日本政府購買鄉(xiāng)村環(huán)境服務(wù)的經(jīng)驗與啟示

張璇 黎元生

(福建師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350117)

二戰(zhàn)結(jié)束后，日本開始實行“經(jīng)濟(jì)立國”戰(zhàn)略，加快推進(jìn)工業(yè)化和城市化進(jìn)程。20世紀(jì)50年代，由于生態(tài)環(huán)保意識薄弱和技術(shù)水平的落后，日本相繼爆發(fā)了富山骨痛病、新瀉水俁病、熊本水俁病和四日市煙害污染等震驚世界的四大環(huán)境公害事件。爾后，日本政府開始加強環(huán)境立法力度，逐步健全環(huán)境管理體制。20世紀(jì)90年代，日本政府開始在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域?qū)嵤笆袌龌瘜嶒灐保ㄟ^政府和民間力量的合作，將原本由政府承擔(dān)的環(huán)境公共服務(wù)職能，外包給具有成本和競爭優(yōu)勢的中標(biāo)者，顯著提升了城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。據(jù)調(diào)查，2016年日本森林覆蓋率高達(dá)68.5%； 2017年日本一般廢棄物回收率達(dá)20.2%,人均垃圾排放量僅為920克/天，垃圾分類處理規(guī)范；2018年污水處理人口普及率高達(dá)91.4%，治理水平處于世界領(lǐng)先水平。因此，借鑒日本政府購買鄉(xiāng)村環(huán)境服務(wù)經(jīng)驗，對于提升我國鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理效能具有重要啟示意義。

1 日本政府購買鄉(xiāng)村環(huán)境服務(wù)的主要經(jīng)驗

20世紀(jì)90年代，以青木昌彥為主要代表的一批日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家在研究東亞經(jīng)濟(jì)增長奇跡時提出了“市場增進(jìn)論”，主張政府的主要作用是培育補充民間部門,而非市場的替代物[1]。該理論為日本政府向社會力量購買鄉(xiāng)村環(huán)境服務(wù)、利用市場手段治理生態(tài)環(huán)境提供了學(xué)理支持。經(jīng)過多年實踐，日本已形成一套于法有據(jù)、方式靈活、程序規(guī)范的地方自治體購買鄉(xiāng)村環(huán)境服務(wù)的運行機(jī)制和政策體系。

