高質(zhì)量發(fā)展視域下社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的制度調(diào)適

諶千慧

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

2021年，我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》提出要以新的發(fā)展理念，“實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展”?？梢娫凇笆奈濉睍r期，高質(zhì)量發(fā)展成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向，為未來經(jīng)濟發(fā)展、社會治理及矛盾化解奠定基礎(chǔ)。在高質(zhì)量發(fā)展宏觀藍圖下，健全社會矛盾綜合治理機制是極為緊迫和關(guān)鍵的一環(huán)，同時高質(zhì)量發(fā)展也形成了社會治理的新形勢、新要求和新挑戰(zhàn)。為防止重大建設(shè)項目和重大決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險及因此而引發(fā)的鄰避沖突、群體性事件等危機，我國逐步確立了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制。當(dāng)前，在高質(zhì)量發(fā)展的歷史使命下，亟須對現(xiàn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制進行調(diào)適，使之助力于我國未來的高質(zhì)量發(fā)展。

1 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的運行邏輯

1.1 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度歷史脈絡(luò)

社會穩(wěn)定風(fēng)險一般表述為“社會秩序遭到破壞的可能性”。[1]社會穩(wěn)定風(fēng)險多伴隨著“評估”出現(xiàn)在我國法律法規(guī)體系之中，一般認為最早由四川遂寧首創(chuàng)。2011年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》正式提出“建立重大工程項目建設(shè)和重大政策制定的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制”。2012年，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布了《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》(發(fā)改投資〔2012〕2492號文)系統(tǒng)明確提出了評估的方法途徑；2019年9月國務(wù)院發(fā)布的《重大行政決策程序暫行條例》實質(zhì)上將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估列為行政決策的前置程序； 2020年1月實施的《中華人民共和國土地管理法》(下稱《土地管理法》)第四十七條明確“縣級以上地方人民政府?dāng)M申請征收土地的，應(yīng)當(dāng)開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”?？梢姡覈鐣€(wěn)定風(fēng)險評估制度的產(chǎn)生，歷經(jīng)了地方立法到“宏觀規(guī)劃”再到國家法律的漸進過程。這一由地方首創(chuàng)到全國推廣的過程，使得社會穩(wěn)定風(fēng)險評估適用地域范圍擴大、立法層級遞增，同時也體現(xiàn)出國家對社會穩(wěn)定風(fēng)險治理的關(guān)注和重視。

就社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的使用場域而言，盡管不同規(guī)范性文件的表述不一致，但大多采取二分法的表述，即重大工程項目建設(shè)和重大政策制定。隨著“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的逐步推廣，重大工程項目建設(shè)和重大政策被簡化為“重大事項”，導(dǎo)致實踐中社會穩(wěn)定風(fēng)險評估基本與重大事項直接相關(guān)聯(lián)，使“重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的搭配為學(xué)界和實務(wù)界所熟知。近年來，“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”在防范化解社會風(fēng)險、基層社區(qū)治理等方面發(fā)揮了一定作用，其范圍也在逐漸擴大。在《土地管理法》實施后，“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”成為征地拆遷的前置程序，征地拆遷等政策決議亦成為“重大事項”之一，“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的使用場域進一步擴展。

1.2 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估基本程序

基于目前我國法律體系中的規(guī)范表述，社會穩(wěn)定風(fēng)險可定義為重大建設(shè)項目或重大決策實施過程中所產(chǎn)生的影響社會穩(wěn)定的不確定性因素，一般被分為程序性風(fēng)險、認知性風(fēng)險、摩擦性風(fēng)險等三類[2]，其通常通過社會穩(wěn)定風(fēng)險事件加以表現(xiàn)，如群體性事件、個人極端事件、暴力抗法事件、社會輿論事件等。而社會穩(wěn)定風(fēng)險評估則是對上述不確定性因素進行事前評估，不同于環(huán)境影響評估、安全風(fēng)險評估的高度技術(shù)性特征，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估更關(guān)注社會公眾的風(fēng)險感知。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實質(zhì)上是一種社會建構(gòu)，將評估結(jié)論作為民情民意的一種表達形式納入行政機關(guān)的決策體系之中。

如圖1所示，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的程序一般分為風(fēng)險識別、風(fēng)險分析及風(fēng)險結(jié)論三個步驟，其運行過程類似于風(fēng)險評估傳統(tǒng)的“輸入—輸出”型結(jié)構(gòu)，即通過識別具體的社會穩(wěn)定風(fēng)險進行風(fēng)險分析，進而得出風(fēng)險結(jié)論。

