“營改增”后河南省地方稅收體系的構建研究

張真

地方稅體系是指由不同地方稅種組成的統一體。地方稅收體系的建立可以緩解地方政府的財政壓力，保障地方政府正常有效運轉，促進各地方經濟的健康穩定。我國現行地方稅收體系是由1994年實行的分稅制財政管理體制形成的。但由于地方稅體系的構建選擇了漸進式的路徑，隨著經濟社會的不斷變革和發展，地方政府的財權和事權不對稱的矛盾日益凸顯。河南省作為一個農業大省和人口大省，地方政府普遍存在財力不足的問題，特別是從2016年5月份全面實施營改增，打破了原有的地方稅收體系格局，歸入地方政府的稅收收入減少，更加劇了河南省地方政府的財政壓力。因此，必須深化河南省地方稅體系改革，重構地方稅收體系，增加地方政府的財政收入，促進地方經濟的發展。

一、“營改增”對河南省地方稅收體系的影響

（一）“營改增”降低了河南省的地方財政收入

首先， 隨著“營改增”的全面實施，營業稅改征增值稅，營業稅將不復存在，河南省的地方政府不但要流失營業稅的稅收收入，還會流失原按營業稅一定比例征收的城建稅和教育費附加這兩種附加費收入，而且，“由于河南省的服務業不是特別發達，服務業的銷項稅額的增加不足于彌補營改增的減稅效應，因此，“營改增”降低了地方政府的財政收入。其次，“營改增”后，服務業改征增值稅，增值稅法規定的有進項稅抵扣標準，因此，很多企業開始細化運營和生產方面的管理，在票據管理方面也更加規范化，從而獲得增值稅進項稅的抵扣資格，減少應交增值稅額，這樣使分配給地方政府的增值稅的增加額不足于彌補營業稅的減少額，降低了地方政府的財政收入。

（二）“營改增”促進了河南省地方稅收體系的重構

在“營改增”之前，營業稅屬于地方稅，是地方稅體系的主體稅種，其收入全部歸地方政府。“營改增”之后，營業稅停征，地方稅體系中其他的小稅種的稅法規定還不完善，無法支作為替代稅種撐起地方稅收體系，也無法彌補停征營業稅對地方財政收入的沖擊，會進一步導致地方政府事權和財權的不平衡加劇。因此，地方稅體系的不完善和財政收入的減少增加了河南省重構地方稅體系的必要性。

二、“營改增”后河南省地方稅體系構建面臨的挑戰

（一）稅收制度的設計理念落后

任何制度的變革更新需要有新理念的指引，地方稅收體系的構建也需要新的理念指引，但目前財稅制度改革都是在原有的的框架下進行的，稅收設計的理念亟待更新，主要表現在以下兩個方面：一方面，在稅收征管制度設計時，原來的稅收制度設計理念是假定納稅人有罪，稅務機關在征稅時重點在于發現企業的偷逃稅行為，并對企業的偷逃稅行為進行處罰，在稅收征收環節突出了稅收征收部門的主體地位，如果發生企業對抗稅務機關的行為，稅務機關有權對涉事企業進行嚴懲。另一方面，稅收制度中對于各個地方的征稅規模的確定缺乏指導，各地完全按照政府部門的主管意志確定本地區的征稅規模，完全不考慮經濟發展中的階段性發展不平衡和地區性發展不平衡的影響，稅收稅基確定的不科學，既損害了稅收的客觀性，也不利于地方經濟的持續穩定發展。

（二）現行的稅收體系不合理

目前，我國現行的稅收體系不合理，首先，包含的稅種種類太少，我國目前實行的是復合稅制，在這種稅制結構下，以間接稅為主體稅種。在現行的十八個稅種中，其中有13個屬于間接稅，所以我國的稅制結構名義上是雙主體稅制，實際上直接稅稅種非常少，而且稅負失衡嚴重，地方政府的財政收入主要依賴中央與地方共享稅種。“營改增”之后，原作為地方主體稅種的營業稅停征，改征中央與地方共享稅—增值稅，將進一步減少地方政府的收入來源，加劇地方財政收入對中央與地方共享稅的依賴。其次，各稅種的比例也不合理。目前我國的稅收總額中，絕大多數來源于直接向企業征收的間接稅，直接向個人征收的稅種非常少，這也造成了企業的稅負過重，影響了企業的進一步發展。另外，目前我國地方稅也主要集中于土地資源方面，缺少主體具有較強調節能力的主體稅種，也缺少直接向財產持有環節征收的稅種，例如社保稅、房產稅等。稅制體系中各稅種比例的不合理也導致了地方財政收入的不足，遏制了地方經濟的發展。

（三）公眾缺乏參與改革的參與權

目前，我國的稅收法規和條例一般由各級人民代表大會、人大、國務院和地方財政稅務部門制定和頒布，在稅收制度改革的過程中，也很少有公眾的參與，稅收法律制度也沒有制定相應的公眾參與稅收法律制度制定和改革的相關規定，公眾也無法就稅收法律法規的制定與改革問題表達自己的真實意愿，對于稅收法律法規實行過程中可能會出現的矛盾和問題，公眾也無法與立法機關進行溝通。導致公眾對于稅收法律法規的法律主體意識不強，稅收法律制度改革后對微觀主體的激勵不夠。由于公眾在稅收法律法規制定過程中的參與度很低，公眾對新制定的法律法規缺乏理解和認識，這種狀況可能會造成新稅收制度建立后公眾對其認可度低下，導致公眾對新制定的稅收制度不滿意，難以接受。