1.1 構(gòu)建激勵約束相融的環(huán)境治理制度

日本環(huán)境立法的理念大致經(jīng)歷了三個階段：即從20世紀(jì)60年代的單純“公害治理”轉(zhuǎn)變到90年代的全面“環(huán)境保護(hù)”，再到新世紀(jì)以來的“綠色循環(huán)低碳”共識，形成囊括了命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵型以及社會參與型等多樣化環(huán)境政策體系。1967年日本頒布首部環(huán)境基本法《公害對策基本法》，實施污染防止協(xié)定等命令控制型政策，重點加強工業(yè)點源污染的治理，改善生活環(huán)境，保護(hù)國民健康。1971年，受公眾環(huán)保運動的壓力，政府從《公害對策基本法》等環(huán)境法中刪除了環(huán)境保護(hù)與“經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)”的條款，強調(diào)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的立法原則。1972年日本制定《自然環(huán)境保護(hù)法》時將自然環(huán)境保護(hù)列入政府的重要職能，開始從原來的末端治理轉(zhuǎn)向生態(tài)保護(hù)和污染源頭防治。20世紀(jì)90年代以后，日本環(huán)保理念更加成熟，1993年頒布的綜合性基本法《環(huán)境基本法》引入了經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，使運用經(jīng)濟(jì)補助等市場化政策推動生態(tài)建設(shè)和污染治理成為可能[2]。根據(jù)《會計法》《地方自治法》和《政府采購協(xié)議》等相關(guān)法律文件，政府出臺了綠色采購的相關(guān)細(xì)則[3]，并自1994年起實行“政府操作的綠色行動計劃”，實施集體性政府綠色采購活動。1996年，日本建立以政府、企業(yè)和社會組織構(gòu)成的“綠色采購網(wǎng)絡(luò)組織”，負(fù)責(zé)頒布綠色采購準(zhǔn)則、制定購買綱目、出版環(huán)境信息手冊并提供相應(yīng)平臺以便綠色采購信息的交流推廣[4]。1999年，日本正式實施《運用民間資金等以推進(jìn)公共設(shè)施建設(shè)的法律》，激發(fā)民間活力提供公共服務(wù)。2000年，為推進(jìn)循環(huán)型經(jīng)濟(jì)社會的建設(shè)，日本實行六個核心法案，其中包括《綠色采購法》，要求中央和地方自治體應(yīng)對年度綠色采購活動作出相應(yīng)計劃并予以實施，與此同時應(yīng)對環(huán)境省大臣提交年度實施報告以及對社會公開采購信息。同年，日本發(fā)布《推進(jìn)循環(huán)型社會基本法》并發(fā)布循環(huán)型社會基本計劃，使立法上升到建立循環(huán)型社會的高度[5]。最新的2018年出臺的《第四次推進(jìn)循環(huán)型社會基本計劃》中的第四子項目計劃對海洋垃圾與廢棄物處理進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)范，明確要依靠市場力量推動政府購買海洋垃圾回收處理和控制排放、廢棄物發(fā)電、生鮮垃圾的甲烷回收等環(huán)境整治服務(wù)，并普及廢棄物處理設(shè)施配置者認(rèn)定制度，推進(jìn)環(huán)境方面的資源循環(huán)和低碳整合。此外，日本作為世貿(mào)組織(WTO)《政府采購協(xié)議》(GPA)的發(fā)起方及其中一個最早的簽字方，較早地發(fā)布了環(huán)境服務(wù)購買的正面清單，如污水及垃圾處理、健康衛(wèi)生與其他環(huán)境保護(hù)服務(wù)。2004年，日本政府通過《規(guī)制改革、民間開放三年推進(jìn)計劃》，進(jìn)一步擴(kuò)大“市場化試驗”領(lǐng)域。2006年，日本頒布《關(guān)于導(dǎo)入競爭機(jī)制改革公共服務(wù)的法律》，首次將公共服務(wù)購買從政府采購中區(qū)分出來，并對官民競標(biāo)及民間競標(biāo)的程序進(jìn)行了規(guī)范，對合同的簽訂、解除以及監(jiān)督事項作出了詳細(xì)規(guī)定。上述一系列的市場化環(huán)境政策法規(guī)，為地方自治體通過購買服務(wù)方式，推動鄉(xiāng)村環(huán)境治理提供了制度基礎(chǔ)。

日本是以地方自治為特征的單一制國家，其政府機(jī)構(gòu)劃分為國家、都道府縣和市町村三個層級。其中都道府縣和市町村均屬于基層自治體，依法享有自治立法權(quán)、自治行政權(quán)以及自治財政權(quán),并對所管轄的區(qū)域?qū)嵤﹫F(tuán)體自治和居民自治[6]。根據(jù)地方自治的原則，地方自治主體均建立了相對獨立于國家的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，并鼓勵當(dāng)?shù)孛癖妳⑴c公共環(huán)境事務(wù)管理，推動鄉(xiāng)村環(huán)境自治工作。同時，為保證基層自治體的正常運行，中央對地方給予了較大比例的財政轉(zhuǎn)移支付。例如，2019年地方交付稅(即國家為調(diào)整地方財政收入差距而進(jìn)行的財政轉(zhuǎn)移支付)約占地方財政收入的18%，國庫支出金(國家已規(guī)定用途的財政轉(zhuǎn)移支付)約占地方財政收入16%，這使得鄉(xiāng)村面積較大、稅收基礎(chǔ)較薄弱的地方自治體有充足的資金為當(dāng)?shù)孛癖娞峁┼l(xiāng)村環(huán)境服務(wù)[7]。