圖1 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估運行邏輯圖

風(fēng)險識別往往是所有風(fēng)險評估活動的邏輯起點。事項決策之前的社會穩(wěn)定風(fēng)險識別會影響到評估結(jié)果的準(zhǔn)確性，基于征地拆遷、重大建設(shè)項目等重大事項的特殊性，往往涉及到項目或事項所在范圍內(nèi)多數(shù)群體的直接或間接利益，并成為社會穩(wěn)定風(fēng)險識別的重要因素。首先，基于重大事項的特殊性，從事社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作需要一定的背景知識，需要充分了解項目或事項所在地辦理同類事項所取得的社會效果和社會評價，調(diào)查當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門的信任度、公眾社會責(zé)任的理解度等。其次，重大事項特殊性也導(dǎo)致公眾具有較高的風(fēng)險感知，對事項關(guān)注程度高、敏感程度高。最后，許多重大事項容易導(dǎo)致風(fēng)險的社會放大，甚至產(chǎn)生“污名化”，如PX項目、核電站、垃圾焚燒站等項目。

風(fēng)險分析是在風(fēng)險調(diào)查并完成風(fēng)險識別之后，由專業(yè)第三方評估機構(gòu)或者事項實施主體針對所識別的風(fēng)險進行綜合分析的過程。我國現(xiàn)行評估體系一般要求針對項目的合法性、合理性、可行性及可控性等方面展開，這“四性分析”是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，往往影響到評估結(jié)論的科學(xué)性。

風(fēng)險結(jié)論是“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”結(jié)構(gòu)模型輸出的結(jié)果，主要服務(wù)于決策機關(guān)。風(fēng)險結(jié)論由風(fēng)險等級、風(fēng)險防范化解措施、重大事項是否可行三部分構(gòu)成。首先根據(jù)風(fēng)險分析進行風(fēng)險定級，得出社會穩(wěn)定風(fēng)險的級別，如高風(fēng)險、中風(fēng)險、低風(fēng)險等；然后給出相對應(yīng)的風(fēng)險防范化解措施，供決策機關(guān)選擇；最后得出重大事項是否可行的結(jié)論。

2 高質(zhì)量發(fā)展背景下社會穩(wěn)定風(fēng)險評估面臨的挑戰(zhàn)

習(xí)近平總書記指出：“高質(zhì)量發(fā)展不只是一個經(jīng)濟要求，而是對經(jīng)濟社會發(fā)展方方面面的總要求?！辟|(zhì)量發(fā)展涉及到經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等不同領(lǐng)域，對我國城鄉(xiāng)發(fā)展格局、社會治理提出了新要求。[3]因此在“十四五”時期，穩(wěn)定的社會環(huán)境成為高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)，而現(xiàn)行的“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”制度在實踐操作過程存在多方面的問題，使得“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”逐漸流于形式，難以承擔(dān)起維護社會穩(wěn)定的任務(wù)。

2.1 實施范圍的泛化

穩(wěn)定理念歷來為我國所重點關(guān)注，“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”制度的創(chuàng)制即為體現(xiàn)。然而在群體性事件頻發(fā)、“維穩(wěn)”壓力增大的背景下，現(xiàn)行采取列舉式表述的“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”制度存在實施范圍泛化的問題。“由于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制探索的時間相對較短且地區(qū)發(fā)展極不平衡，相關(guān)的配套資源積累尚且不足，評估制度的系統(tǒng)建構(gòu)在行政系統(tǒng)內(nèi)還缺乏充分的價值共識?！盵4]風(fēng)險評估不僅是一種決策工具，某種程度上可作為免責(zé)事由而得到地方政府的青睞，出現(xiàn)“事事穩(wěn)評、時時穩(wěn)評”現(xiàn)象，不僅可能導(dǎo)致監(jiān)管不作為，更有可能出現(xiàn)損害社會公眾合法權(quán)益的情形。

2.2 風(fēng)險識別的形式化

由于“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”不同于環(huán)境影響評估，其風(fēng)險識別并非完全從科學(xué)意義上發(fā)現(xiàn)客觀可見的特定指標(biāo)，而帶有較強的“溝通”色彩，如風(fēng)險調(diào)查過程大多采取問卷調(diào)查、會議等形式展開。實踐中風(fēng)險調(diào)查出現(xiàn)走形式、走過場等虛假情況，導(dǎo)致“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的程序不規(guī)范、不透明，信息公開程度不夠，甚至出現(xiàn)重大事項決策完成之后“補”評估手續(xù)的情形，難以識別出真正的社會穩(wěn)定風(fēng)險，進而影響當(dāng)?shù)毓妼χ卮笫马椀慕邮艹潭?，直接影響到相關(guān)利益群體的合法權(quán)益。