（四）地方稅收征管信息化程度低

首先，我省地方稅收信息化水平低，對于納稅人身份和納稅范圍的識別不夠準確，特別是一些規模大，業務復雜的納稅人的認定，往往需要耗費大量的人力和財力，增加了稅收的隱形成本。其次，我省還未充分利用互聯網和數字經濟的優勢，提高稅收征收的效率，對于納稅人的一些技術性避稅行為，還缺乏有效的識別手段。再者，我省的稅收征管中還未充分利用大數據技術，建立信息共享的稅收信息系統，還未實現稅收信息的共享，不利于提高稅收征收的效率，也不利于稅源的追蹤，導致一部分稅源流失。另外，也未建立信息共享納稅人信用系統，對納稅人的失信行為缺乏有效的監督和反饋，對納稅人的失信行為的懲戒力度不夠，也不能聯合其他部門對納稅人的失信行為進行懲戒，導致納稅人失信行為屢禁不止，影響了稅收征管制度的公信力。

三、“營改增”后完善河南省地方稅收體系的建議

（一）改變稅收制度的設計理念

我省在完善地方稅收體系時，要改變原有的理念，借鑒國外的經驗，積極構建新的稅收體系框架，具體應從以下兩個方面做起：一方面，在稅收征收角度上，要改變原來的假定納稅人有罪的設計理念，將稅收征管的重點轉移到增加稅種和擴充稅基方面，盡量完善稅收征管制度，減少征稅過程中的稅企矛盾。另一方面，地方政府在確定本地區的征稅范圍時時要綜合考慮本地區經濟發展狀況和企業經營情況，通過科學調研，合理確定征稅規模，做到客觀、公正的確定稅收規模，保持稅收的剛性和彈性。

（二）構建合理的地方稅收體系

首先，打造適應各級政府的地方稅體系。根據我省地方稅種種類及結構，“營改增”之后增值稅、企業所得稅、消費稅這三大稅種仍將是我省地方稅收體系中的主要稅種。為了應對“營改增”對我省地方財政收入的影響，要積極構建省級及以下各級政府的主輔稅種，我省在構建地方稅收體系時，可以借鑒別省得的先進經驗，構建以流轉稅為主的省級稅收體系，以所得稅為主的市級稅收體系，以財產稅為主的縣級稅收體系。

其次，要積極優化地方稅收的結構。我省在優化地方稅收結構時，要適當的調整地方稅的稅種結構，科學合理的開發房產稅、社保稅、環境稅等直接稅稅種，充分發揮這些直接稅稅種對地方財政收入的增收作用，并逐漸成為我省地方稅收體系的主要組成部分。在未來共享稅依然占據地方稅收收入主體地位的基礎上， 適當提升城建稅、資源稅、房產稅等地方稅收的規模，同時注意土地財政及房產稅收對財政收入可持續運行的影響，適當的調整地方稅的稅種比例結構，增加房產稅、社保稅這些直接稅稅種的比例，并逐步培育房產稅使其成為地方稅收體系主體稅種，提高地方政府的財政收入能力。

（三）提高公眾參與稅制改革的參與權

我省在完善地方稅收體系，進行稅收制度改革時，要積極采取調查問卷、座談會等形式讓公眾參與進來，在公眾在相關稅收法律法規充分理解的基礎上，對稅收法律法規的改革和立法充分向立法機關表達自己的真實意愿和觀點，深刻理解稅收法律法規改革的必要性和意義，提高公眾對稅收法律法規改革的認可度和接受性。要提高公眾的稅收制度改革參與權，應從兩方面做起：一方面，完善稅收法律制度制定機制，充分考慮公眾的參與權，制定相關的制度和準則，保障公眾在稅收法律制度改革中的參與權;另一方面，在制定稅收法律制度時，可以通過調查問卷、研討會等各種形式，廣泛收集公眾的意見和建議，制定的稅收法律法規要兼顧各方的利益，協調各方的利益沖突，從而增強公眾的法律主體意識、權利意識和法律意識，提高稅收法律制度的社會滿意度和認可度。

（四）建立健全地方稅收征管制度

首先，要利用數字經濟完善稅收征管制度。近年來，數字經濟得到了迅速發展，尤其是去年爆發的疫情，進一步促進了數字經濟的發展，數字經濟已經影響社會經濟的各個方面。因此，河南省在構建地方稅收征管制度時，可以利用數字化技術加強稅收征管的規范性和效率，提高對納稅人身份和納稅范圍識別的準確性。我省應充分利用“互聯網+”等現代信息技術和手段，全面推進地方稅收征管制度建設、完善稅收信息共享系統，提高征管效能，降低稅收征收的成本。

其次，提高地方稅收征收的信息化水平。一方面，要利用大數據帶來的便利，準確劃分中央與地方共享稅的稅收管轄權，給予地方政府更多的管轄權和享有比例，對地方政府的收入提供一定支持。另外，為了有效規避納稅人的技術性避稅問題，應利用互聯網和大數據技術準確判定居民稅收和來源地稅收管轄權的認定。另一方面，應提高地方稅收征管的信息化水平，利用互聯網建立信息共享的稅收信息信息系統，實現不同地區稅務部門之間的信息共享，從而實現對稅源的準確追蹤，保證稅收的有效征收。另外，要利用互聯網技術建立納稅人信息檔案數據系統，在提高稅收征收服務水平的基礎上，對納稅人偷逃稅等失信行為，要記入稅收信用系統，發揮信用系統的監督作用，一旦納稅人發生納稅失信行為，將會記入信用檔案，對于信用較差的納稅人，對其的稅收優惠申請稅務主管部門將不予受理，對于信用極差的納稅人，稅務部門要聯合財政、銀行等部門對其進行懲罰。

（作者單位：周口師范學院 經濟與管理學院）

基金項目：河南省教育廳人文社科項目，“營改增”背景下河南省現代財稅制度構建研究，2019-ZZJH-081。