世界范圍內的后發現代化國家提供了示范經驗。

[關鍵詞]

戰略規劃;社會主義現代化;基礎邏輯;價值目標;運行機制

[中圖分類號]? D251? ? [文獻標識碼]? A? ? ?[文章編號]? 1009-928X（2021）03-0068-06

戰略規劃是中國特色社會主義的重要制度安排，是中國共產黨領導社會主義現代化建設的重要經驗。在“兩個一百年”奮斗目標交匯的歷史時刻，及時總結黨領導中國社會主義現代化的重要經驗意義重大。通過戰略規劃，中國共產黨領導中國人民制定科學的戰略目標，把短期、中期與長期目標相互銜接，并通過高效執行將戰略規劃的藍圖一步步變為現實。戰略規劃的制度安排使得中國社會主義現代化更加具有可操作性和科學性，保障了國家政策的穩定性和連續性。本文從政治學的視角出發，聚焦于戰略規劃的基礎邏輯、價值目標和運行機制三個維度，對作為一種治國理政制度安排的戰略規劃展開全面和深入的分析。

一、戰略規劃的基礎邏輯

戰略規劃與現代化建設緊密相連，因此研究戰略規劃應當置于現代化演進的歷史場景中。戰略規劃背后具有現代化轉型的深刻邏輯，主要包括后發現代化國家的趕超邏輯、實現趕超的行動邏輯、戰略規劃的領導邏輯。

（一）后發現代化國家的趕超邏輯?，F代化既是人類社會從農業生產力形態向工業生產力形態轉變的自然演變過程，又是后發現代化國家實現趕超的主動變革過程?，F代化不同程度國家之間的競爭關系決定了發展和趕超的國家底層邏輯。因此，就后發現代化國家而言，現代化不是自然的社會演變過程，而是“落后國家采取高效率的途徑（其中包括可利用的傳統因素），通過有計劃的經濟技術改造和學習世界先進，帶動廣泛的社會改革，以迅速趕上先進工業國和適應現代世界環境的發展過程”。對后發現代化國家而言，實現現代化的目標就是使本國擺脫不發達的落后狀態，縮小與發達國家的差距，趕上發達國家甚至超過發達國家，以實現民富國強。

19世紀工業革命以來，美國、德國等相繼實現對英國的趕超，崛起為世界大國。中國的現代化過程也是趕超的過程。鴉片戰爭以后近代中國被迫卷入世界現代化過程，孫中山早在1894年就提出了趕超歐洲的思想：“竊以中國之人民財力，而能步武泰西，參行新法，其時不過二十年，必能駕歐洲而上之?！毙轮袊闪⒁院?，除了面臨著工業基礎薄弱、經濟社會資源匱乏、人口規模超大的結構性約束，還處于外部敵對勢力的包圍和封鎖之中，因此新中國勢必要推行一種優先發展重工業的現代化趕超戰略。在1955年的中國共產黨全國代表會議上，毛澤東明確提出“要在大約幾十年內追上或趕過世界上最強大的資本主義國家”的戰略構想。正是這種趕超型的現代化戰略發揮了強大的資源動員、整合與分配的效能，取得了顯著的成效，使中國在社會主義建設前期建立了一個獨立自主、門類齊全、有一定技術水準和相當生產規模的現代工業體系。

（二）現代化趕超的行動邏輯。國家戰略規劃是現代化趕超的行動邏輯。戰略規劃是一種有組織和計劃的活動，與之相對的是自由放任。自由主義對國家計劃最大的批評在于，信息的分散性和未來的不確定性導致國家無法對人們的經濟社會生活進行科學預測。然而，在分散信息的獲取應對未來不確定性上，國家顯然比私人部門更具有權威和能力。如果把戰略規劃放在后發現代化國家的趕超過程中去思考，我們就會發現：對發達國家而言，各方面都處于領先地位，未來的方向大都是無法精準預測和清晰規劃的;但對于發展中國家而言，有先發國家的經驗和教訓在前，未來的發展目標是較為明確和清晰的，也是可以制定合理規劃的。

