新中國成立以來礦產資源產業轉型發展回顧與展望

□徐 斌 彭秋松

一、引言

2021 年是我國“十四五”規劃的開局之年，國家“十四五”規劃綱要明確指出，對于我國傳統產業發展亟需加快進行產業轉型改造升級，優化產能結構，完善價格體系，促使行業高質量發展。我國礦產資源產業自新中國成立至今，經歷了從無到有、從小到大的發展歷程。傳統產業的逐步轉型，戰略性產業的高速發展，高新技術不斷興起，生態文明建設穩步推進，是“十四五”產業升級發展的應有之義，也是實現我國經濟高質量發展的必然要求。本文回顧新中國成立以來我國礦產資源產業轉型發展歷程，梳理相關理論和實踐內容，總結礦產資源產業轉型發展的成功經驗，并提出未來展望，為我國實現礦產資源大國到礦產資源強國提供理論參考。

二、文獻綜述

礦產資源產業轉型發展的國內外文獻主要包含資源產業發展特征、資源詛咒假說檢驗、資源產業轉型發展影響因素等方面的研究。

（一）資源產業發展特征研究

惠寧、惠煒等（2013）[1]研究多方利益主體與資源產業發展之間的關系，提出促進資源型產業發展既要考慮各方主體利益共享和生態環境保護，也要注重資源轉化為財富的實際價值，揭示了資源型產業發展的利益分配機制。陳其慎、于汶加等（2015）[2]分析中美日產業演進歷史，提出礦產品消費的演進規律滿足“雁行式”發展模式，礦產資源的消費會隨國家的經濟發展水平而出現不同階段的峰值，并預測在2015-2025 年內中國的銅、鎳、鉛等資源需求將發展緩慢并到頂，鋰、鈹、鈮、鉭、銦、鍺、鎵等資源的需求將會大幅度上升。成金華、朱永光（2018）[3]的研究也得出同樣的結論，通過采用建立門限模型的方式，論證產業結構對礦產資源需求的影響。研究顯示，隨著中國產業結構不斷向高級化演進，礦產資源的需求重點領域逐漸轉向稀有礦產。許明、楊丹輝（2019）[4]提出將礦產資源分類，研究不同類別的稀有礦產資源產業國際競爭力，結果表明：稀有金屬、稀有非金屬產業國際競爭力強，其他類別較弱。

（二）資源詛咒假說檢驗研究

20 世紀70 年代，羅伯特·索羅[5]、約瑟夫·斯蒂格利茨[6]等人將研究方向轉向資源型產業可持續發展研究。在此研究基礎上，Auty[7]將資源豐裕程度和地區經濟發展聯系起來，發現二者呈現負相關關系，并提出著名的“資源詛咒”假說。近年來，國內學者主要從省級和市級層面采用面板數據進行驗證“資源詛咒”假說在我國是否成立，但得出不同的研究結論。徐康寧、王劍（2006）[8]以省級面板數據作為樣本，研究表明密集過度的資源開采制約了經濟增長。在此基礎上，邵帥、范美婷（2013）[9]更進一步細化樣本數據，采用城市面板數據回歸分析，發現資源豐裕度與經濟增長和TFP 不是單純的線性關系，呈現的是先增后減的顯著倒U 型規律；與此相反，方穎、紀衎（2011）[10]研究得出“資源詛咒”在城市層面不成立的結論。

（三）影響礦產資源產業因素研究

高新才、何苑（2007）[11]將研究視角轉向我國西部資源產業，提出加快西部資源型國有企業改革、戰略性重組和培育產業競爭優勢的建議。張偉（2012）[12]通過建立DEA 模型，提出資源型產業研發成果產生的經營績效差異是導致資源型產業R&D 效率的主要原因。隨著我國進入經濟新常態，國內資源型產品的供求關系發生一系列的變化，國家鼓勵融合化、綠色化發展，楊丹輝、張艷芳等（2017）[13]指出我國主要的能源和礦產品消費規模很可能會提前達峰，同時還明確了如何加快綠色化、智能化的轉型及如何推動資源型產業與非資源產業融合發展的具體轉變路徑。在資源型產業轉型發展的路徑和政策支撐體系方面，田原、孫慧（2018）[14]認為產業人口規模、技術進步、產業內部結構對資源型產業低碳轉型有顯著影響。而最新的研究結論中表明，資源產業會從可持續發展轉變為不可持續發展狀態。