1.2 實施多元化環(huán)境服務(wù)購買方式

20世紀(jì)90年代，由于長期大量使用化肥農(nóng)藥，日本鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)水源污染、居民生活垃圾等問題日益突出：一般廢棄物排放量大幅增加，1991年達(dá)5 077萬噸/年；垃圾焚燒使有機(jī)污染物二口惡英排出量急劇增長，1994年達(dá)3 981克，約為瑞典的181倍[8]；1981—1999年間土地污染調(diào)查事例數(shù)累計886件中不符合土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的案例數(shù)共有431件,在不符合的案例數(shù)中與揮發(fā)有機(jī)化合物相關(guān)重復(fù)累計后達(dá)417件[9]。此時，由于以往用于工業(yè)點源污染治理的命令控制型政策措施難以有效，于是日本政府更加注重經(jīng)濟(jì)手段的運用，圍繞自然景觀保護(hù)、污染物治理和廢棄物處理、資源能源再循環(huán)使用等多個領(lǐng)域，根據(jù)不同類型、不同區(qū)位以及不同等級標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)村環(huán)境治理任務(wù)，采取不同的生態(tài)環(huán)境政府購買方式。

(1)民間委托。民間委托是1990年以前就存在的公共服務(wù)購買制度，它包括具備特殊法律依據(jù)的民間委托業(yè)務(wù)以及采用民事合同的不具備特殊法律依據(jù)的民間委托業(yè)務(wù)[10]。在鄉(xiāng)村環(huán)境治理服務(wù)領(lǐng)域，地方自治體通常將技術(shù)要求較低的業(yè)務(wù)(如道路清掃、廢棄物回收、生活垃圾處理、糞便回收等)，委托給在市町村許可下的民間事業(yè)者；依據(jù)《容器包裝再生利用法》的相關(guān)規(guī)定，市町村將罐、瓶、塑料瓶等容器進(jìn)行分類回收管理，委托民間事業(yè)者對生活垃圾進(jìn)行再生利用的處理，民間事業(yè)者根據(jù)服務(wù)結(jié)果獲得服務(wù)報酬[7]。民間委托是屬于形式上、非競爭性的購買方式，而不是完全的、市場化的購買方式，只是政府公共服務(wù)職能向社會的延伸。

(2)私人融資計劃。私人融資計劃(Private Financing Initiative ，簡稱PFI)最早起源于英國，是指通過招投標(biāo)的方式將公共設(shè)施整備業(yè)務(wù)(包括建設(shè)、維修、管理、運營、向國民提供公共服務(wù)等)委托給特定民間事業(yè)者的項目融資方式，高效整合社會資本，使民間資金技術(shù)及管理能力的利用效率最大化[11]。1991年經(jīng)濟(jì)泡沫破滅后，由于經(jīng)濟(jì)蕭條導(dǎo)致公共財政能力明顯下降，使得以往民間委托為核心的公共服務(wù)民營化改革陷入僵局。同年日本政府借鑒英國PFI制度經(jīng)驗，出臺《運用民間資金等以推進(jìn)公共設(shè)施建設(shè)的法律》，旨在堅持效率、公平、透明、客觀以及契約精神等基本原則，通過公私合作推動公共事業(yè)的發(fā)展。PFI不同于定向委托側(cè)重于勞務(wù)性購買，它主要針對投資規(guī)模較大、周期較長的公益性工程項目，允許民間事業(yè)者對提供的某項公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施擁有多種形式的投資收益權(quán)。PFI具體可分為服務(wù)購入型、收益自立型、收益設(shè)施并置型、特許運營型四種類型[12]。據(jù)統(tǒng)計，超過70%的項目屬于服務(wù)購入型，即政府通過購買服務(wù)的方式，由承接主體在一定時期內(nèi)負(fù)責(zé)公共工程項目設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)及管理，承接主體依靠政府支付的款項和項目運營收益獲取合理的利潤。在管理體制上，日本設(shè)立PFI事業(yè)推進(jìn)委員會，負(fù)責(zé)對PFI實施過程進(jìn)行調(diào)查并將結(jié)果對全社會進(jìn)行公布。在項目監(jiān)督上，政府是監(jiān)督主體，并聘請外界專家對PFI項目運行結(jié)果進(jìn)行評估。在專家咨詢上，擁有如三菱綜合研究所(MRI)、佐藤綜合計劃(AXS)等專業(yè)化的項目工程管理和PFI項目咨詢公司，在PFI項目設(shè)立之初對項目實施條件和可行性進(jìn)行鑒定評估[13]。在鄉(xiāng)村環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域，PFI主要運用于新能源設(shè)施、循環(huán)利用設(shè)備、廢棄物處理設(shè)施、污水處理設(shè)施等公共設(shè)施的建設(shè)運營等。例如，日本規(guī)模最大的污水處理廠森崎水再生中心利用水處理產(chǎn)生的生物能進(jìn)行發(fā)電，并在發(fā)電設(shè)備的設(shè)置運營領(lǐng)域引入PFI制度，成為日本污水處理行業(yè)的首例，既減少了政府的環(huán)境治理投入，又推動了環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