同時，戰略規劃的制定必須科學合理，急于求成的趕超戰略并不能解決問題。如“大躍進”和人民公社化運動脫離了實際國情，違背了經濟社會發展的規律，造成了國民經濟比例失調、個人生活水平提高有限的問題。黨中央隨后吸取教訓，注意到工業化進程中應當保持工農業各個部門比例的協調。直至1964年“三五”計劃制訂前夕，周恩來提出了分兩步走在20世紀末實現四個現代化的目標，才將現代化建設擴展至工業、農業、國防和科技四個領域?，F代化建設受挫的根本原因就在于執政黨沒有搞清楚在落后國家建設社會主義的戰略設計、路徑選擇和進程安排，沒有制定出正確的戰略規劃并付諸行動。

我國戰略規劃起源于計劃經濟體制的指令性計劃，改革開放以后“計劃”改成了“規劃”。一字之差，蘊含著從指令性計劃到戰略規劃的成功轉型。相比于傳統計劃，規劃具有以下特點：一是宏觀性。規劃只設定宏觀層面變量和指標，而不再對微觀層面的經濟生活進行規定。二是原則性。規劃只規定經濟政策和產業政策的原則，而不再對價值和實物量指標進行規定。三是全面性。不僅規劃經濟發展的戰略，而且形成了完整的國家發展規劃，并注重政治、經濟、文化、社會、生態等各領域全面協同發展。四是開放性。規劃與外界始終是開放的，會隨著經濟社會環境的變化而及時進行調整。中國市場化轉型的成功很大程度上歸因于對兩者的正確區分，實現了自由市場和國家規劃的協調配合，體現出高效的國家治理能力。

（三）國家戰略規劃的領導邏輯。近代中國的現代性危機迫切需求強有力的領導力量。在多重因素交織下，近代中國受到異質文明的強制性輸入，主要被外力推動卷入了現代化浪潮。而理論和實踐共同表明后發國家的現代化建設必須具備4個前提：獨立的國家、有效的政權、現代的制度和合理的戰略?，F代化對于有效的權威有著極為迫切的需求，后發國家現代化轉型取得成功的關鍵經驗就是在國家主導下進行大規模社會動員，以科學的制度和合理的戰略將現代化進程中迅速發展的經濟力量和不斷分化的社會結構納入到秩序和規范之中，克服分配危機、合法化危機、整合危機、認同危機與貫徹危機，形成持續穩定的發展狀態。亨廷頓在研究發展中國家現代化轉型的經驗時指出：“凡達到目前和預料的高水平政治安定的發展中國家，莫不至少擁有一個強有力的政黨。”經歷戊戌變法、軍閥混戰和辛亥革命的交替動蕩之后，歷史和人民最終選擇了中國共產黨作為領導核心，組織全國力量實現民富國強的現代化愿景。

從中國的現代化道路中也能夠明顯地看到戰略規劃在其中的巨大作用。中國特色社會主義現代化道路的“根本依托就是強有力的動員型政黨”，這條道路的核心邏輯就是政黨成為了現代化轉型的軸心力量，建立有效的權力結構和領導體制，創建穩固的政治秩序，編織嚴密的組織網絡，動員和匯集廣泛的社會資源，充分挖掘后發優勢，制訂合理的戰略規劃，并予以高效執行，這也是中國共產黨與西方兩黨制或多黨制的不同之處。西方國家政黨每次大選之后輪流執政，往往帶來的是政策的重大調整和反復搖擺，而中國的政策則通過戰略規劃保持了“一張藍圖繪到底”的長期連續性。新中國成立后，從“一五”計劃到“五五”計劃均是以“總路線”為指導，通過重工業優先的發展戰略以實現工業化趕超。改革開放以后，從“六五”計劃的編制實施到現在的“十四五”規劃，中國共產黨立足國情，先后提出了一系列戰略構想，集中地反映出了執政黨對社會主義現代化建設的發展藍圖、發展方向、發展次序與發展路徑的系統性思考與整體性設計。正是在中國共產黨領導的戰略規劃下，中國的現代化穩步前進，實現了從“站起來”“富起來”到“強起來”的歷史性飛躍，開創了前所未有的中國特色社會主義現代化道路。

二、戰略規劃的價值目標

中國共產黨的階級性質決定了中國現代化背后的價值目標——社會主義現代化。馬克思深刻地揭示了資本主義現代化帶來的危機：人的異化、自然的異化、社會的貧富分化和全球范圍內資本對勞動的剝削、發達國家對落后國家的壓迫、大國之間的沖突。社會主義國家邁向現代化的道路試圖使人與社會的發展躍升至超越資本主義現代化的更高境界，主要體現在：一是要創造比資本主義更為先進的生產力，二是以實現人的全面發展為最高目標。因此，社會主義的戰略規劃，天然地成為推進生產力發展和實現人的現代化的客觀載體，這體現在以下六個方面：