綜上可知，當前學界對礦產資源轉型研究主要在橫截面上的研究，包括對國內外不同地區礦產資源轉型特征、資源產業轉型與經濟增長之間的關系研究，以及預測國內礦產資源消費規模的峰值。但是，全面梳理新中國成立以來我國資源產業轉型升級的理論和實踐的研究不多。為此，本文擬梳理新中國成立以來我國資源產業轉型發展階段，系統分析我國資源轉型的發展歷程，總結概括我國資源型產業發展經驗和發展貢獻，并提出未來發展展望。

三、新中國成立以來我國礦產資源產業發展實踐

資源型產業是提供生產資料的產業，其發展趨勢受到礦產資源等需求影響，而礦產資源需求趨勢又與國家經濟發展速度、結構、強度等相關。新中國成立以來，隨著國內經濟增長，我國資源型產業走過長達70 多年的風雨歷程，充分考慮國家經濟發展體制與經濟發展階段性的特點，根據原油、原煤、天然氣、生鐵、成品鋼材、粗鋼六種主要礦業產品的產量變化趨勢特征，如圖1 所示，本文將資源產業發展分為四個階段，分別為：起步發展階段（1949-1977 年）、蓬勃發展階段（1978-1994 年）、蓄力發展階段（1995-2002 年）和高速發展階段（2003 年至今）。

圖1 主要工業礦產品產量變化趨勢

（一）資源產業起步發展階段（1949-1977 年）

新中國成立后，我國資源型產業極度落后。1949 年，我國煤炭、天然氣、石油、生鐵、粗鋼、成品鋼材總產量分別僅為3243 萬噸、0.07 億立方米、11.8 萬噸、25 萬噸、16 萬噸和13 萬噸，占全球產量的比例均低于3%，但此時我國的人口占全球的比例卻高達21%。

在此背景下，礦山、鋼鐵、動力、機器制造等產業成為國家優先重點恢復的資源型產業。同年，燃料工業部成立，帶領全國人民進行建設煤炭工業，這個階段恢復、擴建、改建和新建大量煤礦和礦區，為資源型產業的形成打下基礎[15]；1951 年，政務院頒布《礦業暫行條例》，條例規定，在公營或者國家保留區外，準許并獎勵私人經營礦山，鼓勵和調動私有經濟經營礦山的積極性，同時鼓勵公私合營、政府參股[16]。次年，地質部成立，設立主要職能為對礦產資源勘查工作相對集中管理。此后，勘查和開采工作保持分離，根據礦產不同類別，各工業部門分條塊對不同礦產進行分割管理，缺乏綜合勘查、綜合開發和綜合利用的統籌工作。1965 年，《礦產資源保護試行條例》出臺，條例提出“綜合勘探、綜合開發、綜合利用”方針，同時規定“貧富、大小、厚薄、難易兼采”原則，要求“重要非金屬礦產的加工和使用單位，合理利用不同品級的礦產，防止優質劣用、大材小用、小材不用或少用”。

到黨的十一屆三中全會召開之前，我國礦業總產值達到775.6 億元，煤炭、天然氣、石油、生鐵、粗鋼和成品鋼材生產總量分別為6.18 億噸、137.3 億立方米、1.1 億噸、3479 萬噸、3178 萬噸和2208 萬噸，分別增長了19.1 倍、1961.4 倍、932.3 倍、139.2 倍、198.6 倍和169.8 倍。在這個階段，與新中國成立初期相比，我國資源型礦業產業不斷壯大，體制機制逐步健全，為我國礦業大發展打下了堅實基礎。