2.3 風(fēng)險評判的異化

當(dāng)前對社會穩(wěn)定風(fēng)險的分析主要從合法性、合理性、可行性和可控性四個方面開展，缺乏科學(xué)、客觀的量化標(biāo)準(zhǔn)。如某些評估機構(gòu)為了得到想要的風(fēng)險定級，采取數(shù)值比率的統(tǒng)計方法，很容易通過“數(shù)據(jù)平均”手段將風(fēng)險縮小；還有地方風(fēng)險等級的評判標(biāo)準(zhǔn)過于粗制，簡單將風(fēng)險點的個數(shù)疊加作為整個項目風(fēng)險等級的評判標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮項目的具體特征，合理性、科學(xué)性存疑。社會穩(wěn)定風(fēng)險具備較強的不確定性和復(fù)雜性，在不同時間、不同地域及不同群體之間存在較大差異，加之目前對社會穩(wěn)定風(fēng)險等級的劃分不統(tǒng)一，使得風(fēng)險評判面臨的難度較大。而現(xiàn)行的評判指標(biāo)可操作性較差，加之第三方評估機構(gòu)質(zhì)量參差不齊，且存在與實施機構(gòu)“未來合作”的壓力，所得出的風(fēng)險結(jié)論大多是監(jiān)管部門“希望”得出的結(jié)論，導(dǎo)致風(fēng)險評判的異化。

2.4 風(fēng)險溝通的片面化

在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估過程中，“風(fēng)險溝通是應(yīng)對風(fēng)險不確定性的有效手段，更會直接影響到公眾對重大事項的信任度”[5]。而在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實踐過程中，由于地方政府單方面掌握溝通話語權(quán)，重大事項的信息公開程度不高，導(dǎo)致“風(fēng)險評估過程中公民和社會組織的參與不足，代表廣泛性不夠，對具體事項的認知度不高”等現(xiàn)象。[6]這種風(fēng)險溝通的片面化不僅不利于社會穩(wěn)定風(fēng)險的防范化解，也不符合高質(zhì)量發(fā)展以人民為中心的理念要求。

3 高質(zhì)量發(fā)展視域下社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的制度回應(yīng)

推動高質(zhì)量發(fā)展需要實現(xiàn)社會穩(wěn)定風(fēng)險治理能力現(xiàn)代化。針對我國現(xiàn)行“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”機制的不足和缺陷，要結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展的理論成果和現(xiàn)實要求，對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的運行進行調(diào)適。

3.1 強化“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的參與職能

“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”制度作為中國特色協(xié)商民主實踐的一項重要制度供給，是中國共產(chǎn)黨群眾路線理念下的重要工具。在未來高質(zhì)量發(fā)展的要求下，“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”制度有望實現(xiàn)公共決策的民主化、法治化與科學(xué)化，進而增強社會治理的合法性、有效性和適應(yīng)性。[7]在高質(zhì)量發(fā)展的要求下，要強化“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的參與職能，借助社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度實現(xiàn)重大事項行政決策的公眾參與，保障參與的民主化，推進重大事項決策過程的民主化。其一，要落實風(fēng)險識別過程中的風(fēng)險調(diào)查。風(fēng)險調(diào)查是和廣大利益相關(guān)群體直接接觸的最好時機，同時也是社會公眾接觸、認識、接受、表達及傾訴的最優(yōu)途徑。因此風(fēng)險調(diào)查要作為“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”制度的重要基礎(chǔ)，要在監(jiān)管部門與利益相關(guān)的社會公眾之間建立良好的互動，將重大事項利益與公眾利益相連接，從源頭上消解公眾的抵觸情緒；同時“吸納重大事項利益相關(guān)者參與決策過程，還可以實現(xiàn)對決策權(quán)力的有效約束和制衡”。[8]其二，要實現(xiàn)全面的風(fēng)險溝通。在“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的全過程之中，監(jiān)管機構(gòu)、評估機構(gòu)、專家和公眾等不同主體需要進行溝通對話，這種對話機制能夠真正保障公眾的參與權(quán)利，有利于達成重大事項的共識。可見，強化“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的參與職能，可以實現(xiàn)行政決策的形式合理性和實質(zhì)合法性。

3.2 明確“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的法定程序

在高質(zhì)量發(fā)展的新階段，要明確“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的法定程序，進一步明晰“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的實施范圍。如在司法決策、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新領(lǐng)域所發(fā)生的重大事項，往往與群眾利益密切相關(guān)，同樣可以納入“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的范圍，進行系統(tǒng)調(diào)查、科學(xué)預(yù)測和評估，并結(jié)合風(fēng)險評估的結(jié)論制定相對應(yīng)的風(fēng)險管理方案和預(yù)案，因此也必須存在明確的法定程序。