第一，社會主義戰略規劃以推進生產力發展為根本任務。社會主義的根本任務是發展先進生產力，社會主義制度的優越性也就體現在其能夠創造比資本主義制度更為先進的生產力，使現代化要素發展得更為充分和深刻。為此，中國共產黨領導社會主義現代化建設必須通過戰略規劃不斷深化改革，建立現代化的經濟體制，建構科學合理的人才培養激勵機制、創新要素流動機制、優化資源配置機制、關鍵技術攻堅機制，制訂健全的法律政策，讓知識、技術、勞動、管理、資本等創造財富的要素持續涌流，保護個人與機構的創新，充分激發人的創造力。

第二，社會主義戰略規劃以實現更加全面和真實的人民民主為基本遵循。人民民主超越了市民社會與政治國家二元結構下資本邏輯主導的競爭性選舉民主，從以下兩個方面保證了人民整體掌握國家權力：一是人民民主的全域性;二是人民民主的全過程性。社會主義民主是選舉民主和協商民主兩種形式的有機結合。在中國共產黨領導社會主義現代化建設過程中，戰略規劃有效明確了現代化發展的階段目標、拆分了任務難點，把發展人民民主細化貫穿于決策、執行、監督、問責的全過程，既要注重民主在程序和形式上的公平，又重視民主在實際運轉中產生的治理績效。

第三，社會主義戰略規劃以厚植崇高的社會主義價值信仰為文化取向。中國共產黨領導社會主義現代化的文化建設必須致力于建構“政治價值體系、社會價值體系和人生價值體系”，戰略規劃則有助于通過鞏固、強化、更新社會主義的道德信仰和價值體系來凝聚和整合社會，鞏固和增強公民對社會主義國家的認同，并通過文化的適時創新來挖掘社會主義現代化建設的動力資源。

第四，社會主義戰略規劃以實現共同富裕為根本目標。資本主導的現代化道路下，市場經濟的發展必然會導致社會成員的貧富分化。社會主義現代化是全體人民共同富裕、共享發展成果的現代化。中國共產黨領導社會主義現代化建設，需要建立公平合理的分配制度，優化國家財政結構，加強國家再分配能力建設，推動區域經濟和城鄉經濟均衡化與協調化發展。現實中，共同富裕目標的實現正是一個通過戰略規劃使目標分解、目標調整不斷更新的過程。

第五，社會主義戰略規劃以維系人與自然的和諧關系為價值導向。社會是人基于生產活動和交往活動形成的生產關系與交往關系的共同體。生產活動就是人通過實踐有意識地改造自然界的活動。人無法離開自然而存在，人與自然的關系也決定著人的生產活動和人的交往活動。因此，中國共產黨領導社會主義現代化建設必須在戰略規劃中有步驟地探索、調整發展方式，避免走“先污染后治理”的老路，形成資源節約和集約型的生產方式、生活方式、產業結構、空間格局。

第六，社會主義戰略規劃以構建人類命運共同體為崇高使命。生產活動和交往活動的發展推動了跨越國家的分工體系、金融體系和市場體系的形成，突破了民族的地域性界限，使各個民族和國家均成為世界整體的有機組成部分。面對不平等的國際政治經濟格局，中國共產黨在領導社會主義現代化建設進程中尊重世界各國自主選擇政治制度和發展道路的權利;注重以協商對話的方式解決國際事務的爭端;通過共建共享的方式使各個民族、國家和地區分享人類社會發展的成果。

三、戰略規劃的運行機制

戰略規劃具有其特定的運行機制。一個規劃要經歷從決策編制到審議通過再到實施、評估的全過程，主要涉及到執政黨、參政黨、各級政府、人民群眾、市場與社會組織等行動主體，形成了黨的領導制度、政府工作制度、新型政黨制度、人民代表大會制度和社會主義協商民主制度等制度體系。戰略規劃經過不斷的發展完善，已經成為一個具有中國特色的政治形態，大致可以從政治權力、政治意識、政治結構和政治過程4個方面加以考察。

