地方政府隱性債務(wù)的成因及風(fēng)險(xiǎn)防范

王一凡

摘 要：我國(guó)地方政府近些年來通過各種融資平臺(tái)大舉舉債，并且在不正規(guī)的融資過程中形成隱性債務(wù)，其規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)之大，稍有不慎就會(huì)造成嚴(yán)重影響。本文通過分析了解到目前地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模十分巨大、增長(zhǎng)迅速、過程不規(guī)范，且主要由大環(huán)境下的歷史原因、分稅制度下的被動(dòng)原因以及難以監(jiān)管等多種原因構(gòu)成。針對(duì)這些隱性債務(wù)，本文指出了可能對(duì)財(cái)政以及金融體系造成的風(fēng)險(xiǎn)以及將隱性債務(wù)顯性化、改革財(cái)政體制等方法將風(fēng)險(xiǎn)防范的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：地方政府;隱性債務(wù);風(fēng)險(xiǎn)分析

中圖分類號(hào)：F23???? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.19.044

0 引言

伴隨著目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)步入合理運(yùn)行階段，曾經(jīng)以土地財(cái)政為支柱來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段逐漸開始暗淡下來，同時(shí)對(duì)于地方政府借債融資的制度逐漸規(guī)范起來。但是近些年，地方政府經(jīng)常運(yùn)用不正規(guī)的借債和融資所構(gòu)成的龐大的，不透明、不安全的隱性債務(wù)卻成為各級(jí)政府關(guān)注的焦點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)的管理與處置迫在眉睫。如果不對(duì)隱性債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的控制和嚴(yán)密的規(guī)范，必將會(huì)嚴(yán)重影響我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全與發(fā)展。防控和化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，特別是各地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是目前政府各項(xiàng)工作中的重中之重。

1 地方政府隱性債務(wù)的成因

地方政府隱性債務(wù)的問題由來已久，原因更是多種，客觀的分析看待這些原因，才能更妥善的解決隱性債務(wù)帶來的問題。

1.1 大環(huán)境下的歷史原因

2008年金融危機(jī)之前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要是由國(guó)企投資來帶動(dòng)的，那時(shí)候地方政府的并沒有大舉借債的情況發(fā)生。但是在2008年金融危機(jī)發(fā)生之后，國(guó)企投資疲軟，無法繼續(xù)拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，此時(shí)，政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定，刺激經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)展，便由地方政府主導(dǎo)投資來帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其中大部分資金是由地方政府自己籌集。政府投資迅速增加，融資平臺(tái)迅速增多，也給將來帶來了隱性債務(wù)的隱患。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入發(fā)展的新形勢(shì)之后，經(jīng)濟(jì)經(jīng)過了快速發(fā)展的時(shí)期，民間投資和國(guó)企投資增長(zhǎng)趨于平緩，地方政府為了繼續(xù)維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，通過舉債來刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種刺激經(jīng)濟(jì)的方法另一方面也導(dǎo)致了隱性債務(wù)的迅速膨脹。

1.2 分稅制制度下的被動(dòng)原因

經(jīng)過改革，中央政府的稅收所占比重在不停的升高，而相反的地方政府的稅收所占比重在不斷地下降。但是地方政府卻逐漸的承擔(dān)更多的事權(quán)。地方財(cái)政支出更是在2017年達(dá)到了占全國(guó)比重的85.32%。地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)之間的不平衡越來越嚴(yán)重。近些年的我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸穩(wěn)定，增速下降，并且整體有下行勢(shì)頭，加之基建，社保，各種非營(yíng)利性項(xiàng)目等，大部分都是由地方政府來承擔(dān)，特別是貧困落后的一些地區(qū)，甚至已經(jīng)用舉債方法來解決養(yǎng)老金的發(fā)放問題。地方財(cái)政不足以支撐，不得不大舉借債也是被動(dòng)的無奈之舉。