首先，“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的適用范圍不宜過于限定與封閉，應(yīng)將其作為行政決策的常態(tài)化工具，對重大事項的合法性、合理性、可行性、可控性進行綜合評估。其次，“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”應(yīng)作為重大事項的前置程序，風(fēng)險評估強調(diào)事前預(yù)防，并非事后“補程序”。再次，將“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”作為重大決策的必要程序，進一步細化社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)容。如出臺可操作性更高的指南，明確“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的公眾參與、風(fēng)險調(diào)查、專家論證、風(fēng)險分析、合法性審查、合理性審查、集體決定、及時跟蹤反饋和評估責(zé)任等內(nèi)容。最后，要嚴格規(guī)范“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的結(jié)論使用標(biāo)準(zhǔn)，因地、因時制宜地進行決策。對合法性或合理性嚴重不足、侵害當(dāng)?shù)毓姾戏?quán)益，或超出監(jiān)管部門風(fēng)險承受能力的事項，需及時終止；對存在一定社會穩(wěn)定風(fēng)險的事項，需采取風(fēng)險動態(tài)跟蹤監(jiān)測，符合條件之后方可施行。

3.3 落實“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的評估責(zé)任

責(zé)任機制可以作為“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”制度施行的保障。在高質(zhì)量發(fā)展的新形勢下，落實“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的評估責(zé)任，能夠確?！吧鐣€(wěn)定風(fēng)險評估”過程中不同主體正確認識評估、理性對待評估。對于“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”過程評估責(zé)任的落實，一是要建立針對決策主體的問責(zé)機制。如將“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”納入各級地方政府的政績考核機制，明確社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的責(zé)任主體；此外還可以建立起責(zé)任倒查機制。如果發(fā)生群體性事件，則要由專門的監(jiān)督機構(gòu)對負責(zé)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的決策機構(gòu)及其負責(zé)人進行追責(zé)。二是要建立針對評估主體的問責(zé)機制。當(dāng)前越來越多的第三方評估機構(gòu)從事社會穩(wěn)定風(fēng)險評估服務(wù)，第三方評估機構(gòu)參與評估某種程度上可以避免政府既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”的現(xiàn)狀，但目前缺乏針對第三方評估機構(gòu)的規(guī)范指引。因此，要先行明確第三方評估機構(gòu)弄虛作假等違法評估的法律責(zé)任，通過明確法律責(zé)任以規(guī)范第三方評估行業(yè)。三是對于其他參與評估的主體，如當(dāng)?shù)卮?居)委會、重大事項的利益相關(guān)群體等，同樣需要明確相應(yīng)的法律責(zé)任，以應(yīng)對虛假信息傳遞以及聚眾阻攔等違法行為的發(fā)生。

3.4 完善“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的制度體系

高質(zhì)量發(fā)展視域下，“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的制度調(diào)適需關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)機制、預(yù)警機制及監(jiān)管機制等方面的問題，并逐漸完善“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的制度體系。首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的根本保證，因此在開展“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”時需要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，“并建立橫向連接分工協(xié)助、縱向貫通垂直領(lǐng)導(dǎo)的組織管理體制，加強各部門協(xié)作溝通，建立統(tǒng)一的信息交流共享平臺”。[9]其次，要完善風(fēng)險溝通制度。在“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的事項決策、評估過程、評估結(jié)論等全周期范圍內(nèi)及時、足量地進行信息公開，主動獲取公眾監(jiān)督；同時通過制度化形式，明確社會穩(wěn)定風(fēng)險的動態(tài)跟蹤督查，開展全流程的風(fēng)險溝通、風(fēng)險預(yù)警。最后，要加快“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的立法進程，及時總結(jié)各地“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的立法經(jīng)驗，進行統(tǒng)一立法，為“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”提供上位法依據(jù)，同時，針對不同的專業(yè)領(lǐng)域出臺相對應(yīng)的“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”指引規(guī)范，強化對第三方評估主體的監(jiān)管，最終形成以“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”立法為主體，操作指引規(guī)范為輔助的“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”立法體系。

4 結(jié)語

防范化解社會穩(wěn)定風(fēng)險歷來是國家關(guān)注的重點，而“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”制度更是我國在漫長的“維穩(wěn)”實踐中總結(jié)的成功經(jīng)驗。隨著我國進入高質(zhì)量發(fā)展新階段，保障發(fā)展的“質(zhì)”需要體現(xiàn)對社會公眾民生福祉的高度關(guān)懷，穩(wěn)定的環(huán)境則成為高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，而高質(zhì)量發(fā)展背景下“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”面臨的挑戰(zhàn)并不意味著需要舍棄“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”制度，相反，要借助高質(zhì)量發(fā)展的東風(fēng)，不斷修改、調(diào)適、完善現(xiàn)有的“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”制度，在實現(xiàn)社會穩(wěn)定風(fēng)險有效預(yù)防的同時，推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。