（一）政治權力。黨的決策、政府的執行與人民的參與是規劃全過程中的3種關鍵性動力。新時代推動3種動力互相協作形成完整動力系統的兩大核心機制就是黨的十八大以來逐步形成的黨政功能性分工與高效互動機制，以及體現群眾路線的黨群互動機制。兩大機制的運作既保證了規劃全過程的高效性，又為規劃政策提供了合法性，有效地避免了自由主義代議制民主下多黨競爭和權力分立帶來的相互掣肘、治理低效的困境。

一是黨政分工機制。新時代執政黨不再“簡單地講黨政分開或黨政合一”，而是從優化權力配置的角度入手，從功能上對黨政權力進行合理分工和科學配置。從政治學理論上來講，執政黨作為政治組織，主要職能是政治領導;政府作為政權機關，主要職能是管理國家和社會公共事務。堅持黨的領導是黨政分工的首要原則，“處理好黨政關系，首先要堅持黨的領導，在這個大前提下才是各有分工，而且無論怎么分工，出發點和落腳點都是堅持和完善黨的領導”。在黨政關系中，黨主要管方向、定大局，政府主要負責出政策、管執行。但黨政分工也并非“涇渭分明”，而是既有明確分工，又有職能交叉，以實現執政黨對國家和社會的間接管理。

二是黨群互動機制。群眾路線是黨的生命線和根本工作路線，解決了執政黨在日常狀態下如何通過發揮政治動員功能實現利益表達和利益綜合的問題。作為一種根本工作路線，群眾路線要求領導干部在制訂路線方針政策之前必須通過調研的方式深入群眾，了解群眾的實際情況、傾聽群眾的客觀需求;既不能機械地從抽象的根本利益和長遠利益出發，又不能局限于群眾提出的分散化、零碎化的具體意見，而是要將不同行業、不同地區、不同組織和不同階層的群眾的意見予以系統性地整合，完成群眾具體利益與根本利益、短期利益和長遠利益的綜合。

（二）政治意志。任何一種政治活動，都離不開一定的政治意志。戰略規劃的政治意志，就是指在制定、執行、調試、總結等各個階段中所體現出的戰略規劃主體的政治觀念與價值認同。在戰略規劃中，政治觀念或價值認同體現在兩個方面。一是戰略規劃始終突出問題意識。戰略規劃不同于一般規劃，它著眼于社會主義現代化建設中面臨的重大問題。習近平總書記強調：“要有強烈的問題意識，以重大問題為導向，抓住關鍵問題進一步研究思考，著力推動解決我國發展面臨的一系列突出矛盾和問題。我們中國共產黨人干革命、搞建設、抓改革，從來都是為了解決中國的現實問題?！倍菓鹇砸巹澲貜娬{系統思維。戰略規劃是全方位的發展計劃，不是某個領域某個方面的單項改革，這正是系統性思維的具體體現。

黨的決策意志最終會轉化為國家意志。中國共產黨的執政邏輯就是按照現代國家內在結構、功能和機理去啟動、監督和維護國家機器的運轉，把自己的路線方針政策通過程序化、制度化和法律化的路徑轉化為國家的意志和行動。在五年規劃中，具體表現在建議和綱要的分工：一是先有建議后有綱要。二是綱要必須以建議為指導，黨中央的建議主要“管大方向、定大戰略”，政府在編制綱要時“可以在認真測算基礎上提出相應的量化目標”。三是綱要和建議編制程序要遵循法定程序，黨委提出建議，政府編制綱要，政協討論協商，人大最終審批。這樣，黨中央的決策意志就通過合法程序轉化為國家意志，使得國家社會發展能夠遵循黨的政治意志。

（三）政治結構。戰略規劃的運行必須基于一定的政治結構，即政治運行過程中的權力結構，大致上可以分為縱向的權力傳導、橫向的權力配合、空間的權力整合3個方面。

第一，縱向的權力傳導是戰略規劃順利運行的根本前提。一般而言，在單一制國家，下級權力需要向上級權力負責。戰略規劃的行為也是如此，且戰略規劃的合法性一般需要得到上級權力部門的認可。以五年規劃為例，在國家規劃制定實施后，需要在政黨意志與國家要求的基礎上制定實施省一級的五年規劃，然后再按照這個邏輯制定實施市一級、縣一級的五年規劃。這確定了下級戰略規劃與上級戰略規劃的從屬關系，上級權力對下級權力有著明確的監督與干預權力。