（二）資源產業蓬勃發展階段（1978-1994 年）

1978 年，我國召開中共十一屆三中全會，將工作重點轉移到經濟建設上來，計劃經濟轉向市場經濟，這也使得我國經濟步入新發展階段，隨之而來資源的供應日趨緊張。1982 年地質部正式更名為地質礦產部，其職權范圍包括對地質調查勘察及對礦產資源開發進行監督管理。1986 年出臺《礦產資源法》，該法規從加快發展礦業資源、保證社會主義現代化建設出發，對于勘察礦產資源行業的依法注冊作出新的規定，開采礦產資源必須獲得采礦權等。國家在保護國營礦山作為礦產資源開發主體地位的同時，鼓勵并幫助鄉鎮集體礦山企業發展，通過行政管理、指導和幫助個人及企事業單位依法采礦。

在此發展階段，我國礦業產值迅速增長，從1978 年的289 億元人民幣提高到1994 年的3265 億元人民幣，增速高出同期經濟增速近2 個百分點，年均增幅達到11.3%。截至1995 年初，原煤、原油、天然氣、生鐵、粗鋼、成品鋼材的產量分別為13.61 億噸、15005 萬噸、179.5 億立方米、10529 萬噸、9536 萬噸、8980 萬噸，分別增長120.23%、44.21%、30.74%、202.64%、200.1%、306.70%；銅材、鋁材、鉛、鋅分別從18.28 萬噸、10.56 萬噸、14.53 萬噸和19.98 萬噸增至77.82 萬噸、85.52 萬噸、46.79 萬噸和101.71 萬噸，具體變化趨勢見圖2。從產值上看，1994 年我國礦業總產值比1978 年增長3.4 倍，這段時期是計劃經濟向市場經濟逐步過渡時期，我國礦業進入較快發展階段。

圖2 1978-1994 年我國銅材、鋁材、鉛、鋅變化趨勢圖

（三）資源產業蓄力發展階段（1995-2002 年）

20 世紀90 年代中后期，西方國家陸續完成工業化，國內資源型產業受此影響面臨發展困境。1996 年，全國礦產資源委員會成立，同年8 月修改《礦產資源法》，確立探礦權、采礦權的有償取得和依法轉讓制度，勘查、開采的審批制度也得到重新劃分。1998 年，成立國土資源部，收歸各工業部門的礦產資源管理職能[17]。同年2 月，礦產資源勘察區塊登記、開采登記和探礦權轉讓三個管理辦法同時出臺，對礦業權政策進行細分。在這種背景下，國家開始對中西部地區的資源開發和基礎設施建設實施傾斜投資[18]，扶持資源產業的發展。在國際市場上，西方國家在這一時期內正處于完成工業化的時期，礦產資源需求量趨于穩定，全球礦產資源市場供大于求，礦產品價格出現下滑，全球礦業進入蕭條期。

1994-2003 年，我國礦業產值從3265 億元提高到7357 億元，年增速比上一發展階段下降3.3%。同時，政府在資金、人才等方面的投入減少。其中1994 年到2003 年，我國第二產業就業人數基本持平，具體變化情況見圖3，我國礦業就業人口數量從793 萬人下降到565 萬人，具體變化情況見圖4。這一時期，我國礦業受到全球低迷經濟和我國發展后勁不足造成礦產品需求和價格下滑，最終導致我國礦產資源產業發展緩慢。

圖3 1994-2008 年我國第二產業就業人數變化趨勢

圖4 1998-2008 年我國規模以上工業企業平均用工人數

（四）資源產業高速發展階段（2003 年至今）

1.資源產業復蘇振興（2003-2013 年）。2003 年以來，我國大力推進現代工業化，城鎮化建設步伐不斷向前推進，投資、出口和內需同時帶動我國礦業的發展。2003 年至2013 年，我國礦業總產值從7357 億元迅速增長到6.06 萬億元，增長8.24 倍，這個階段我國礦業已經呈現出前所未有的發展速度。2013 年，我國礦業從業人數呈現逐年遞增的增長態勢，其中煤炭開采和洗選業、石油和天然氣開采業、黑色金屬礦采選業、有色金屬礦采選業、非金屬礦采選業、其他采礦業從業人數分別增長1.4 倍、1.6 倍、2.6 倍、1.3 倍、1.2 倍、0.2 倍。具體變化情況見圖5。