(3)指定管理者。指定管理者是指地方自治體在議會許可前提下自擬條例，明確擇取方法、擇取標(biāo)準(zhǔn)、指定期間、質(zhì)量要求及其他必要事項并選定服務(wù)的承接主體的制度安排[10]。2003年，日本政府為解決在原《地方自治法》與《運用民間資金等以推進(jìn)公共設(shè)施建設(shè)的法律》中關(guān)于“公共設(shè)施”定義上的矛盾，通過修訂《地方自治法》廢除了“公共設(shè)施管理委托制度”，并建立“指定管理者制度”，放棄了以往公共設(shè)施必須采取競標(biāo)方式選定承接主體的做法，增強了地方政府自主決策權(quán)。指定管理者制度既擴(kuò)大了公共服務(wù)承接主體的范圍，在政府部門及事業(yè)單位的基礎(chǔ)上，加入NPO等法人組織運營管理，又增加了公私合作方式的靈活性，地方政府可將公共設(shè)施的管理權(quán)、使用許可權(quán)等按照條例規(guī)定委托給指定服務(wù)的承接主體，并可根據(jù)條例規(guī)定允許承接主體享有收益權(quán)。例如，熊本市水保全課通過公開招募的形式選定東部堆肥中心管理運營共同企業(yè)體作為指定管理者，由其負(fù)責(zé)熊本市東部堆肥中心的運營管理，指定委托期限為2019年4月1日至2022年3月31日。而熊本市農(nóng)業(yè)政策課森林建設(shè)推進(jìn)室則以非公開招募的形式選定九州自然歩道利用設(shè)施管理委員會作為指定管理者，負(fù)責(zé)九州自然步道利用設(shè)施，指定委托期限為2018年4月1日至2023年3月31日。

(4)市場檢驗。市場檢驗制度是日本政府根據(jù)2006年《關(guān)于導(dǎo)入競爭機(jī)制改革公共服務(wù)的法律》而采取的公共服務(wù)購買方式，它強調(diào)官民同臺競爭公共服務(wù)供給，該制度既能有效發(fā)揮市場競爭機(jī)制，又能較好地維持政府的干預(yù)能力。市場檢驗制度實施過程要遵循嚴(yán)格規(guī)范的流程(如圖1所示)：首先，開展市場競標(biāo)的主體的資格確認(rèn)。參與市場競標(biāo)的主體，既包括政府部門，也包括企業(yè)、社會組織等民間事業(yè)者，他們作為平等主體角逐競標(biāo)客體即行政機(jī)關(guān)實行的業(yè)務(wù)中民間事業(yè)者能承擔(dān)的部分。在公開招標(biāo)前，政府堅持公開和透明原則進(jìn)行競標(biāo)主體資格確認(rèn)，通過網(wǎng)站或報刊等傳播媒介公開招標(biāo)的相關(guān)內(nèi)容，對招標(biāo)信息及過程進(jìn)行充分公開，并對競標(biāo)的民間事業(yè)者進(jìn)行嚴(yán)格篩選。若民間事業(yè)者與競標(biāo)監(jiān)理委員會的成員有利害關(guān)系，則無法參加競標(biāo)；而委員會成員若與競標(biāo)的民間事業(yè)者有關(guān)系，在審議競標(biāo)企業(yè)時也應(yīng)回避[13]。其次，運用競標(biāo)機(jī)制擇定合適的承接主體。競標(biāo)方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)和單一招標(biāo)等形式。公開招標(biāo)適用于那些在10萬日元以上、競標(biāo)主體多的項目；邀請招標(biāo)適用于那些金額較小、參與競標(biāo)主體少的項目；單一招標(biāo)形式則適用于無法以公開形式進(jìn)行招投標(biāo)的特殊項目。最后，在競標(biāo)過程中設(shè)立“官民競標(biāo)監(jiān)理會”，該機(jī)構(gòu)邀請民間經(jīng)濟(jì)學(xué)家、企業(yè)家等外界專家作為內(nèi)部成員，負(fù)責(zé)對政策制定、項目實施、績效評價等公共服務(wù)購買的整個過程進(jìn)行監(jiān)管，并對社會公眾公開監(jiān)督結(jié)果信息，接受社會各界的監(jiān)督。例如，日本的國土交通省將建設(shè)的砂防工程、水庫及附屬設(shè)備的管理維護(hù)業(yè)務(wù)作為市場檢驗項目，以期通過委托有資格的民間事業(yè)者削減國家經(jīng)費。