第二，橫向的權力配合是戰略規劃順利進行的基本方式。戰略規劃是一項系統工程、長期工程，通常需要在不同職權部門的配合下制定和運行。成立領導小組就成為跨部門協調的重要組織方式。這種跨單位、多部門的協同配合也體現了中國共產黨居中協調的強大組織功能。

第三，空間的權力整合是戰略規劃順利進行的重要保障。總體來說，戰略規劃是一個需要個人、社會、政府等不同權力（權利）主體高效協同合作的發展機制。空間的權力整合明確了個人、社會、政府在戰略規劃與運行過程中的角色定位，通過各自行使不同的職能來保證戰略規劃的順利進行。

（四）政治過程。戰略規劃的政治過程是指戰略規劃的制定和執行等環節中不同層次的各種主體之間的權力互動過程，主要包括準備、起草、審批實施、評估調整等步驟。

準備階段是戰略規劃的前期調研和協商階段。決策者通過開展調研和召開座談會直接與基層群眾面對面溝通;通過黨政職能部門和群團系統廣泛聯系特定階層和群體，可以吸納不同行業、不同組織和不同階層群眾的意見;通過政府網站、“三微一端”等互聯網信息手段舉辦公眾建言獻策活動，登記、篩選、匯編、提煉出群眾意見，匯總到編制機構。

起草階段由規劃負責部門（通常為發改委）具體牽頭執行，包括提出編制框架、組織文本、征求意見和協調銜接等。編制框架是通過向相關部門和專家反復論證，提出整個規劃的核心思路和基本骨架。組織文本是主體部分，需要根據框架進行細節性完善，需要不斷研究、分析和解決具體問題，以確保規劃實施的科學性。征求意見是群策群力和民主參與過程，需要征求地方政府、有關專家、各界代表、人民群眾等意見，整合各方合理化訴求，協調各方利益關系，形成高質量的集體智慧。協調銜接則是做好各級各類多層次規劃的協調配合，避免規劃中出現相互矛盾和抵觸的問題。

審批實施是規劃實施的具體環節。規劃經過審批之后成為指導地方經濟社會發展的政策綱領，隨后通過地方規劃的編制實施轉化為地方政府及其職能部門的執行方案。通過“規定動作”和“自選動作”的結合，地方規劃既保持了與國家規劃高度的統一性，又彰顯了地方的特殊性，形成了多層級規劃協同配合的“全國一盤棋”。在這個過程中，黨中央和國家的戰略決策就轉化為了地方黨委和政府的具體實施方案。

評估調整是保證戰略規劃得到有效實施的重要抓手和重要環節。通過開展問卷調查、網絡調查、召開座談會等方式，提升公眾在規劃中期評估中的參與度，評估結果向社會公開。我國經過實踐探索逐步形成了系統的規劃評估制度體系，通常由規劃編制部門和第三方評估機構負責實施，包括年度監測評估、中期評估、總結評估等，各級人大常委會，通過聽取政府部門匯報執行情況，提出評估意見，進行問責與糾偏。評估調整發揮著動態監控規劃執行情況，發現偏差后及時調整和修正執行策略，并為下一輪建議和規劃的制訂提供決策依據的重要作用。

四、結語

通過以上三個維度的協同配合，戰略規劃這一制度安排成功轉化為中國共產黨滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的治理實踐?；A邏輯提供了戰略規劃的理論依據和實踐指南;價值目標規定了戰略規劃的人民立場和社會主義屬性;運行機制保障了戰略規劃的人民民主政治形態。事實證明，戰略規劃作為中國共產黨領導社會主義現代化建設的重要制度安排，加強了各項發展規劃和中短期目標與“兩個一百年”奮斗目標的關聯性、協同性，確保了各項發展規劃與中短期目標沿著正確的方向推進。戰略規劃不僅具有豐富的實踐價值，而且具有深刻的理論價值。在建設社會主義現代化強國的過程中，既要堅持和完善戰略規劃的制度安排，也要進一步加強對這一制度的學理研究，把中國共產黨治國理政的實踐經驗及時總結提煉，將其轉化為理論創新，向世界提供后發現代化國家進行現代化建設的創新性示范。

作者系復旦大學馬克思主義學院博士研究生

（責任編輯：劉? 捷）