圖5 2003-2013 年我國規模以上工業企業平均用工人數

2.資源產業轉型升級（2013 年至今）。2013 年后，我國工業化發展步入中后期階段，經濟發展的目標從原來的注重數量轉移到注重質量上來，GDP 增速也開始下降到8.0%以下。同時，世界經濟環境不佳，發達國家經濟增長艱難，經濟下行壓力增大。2016 年，我國對礦產資源領域供給側結構性改革提出新要求，從“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大任務出發，頒布一系列化解煤炭和鋼鐵產能過剩的政策措施。對“簡政放權、放管結合、優化服務”和礦業權管理制度進行改革，對探明儲量的礦產資源統一納入自然資源確權登記試點，進一步推進礦業權出讓權改革和礦產資源權益金改革，著力規范建設礦業權市場。2018 年，我國成立自然資源部，承擔了統一行使全民所有自然資源所有者職責和所有國土空間用途管制及生態修復職責，其中礦產資源調查監測評價、統一確權登記、合理開發利用等也屬于其主要職能范圍。在一系列的政策出臺后，我國礦產開發利用結構不斷優化，資源開發利用水平不斷提升，全國礦山企業的經濟效益明顯得到改善。

以非油氣礦產為例，截至2018 年我國共有非油氣（不含鈾礦，下同）持證礦山67700 個，全年企業從業人員413.33 萬人，設計采礦能力164.77 億噸/年，分別同比減少12.7%、7.2%和0.6%；礦山企業開發利用投資3360.73 億元，開采原礦礦石總量82.32 噸，礦業總產值（不含油氣礦產）17036.35 億元，礦產品銷售收入14700.33 億元，礦山企業利潤3286.24 億元，分別同比增長23.5%、8.3%、40.9%、42.7%和205.2%。從業人數等的削減和營業收入的增加說明在此階段對礦產產業在數量上開始進行控制，從原來追求量轉向追求質上轉變[19]，具體變化情況見圖6。

圖6 2013 年以來我國礦山開發主要統計指標變化情況

四、我國礦產資源產業轉型發展的歷史貢獻

（一）礦業為國家經濟發展提供了大量的工業原料

作為工業生產最基本原材料供應行業，礦產資源的生產和礦業發展對于國家經濟發展至關重要。新中國成立以來，我國建設一大批包括油氣田、煤炭、鋼鐵、有色金屬等基地，這些基地為我國的經濟發展持續輸出一大批生產原料。這些原料基地形成我國產業鏈條上的強大供應系統，有力地支撐了我國工業的快速發展。

（二）礦業為我國經濟發展作出了巨大的經濟貢獻

礦業作為國民經濟組成部分中重要成分之一，對國家經濟發展與安全具有重要的作用。1986 年礦業生產總值361.8 億元，占全國生產總值比值為3.52%。截至2010 年，我國礦業生產總值占比持續上升，2010 年礦產總值占國內生產總值的比重達到7.84%。在2013 年之后，礦業行業發展勢頭有所下降，主要大宗礦產品價格下跌，礦業產值急轉直下。2018 年我國礦產總值占比降至3.03%，具體變化情況見表1。雖然礦業占比呈現下降趨勢，但礦業在國民經濟中依舊占據重要的地位。

表1 1986-2018 年我國礦產產值占GDP 比重

（三）礦業帶動我國勞動力大量就業

礦業產業前端包括采礦、冶煉產業，集聚大量密集型勞動力和技術型勞動力。大量的勞動力涌入資源勘探和開發利用行業上，與礦業相關的配套行業也能夠容納大量勞動力。20 世紀末，從事礦業行業人員總數共計2100 萬人。21 世紀以后我國產業結構發生變化，產業重心逐步轉向第三產業，但礦業仍然是我國帶動就業的“壓艙石”。例如，截至2018 年，我國油氣田和非油氣礦山分別解決就業達到64.35 萬人和386.87 萬人，具體數據見表2。