圖1 日本政府市場檢驗制度流程示意圖

(5)經(jīng)濟(jì)補貼。日本政府經(jīng)濟(jì)補貼主要分為政策補償和資金補償。其中，政策補償主要包含低息貸款、稅收減免、項目支持等措施，它廣泛運用于環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)、森林生態(tài)管護(hù)、鄉(xiāng)村面源污染防治等領(lǐng)域，促進(jìn)了鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活和生態(tài)循環(huán)共生圈的形成。例如，為鼓勵農(nóng)民不改變保安林的用途，日本政府采取多種經(jīng)濟(jì)補貼方式補償保安林所有者因為采伐限制造成的損失。根據(jù)林業(yè)專用金貸款制度，一般造林與森林經(jīng)營項目可申請農(nóng)林漁業(yè)財政國庫的長期低息貸款，貸款利率為1.85%，還款期為30年，首付期為20年。保安森林的政策補償力度則更大，貸款利率低至1.7%，還款期和首付期均是30年[14]。被指定為保安林的土地，可免除固定資產(chǎn)稅、不動產(chǎn)取得稅以及特別土地保有稅，且在保安林性質(zhì)不產(chǎn)生變動的前提下，若土地出現(xiàn)繼承或轉(zhuǎn)讓的情況，則可根據(jù)一定比例減免繼承稅和轉(zhuǎn)讓稅[15]。

資金補償包含補償金、捐贈款、補貼、轉(zhuǎn)移支付等措施，旨在發(fā)揮財政資金“四兩撥千金”的作用，促進(jìn)公私合作，帶動社會資本參與鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)。例如，為推動鄉(xiāng)村污水治理，日本政府不僅出臺《凈化槽法》，還制定了《凈化槽設(shè)置整備事業(yè)》和《市町村凈化槽安裝建設(shè)事業(yè)》等相關(guān)政策，明確政府對家庭小型凈化槽和市町村凈化槽分別按照建造成本的40%、90%給予補貼。其中，中央補貼占家庭小型凈化槽總補助額的1/3,地方自治體占2/3,而市町村凈化槽由中央承擔(dān)33%，地方自治體通過發(fā)行債券等方式籌措剩余的57%[16]。據(jù)統(tǒng)計，2017年約1 400個市町村進(jìn)行凈化槽整備事業(yè)，下水道普及率高達(dá)78.8%；2018年污水處理人口普及率高達(dá)91.4%。為解決剩余1 100萬未普及人口,日本政府大力推進(jìn)凈化槽、下水道、農(nóng)業(yè)村落排水設(shè)施等污水處理設(shè)施的建設(shè)，提高了環(huán)保凈化槽設(shè)置及單獨凈化槽轉(zhuǎn)換的補助率[17]。再如為謀求低碳社會發(fā)展，日本上勝町對可再生能源設(shè)備(如太陽光發(fā)電系統(tǒng)、小型水利發(fā)電機(jī)、太陽熱利用設(shè)備等)的生產(chǎn)者與購買者實施可再生能源活用促進(jìn)事業(yè)補助金制度。