1.3 投融資方式多樣化難以監(jiān)管的具體原因

政策的變動(dòng)影響著地方政府投融資的方式。地方債和城投基建的投融資方式。不同的地方政府在選擇時(shí)候考慮到自身的原因以及現(xiàn)狀會(huì)選擇不同的投融資方式。對(duì)于不同投融資方式的風(fēng)險(xiǎn)大小，資金多少都會(huì)有不同的偏好。在選擇確定何種投資融資方式的時(shí)候會(huì)考慮到其他更多的因素，并不會(huì)只考慮債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的因素。這些各種各樣的投融資方式以及金融創(chuàng)新層出不窮，面對(duì)這些新穎的投融資方式監(jiān)管部門很難做到及時(shí)的與時(shí)俱進(jìn)，更難以做到有效監(jiān)管。

2 地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及防范

隱性債務(wù)不同于顯性債務(wù)，隱性債務(wù)難以估計(jì)識(shí)別，在還沒有一個(gè)統(tǒng)一的口徑時(shí)任何測(cè)算都無法準(zhǔn)確地計(jì)算出實(shí)際的規(guī)模。我國(guó)地方政府隱性債務(wù)存在規(guī)模大、分布分散、透明度不高、不確定性大等特點(diǎn)。風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)計(jì)，大部分債務(wù)集中在市縣級(jí)政府，一旦集中爆發(fā)，將會(huì)對(duì)地方政府財(cái)政造成巨大壓力，同時(shí)也會(huì)對(duì)我國(guó)金融體系，甚至是我國(guó)經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重影響。

2.1 地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)種類

地方政府隱性債務(wù)不僅僅對(duì)財(cái)政有相當(dāng)大的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)對(duì)金融體系等其他方面也有無法預(yù)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)存在。

2.1.1 隱性債務(wù)對(duì)財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)

第一，目前我國(guó)除了政府對(duì)企業(yè)的直接政策和資金支持，還有對(duì)企業(yè)的各種擔(dān)保，這種政府作為擔(dān)保人的情況下，政府也就相應(yīng)的承擔(dān)了可能的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，但是在每年的財(cái)政預(yù)算中沒有將這些擔(dān)保納入政府的預(yù)算中去，也就是沒有將這些風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算在內(nèi)。但是這些擔(dān)保卻成為一種可能的開支，一旦平臺(tái)或者企業(yè)爆發(fā)了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這部分債務(wù)就免不了向擔(dān)保的地方政府傳導(dǎo)，償債責(zé)任就變成了政府的責(zé)任。

第二，在目前的逐級(jí)上報(bào)的模式之下，基層政府的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)可能存在部分的不實(shí)或者誤差，上級(jí)政府難以準(zhǔn)確地把握實(shí)際情況。并且目前各地政府?dāng)?shù)目龐大的隱性債務(wù)都是往年各屆政府債務(wù)的累加，這些往年的債務(wù)的大部分都投入了回報(bào)率低，回收期長(zhǎng)的非營(yíng)利性或基礎(chǔ)建設(shè)中去，導(dǎo)致各地方政府償還債務(wù)的能力不高。債務(wù)的數(shù)目驚人，很可能超出了當(dāng)?shù)卣壳暗呢?cái)政償債實(shí)力。如果債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在某個(gè)時(shí)間大面積爆發(fā)，很可能會(huì)導(dǎo)致基層政府無力償還，風(fēng)險(xiǎn)向上集中威脅到上級(jí)政府，甚至是中央政府的財(cái)政。

2.1.2 隱性債務(wù)對(duì)金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

目前，我國(guó)地方政府隱性債務(wù)具有透明度低，不確定性等特點(diǎn)，一旦集中爆發(fā)，將會(huì)對(duì)我國(guó)金融系統(tǒng)造成嚴(yán)重破壞。

第一，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)過多年的改革已經(jīng)市場(chǎng)化非常完善。但是很多地方商業(yè)銀行是由地方政府幫助建立，其各種業(yè)務(wù)和子公司更是與當(dāng)?shù)卣P(guān)系密切，并且商業(yè)銀行受到業(yè)績(jī)影響較大，更傾心于和政府合作。所以地方政府在某些情況下依舊是可以影響當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行的各種行為。地方政府面對(duì)越來越巨大的社會(huì)責(zé)任的同時(shí)，資金需求也越來越大。而面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力的商業(yè)銀行也傾向于更安全的方式和政府合作。