表2 我國礦產資源產業帶動就業情況

五、我國礦產資源產業轉型發展的實踐經驗

（一）探索優化礦政管理體制，提高政策效率

我國礦業發展過程中，人口增長、資源短缺、生態破壞、環境惡化等都是掣肘我國礦業發展的影響因素，這就要求我國的政策導向既要為經濟社會發展提供可靠的資源保障，又要滿足人民對生態環境保護的訴求，實現礦業的綠色和可持續發展。在這種客觀要求下，我國礦業政策不斷改進優化，從1951 年開始，我國關于礦業方面的政策不斷進行改進調整，具體政策見表3。從政策梳理情況可知，我國對礦業出臺的宏觀政策主要集中在礦政管理機構改革和立法層面上。其中礦政管理機構改革方面，我國對礦產的管理經歷了集中管理→分散管理→統一管理的發展歷程，在管理體制上逐漸形成自然資源部統一管理，各子部門分管的管理體制；在立法層面，我國在礦業管理上實現立法，1986 年成立《礦產資源法》后，直接將我國開采礦產資源的需要取得采礦權的要求納入法律，1996 年修改礦權法后，對勘查、開采方面的審批權限重新劃定，使得礦產資源開采有法可依，保障礦業的穩定發展。同時，在礦業投資、礦業稅費、礦山環境保護、勘查開采等方面出臺相關專項政策，優化礦業政策環境，提高礦業運營效率。

表3 新中國成立以來我國礦業相關宏觀政策

（二）加大固定資產投資力度，提升產能水平

我國礦業發展過程中，得益于我國采礦業固定資產投資的巨幅增長，我國采礦業規模實現了快速擴張。1953年我國采礦業固定資產投資為11.12 億元，2018 年增加至9587 億元，年均增長率達到10.96%。其中煤炭開采和洗選業、石油與天然氣開采業、黑色金屬礦采選業、有色金屬礦采選業、非金屬礦產采選業固定資產投資年均增長率分別為10.8%、13.5%、9.09%、9.65%、11.88%，具體見表4。采礦業固定資產持續投入推動礦業加速轉型，促進勞動密集型產業向技術密集型產業轉變，這對于生產設備的更新換代，提升礦業發展水平具有重要意義。

表4 采礦業固定資產投資增長情況

（三）優化礦產產品結構，趨于多元發展

新中國成立以來，我國產品結構不斷優化，生產能力快速發展，從原本依賴于煤炭生產轉變為具備多層次的礦產品結構，能源、金屬礦產、非金屬等產品產量逐步提高，其中煤炭、能源、有色金屬、稀土、水泥等重要礦產產量排名世界第一。能源礦產領域：能源生產從弱到強，供給側結構性改革不斷深入。能源生產從新中國成立初期以煤炭為主的單一化生產模式轉向多元化、清潔化，我國曾經的“多煤少油缺氣”局面也隨之發生較大改變，原煤占比從96.3%下降至69.3%，原油占比從0.7%提高到7.2%，天然氣占比從最低0.1%提高到5.5%，一次電力及其他能源占比從3.0%提高至18.0%。金屬礦產領域：我國從新中國成立初期僅能生產銅、鉛、鋅、鎢、錫、銻、汞、黃金等基本金屬礦產品，到可以直接加工生產稀有、稀散金屬等具備較高技術門檻的金屬礦產品，礦產品結構多樣化為我國諸多高精尖產業提供多樣化的原材料，保證關鍵金屬礦產的戰略供給。非金屬礦產領域：新中國成立初期我國非金屬礦產絕大部分來源于民間開采，隨著我國現代工業發展，我國非金屬礦產生產逐漸呈現規模發展，產量占世界首位的非金屬礦產品包括磷礦、水泥等，同時硫酸、硼礦、耐火黏土、鈉鹽等位居世界前列。

六、我國礦產資源產業發展存在的問題

（一）資源環境約束與礦產需求不協調

我國現有的礦產資源呈現逐步耗竭的發展趨勢，礦產資源的過度開發使用造成環境污染加重，雖然近年來隨著綠色發展理念的深入人心，綠色礦山建設有力開展，但礦產資源粗放利用和礦山環境等問題依舊存在，這使得經濟發展、資源消費與環境保護的矛盾日益突出。

（二）資源利用效率不高

現階段我國處于傳統行業去產能、逐步提高科技、服務業的發展階段，第三產業總量占比逐步提高，資源產業不但比重不高，而且效率也較低，特別是我國礦產資源產業整體技術水平與國際領先水平仍存在一定差距，資源的粗放式發展導致我國礦產資源未能發揮應有的優勢。