1.3 完善政府購買環(huán)境服務(wù)政策評估體系

根據(jù)《關(guān)于行政機(jī)關(guān)實施政策評估的法律》《環(huán)境省政策評價基本計劃》等相關(guān)法律和規(guī)定, 日本政府建立了完備規(guī)范的環(huán)境政策評估體系及其應(yīng)用機(jī)制。環(huán)境政策評估對象分為事前評估和事后評估兩種，前者僅限于政策評估法案第3條第 1項的相關(guān)規(guī)定，后者則包括全部環(huán)境政策。政策評估指標(biāo)的擇取主要考慮三個因素：(1)必要性,即該政策的實行能否使國民社會的環(huán)境需求得到滿足。(2)有效性,即政策實行的預(yù)期效果和實際成效之間的關(guān)系；(3)效率水平,即政策投入的經(jīng)濟(jì)成本與產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益間的聯(lián)系[18]。評估方法分為事業(yè)評估、業(yè)績評估和綜合評估三種形式。事業(yè)評估主要是對環(huán)境政策進(jìn)行事前評估，預(yù)測成本收益，幫助政府對項目選擇作出科學(xué)判斷。業(yè)績評估主要用于政策執(zhí)行期間的定期或連續(xù)的評估,并在政策執(zhí)行期限后對政策完成度予以評價。綜合評估則對政策執(zhí)行期間特定問題的影響進(jìn)行評估。以水環(huán)境保護(hù)為例,涉及政府購買服務(wù)的水循環(huán)政策包括官民合作的水循環(huán)工程、下水道整備、污水處理利用、河流水質(zhì)凈化等。其政策評估的擇取指標(biāo)主要為健康項目(重金屬類、有機(jī)氯化合物、農(nóng)藥等)及生活環(huán)境項目(BOD、COD、全氮、全磷、全鋅等)，其中公共用水領(lǐng)域擇取了27個評估指標(biāo)，地下水領(lǐng)域擇取了28個指標(biāo)[19]。評估結(jié)果顯示，在公共用水領(lǐng)域，2017年健康項目達(dá)成率99.2%，與2016年相同；生活項目達(dá)成率為89.0%,與2016年相比降低了1.3%,其中湖沼的達(dá)成率持續(xù)低迷,僅有53.2%。為此，根據(jù)《水質(zhì)污染防治法》，日本政府規(guī)定了氮、磷的排水限制，制定了湖沼水質(zhì)保護(hù)計劃，以及進(jìn)一步推進(jìn)湖沼水質(zhì)凈化、下水道及農(nóng)業(yè)村落排水設(shè)施整備等水質(zhì)保護(hù)方案[19]，2018年日本公共用水領(lǐng)域生活項目達(dá)成率達(dá)為89.6%，而湖沼的達(dá)成率提高至54.6%[17]。在地下水領(lǐng)域，2017年度受隨機(jī)抽查的3 196口井中有177口(約占5.5%)超過了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),其中硝酸氮與亞硝酸氮的超標(biāo)率為2.8%、砷超標(biāo)率為2.2%；對4 313口污染井持續(xù)監(jiān)測的調(diào)查顯示有1 909口超過環(huán)境基準(zhǔn)率[20]。這主要是由于砷藥及氮肥使用過度、家畜排泄物及生活排水處理不當(dāng)?shù)仍斐傻模f明鄉(xiāng)村地下水污染防治亟待解決，并為政府進(jìn)一步推進(jìn)地下水水質(zhì)監(jiān)測、水質(zhì)凈化及硝酸性氮的地域綜合治理提供科學(xué)決策依據(jù)。當(dāng)然，政府還須及時向社會充分披露環(huán)境服務(wù)的購買信息，并對環(huán)境政策進(jìn)行監(jiān)測評估，匯集社會的反饋信息，通過政府內(nèi)部監(jiān)管、社會公眾外部監(jiān)督等方式，實現(xiàn)公共服務(wù)購買從招標(biāo)到供給全過程的監(jiān)督。

2 日本政府購買鄉(xiāng)村環(huán)境服務(wù)經(jīng)驗對我國的啟示

習(xí)近平總書記指出：“中國要強，農(nóng)業(yè)一定要強；中國要美，農(nóng)村一定要美；中國要富，農(nóng)民一定要富。”黨的十八大以來，我國生態(tài)文明建設(shè)已取得重大進(jìn)展，尤其在工業(yè)點源污染和城市生活環(huán)境治理領(lǐng)域成效顯著。然而，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題依然突出，成為新時代鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)中難啃的“硬骨頭”。當(dāng)前中日兩國鄉(xiāng)村地區(qū)都面臨著留守人口老齡化和人口過疏的雙重困境，我們要立足現(xiàn)實國情，借鑒日本經(jīng)驗，樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的環(huán)境振興理念，實施政府購買環(huán)境服務(wù)等經(jīng)濟(jì)激勵型措施，將生態(tài)修復(fù)和環(huán)境整治作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要支點。

2.1 完善鄉(xiāng)村環(huán)境服務(wù)政府購買的實施細(xì)則

我國《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，“地方各級人民政府對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。2015年財政部公布的《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》提出將基本環(huán)境公共服務(wù)納入政府購買服務(wù)的范圍，而2020年3月1日起施行的《政府購買服務(wù)管理辦法》則明確政府購買公共服務(wù)的“負(fù)面清單”，據(jù)此各地相繼制定政府向社會力量購買環(huán)境服務(wù)的目錄清單。過去一段時間，地方政府開展環(huán)境治理主要聚焦于工業(yè)點源污染和城市環(huán)衛(wèi)服務(wù)、水污染處理、水利工程建設(shè)等領(lǐng)域，對于鄉(xiāng)村面源污染治理的專門性法規(guī)以及配套資金投資相對較少。總體而言，我國鄉(xiāng)村環(huán)境服務(wù)市場發(fā)育相對滯后，表現(xiàn)為市場主體數(shù)量少、資信實力較弱、融資難和融資貴等缺陷。為此,強化地方政府尤其是縣(市、區(qū))政府農(nóng)業(yè)和農(nóng)村污染治理屬地管理責(zé)任及部門監(jiān)管責(zé)任，因地制定促進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理市場化的政策法規(guī)，引入環(huán)境“領(lǐng)跑者”制度，培育以農(nóng)村面源污染治理為主的龍頭企業(yè)，落實財政、土地、電價、稅收、金融、創(chuàng)新等方面的優(yōu)惠政策；完善基于環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)的“以效付費”機(jī)制，提升生態(tài)環(huán)境治理服務(wù)供給質(zhì)量；建立市場主體環(huán)境信用記錄，納入?yún)^(qū)域公共信用信息平臺；出臺地方性鄉(xiāng)村環(huán)境服務(wù)購買的法規(guī)條例，明確環(huán)境服務(wù)購買的標(biāo)準(zhǔn)、范圍、規(guī)范購買程序及評估監(jiān)督辦法。

2.2 創(chuàng)新鄉(xiāng)村環(huán)境服務(wù)政府購買方式

根據(jù)不同環(huán)境服務(wù)種類及其項目成本利益核算差異，積極探索多元化的政府購買服務(wù)方式。對于競爭性強、金額較大的環(huán)境整治項目，可通過公開招標(biāo)方式，以市場競標(biāo)機(jī)制確立環(huán)境服務(wù)承接主體；對于競爭性較弱、準(zhǔn)入門檻高的基礎(chǔ)性項目，例如大型生態(tài)工程建設(shè)，可采取特約邀標(biāo)方式，在多方協(xié)商復(fù)合定價中使公共生態(tài)效益最大化；積極探索區(qū)域環(huán)境治理的捆綁打包方式和鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生整治一體化機(jī)制。例如，有些地方由環(huán)衛(wèi)公司統(tǒng)一承擔(dān)縣域鄉(xiāng)村垃圾收集、轉(zhuǎn)運、處理全過程服務(wù)，將過去“戶分類、村收集、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運、縣處理”的四個服務(wù)承接主體轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖y(tǒng)一收集、統(tǒng)一清運、集中處理”的一個服務(wù)承接主體，有效地降低交易成本。可借鑒日本經(jīng)驗，委托第三方機(jī)構(gòu)加強農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測，每年對耕地有機(jī)質(zhì)含量按比例進(jìn)行隨機(jī)抽查檢測，并逐步覆蓋所有基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。對參與農(nóng)業(yè)面源污染治理且取得階段性成果的經(jīng)營主體給予后期獎補，針對農(nóng)戶需求實行測土配方施肥和技術(shù)援助，推動有機(jī)肥與生物農(nóng)藥的使用。實施基于全生命周期的生產(chǎn)者責(zé)任延伸(EPR)制度，實施化肥農(nóng)藥容器押金返還政策，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)廢棄物回收和循環(huán)利用體系。借鑒日本林業(yè)專用金貸款制度，對劃歸生態(tài)公益林(重要生態(tài)區(qū)位林)的林木所有者實施利率、信貸以及稅收等優(yōu)惠政策，引導(dǎo)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等。