（三）管理體制機制不完善

礦產資源的經濟體制為了適應新時代社會主義市場的需求，還在不斷探索中，一些重要礦產資源的價格調控供需機制尚未形成，礦業權交易方式、技術和風險識別等基礎交易規范還存在較大漏洞。其中矛盾表現最為尖銳的就是信息公開披露機制不健全、礦業政策缺乏系統性，勘查信息與市場需求不匹配等問題，這嚴重制約了我國礦業市場發展。

（四）協同供給體系不成熟

區別于美國、澳大利亞、日本等國將信息、政府、資本、礦業公司等資源組合在一起形成的成熟礦產供給體系，我國礦產資源供需缺乏國家層面的協同與政策配套支持，礦業實體與資本融合不夠，產業鏈上下游協調時常失靈，各類信息分散在各個分管部門與礦業協會內部，尚未完善頂層設計與總體調控。

（五）參與全球化能力不足

當前正處于重塑全球資源產業結構的關鍵期，全球礦產資源消費重心已經轉向新興經濟體國家，但國內礦產資源供給體系并未發生相適應性的改變。礦產資源國際投資需要涉及金融、裝備、遠洋運輸、商貿、技術服務和下游加工制造業，這不僅需要平臺扶持，更需要政策作為后盾，這方面也影響我國礦業在參與國際化投資的競爭優勢。

七、資源產業轉型發展的未來展望

（一）礦山技術智能化

隨著我國礦產資源產業的大力建設和深度推進，智能化將由下游的制造業傳導至上游礦業，全球礦業將繼續朝向“智慧礦山”方向推進。智慧礦山基于自動化和智能控制的生產設備以及自動化管理系統完成冶煉技術升級和產能提升，實現“高效、精準、綜合”開發與利用。同時，還將深入運用新一代互聯網技術，包括云計算、大數據、5G等，使得礦產品供給精準滿足智能化領域對于礦產資源的需求，并朝“數字化、智能化”的改革方向邁進。

（二）資源產業發展集約化

落后產能和相關要素退出是資源型產業轉型發展面臨的重要難題之一，在我國礦產資源產業結構上，國有經濟占比較高、市場化程度偏低，這決定落后資源產業將會在未來逐步退出。資源型產業的生命周期與資源儲量的嚴格限制，會直接造成開采費用的不斷增加。成本的攀升與資源枯竭不可逆性決定了資源產業將逐步淘汰落后產能，朝更加集約化方向發展。

（三）資源產品生產綠色化

伴隨材料產業的著力實施和生態環境頂板效應凸顯，傳統化石能源生產帶來的高污染排放的生產消費模式已經難以為繼。從礦產資源狀況普查、礦山生產計劃體系建設、開采再加工到礦山選礦、冶金、深加工，再到礦山閉坑復墾，以及對礦山生態環境重建等整個生產過程，均將逐漸與先進的礦業科技手段相結合，資源型礦產品研發制造產業鏈向清潔能源生產、節能環保、資源綜合利用的循環綠色生態發展模式演進。

（四）關鍵礦產供應國際化

當前，社會發展進入第四次工業革命時代，礦產資源利用方式正在發生深刻的變化。各國對資源的關注重點也開始由石油、天然氣等傳統能源開始轉向核能、太陽能等新能源，從大宗礦產轉向稀有稀散等關鍵礦產[20]。我國宣布在2030 年之前二氧化碳的排放峰值比2005 年降低65%以上，在此目標的約束下，中國能源結構將發生調整，煤炭、石油等化石能源加速退出。未來，在鋰電儲能技術的快速發展下，風能、太陽能、氫能等清潔能源將會替代傳統礦產。同時，鉭、鈮、鋰、稀土、鈧、鍺、鎵、銦、錸、碲、砷等關鍵礦產是新一代通信、人工智能、智慧城市等新領域、新業態發展必不可少的原料，而這些礦產是我國的優勢礦產，如何利用好優勢礦產，將其轉化為核心競爭力，這決定了未來我國在國際上扮演越來越重要的關鍵礦產供應者角色。