2.3 規(guī)范鄉(xiāng)村環(huán)境服務(wù)政府購買行為的績效評估

當(dāng)前我國地方政府購買鄉(xiāng)村環(huán)境服務(wù)缺乏統(tǒng)一規(guī)范的操作程序。在簽約階段，主要根據(jù)地方政府環(huán)境事權(quán)分工，由相關(guān)職能部門履行環(huán)境服務(wù)購買任務(wù)，并根據(jù)合同金額的大小由不同權(quán)限的政府官員負(fù)責(zé)審批。在履約階段，環(huán)境整治工作具有很強的專業(yè)性，地方政府難以實現(xiàn)過程監(jiān)督。在契約兌現(xiàn)階段，大多生態(tài)環(huán)保政策尚未開展專業(yè)化評估，政策作用效果難以進(jìn)行科學(xué)判斷。因此，要借鑒日本“官民競標(biāo)監(jiān)理會”的運作經(jīng)驗，建立全過程的環(huán)境服務(wù)政府購買的監(jiān)管和評估機(jī)制。在契約簽訂階段，組建政府購買服務(wù)的“專家?guī)熨Y源”，組織社會專業(yè)人士參與政府購買服務(wù)的招標(biāo)過程，審查供應(yīng)商的資格，監(jiān)督市場招標(biāo)過程；在契約執(zhí)行階段，委托第三方機(jī)構(gòu)，對鄉(xiāng)村環(huán)境服務(wù)外包項目進(jìn)行全過程監(jiān)理評價，在及時公開項目信息的同時保證服務(wù)質(zhì)量；在契約兌現(xiàn)評估階段，要嚴(yán)格按照財政部《關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績效評價的指導(dǎo)意見》，委托第三方機(jī)構(gòu)開展政府購買環(huán)境服務(wù)行為“四性”(經(jīng)濟(jì)性、規(guī)范性、效率性和公正性)評估工作，并向社會及時披露評價結(jié)果，確保環(huán)境政策績效評價的客觀、公正和可信。

鄉(xiāng)村環(huán)境治理是一項系統(tǒng)工程，其中，政府

購買生態(tài)服務(wù)是一種準(zhǔn)市場的經(jīng)濟(jì)激勵型政策措施。既要堅持發(fā)揮政府的主導(dǎo)和監(jiān)督功能，又要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，同時也離不開社會公眾的積極參與。當(dāng)前尤其要充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范帶頭作用，推動鄉(xiāng)村地區(qū)志愿性環(huán)境服務(wù)，轉(zhuǎn)變以往鄉(xiāng)村環(huán)境治理“政府干、村民看”的思維偏差以及“政府出錢，企業(yè)出力”的運作方式，因地制宜建設(shè)鄉(xiāng)村環(huán)保志愿者隊伍，探索實施鄉(xiāng)村“街巷長”制度，豐富創(chuàng)新鄉(xiāng)村環(huán)境綜合治理方式，建立政府、企業(yè)、社會多元參與的人居環(huán)境綜合治理新機(jī)制，才能建成農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村面源污染治理長效機(jī)制。