高校擴招20年發展歷程與展望

向美來易偉松

(1.武漢工程大學 管理學院，湖北 武漢 430205；2.華中農業大學 理學院，湖北 武漢 430070)

為了加快發展現代職業教育，緩解當前就業壓力，解決高技能人才短缺問題，2019年，中央決定“高職兩年擴招兩百萬”[1]。此輪高職擴招既是1999年高校擴招的延續與發展，也是新形勢下高校招生的結構性調整，勢必對我國高等教育、就業、經濟、社會、文化等方面產生重要而深遠的影響。自1999年開始，我國高等教育招生規模不斷擴大，實現歷史性跨越，從精英化階段到大眾化階段，再到普及化階段。[注]美國教育學家馬丁·特羅(Martin Trow)提出高等教育發展階段論，高等教育毛入學率在15%以下屬于精英化階段，在15～50%之間為大眾化階段，在50%以上為普及化階段。高等教育毛入學率是指高等教育在學人數與適齡人口之比。筆者通過回顧高校擴招20年的發展歷程，總結成功經驗，規避陷阱問題，展望發展趨勢，以期為高職擴招提供借鑒與參考，促進我國高等教育更快更好地發展。

一、高校擴招20年發展歷程

1999 年是我國高等教育改革發展的一個重要時間節點[2]，自此開啟了我國高等教育規模擴張之路。本文依據普通高校本?？普猩藬的暝鲩L率，將高校擴招20年發展歷程劃分為大規模全方位擴招時期(1999～2006)、擴招緊縮時期(2007～2018)以及高職擴招再起時期(2019～2020)。

(一)大規模全方位擴招時期(1999～2006)

第一，教育啟動消費。經濟發展與高等教育之間存在緊密聯系。[3]改革開放以來，中國經濟在經歷20年高速發展之后，到上世紀90年代面臨困境。經濟軟著陸雖然降低了通貨膨脹率，但經濟增速大幅放緩，國內需求疲軟。政府機構精簡，國有企業改制，導致失業人群激增。亞洲金融危機爆發，貨幣大幅貶值，股市大幅下跌，企業紛紛倒閉，社會經濟蕭條。擴大內部需求，刺激經濟增長，緩解就業壓力，化解金融危機，成為政府的首要任務。此時國內生產總值年均增長約9%[注]經濟數據來自國家統計局。如無特別注明，數據來源相同。，高校招生規模年均增長約 8%[注]教育數據來自歷年全國教育事業發展統計公報。如無特別注明，數據來源相同。，經濟發展水平與高等教育水平基本平衡。1998年，普通高校本?？普猩藬禐?08.36萬人，高等教育毛入學率9.8%，高等教育處于精英化階段。提高辦學效益，堅持走內涵發展道路，這是我國高等教育發展的重點，已成為高等教育學界的共識。[4]

1999年2月19日，亞洲開發銀行經濟發展研究中心經濟學家湯敏認為，教育啟動消費將是一個國家投資少、刺激內需力度大、又能實現群眾上大學愿望的有效措施。他建議3至4年內，高校招生量擴大一倍，新增學生實行全額自費，國家建立助學貸款系統，給部分有困難的學生提供貸款。教育啟動消費這一觀點一提出，就引來各種討論?？傮w而言，經濟學者支持較多[5,6]，教育學者反對較多[7,8]。在學界討論高校擴招意義、影響和可行性等問題之際，1998年11月，湯敏提交《關于啟動中國經濟有效途徑——擴大招生量一倍》這一論文，被有關部門采納，高校擴招大幕從此拉開。

第二，大規模擴招。1998年12月，《面向21世紀教育振興行動計劃》發布，提出到2010年，高等教育規模有較大擴展，高等教育毛入學率接近15%，開始體現高等教育適度超前發展的思想。[9]1999年是高校擴招的第一年，當年普通高校本?？茖嶋H招生人數為159.68萬人，招生人數增長47.4%。2000年，招生人數為220.61萬人，增長38.16%；2001年，招生人數為268.28萬人，增長21.61%；2002年，招生人數為320.5萬人，增長19.46%。經過連續4年(1999～2002)大規模擴招，普通高校本?？普猩藬导s是1998年的3倍，高等教育毛入學率達到15%，提前8年實現《面向21世紀教育振興行動計劃》目標。我國高等教育走過精英化階段，跨入大眾化階段，見圖1。接下來的4年(2003～2006)，普通高校招生規模年增長率雖有下降，但仍然保持高位增長，分別為 19.24%、17.05%、12.77%和8.24%。到2006年，普通高校本?？普猩藬禐?46.05萬人，約是1998年招生規模的5倍；普通高校本?？圃谛Ｈ藬颠_到1738.84萬人，高等教育在校總規模達到2700萬人，高等教育毛入學率達到 22%。

圖1 普通高校本?？普猩藬蹬c年增長率(1998～2019)

第三，全方位擴招。高校擴招不僅包括本?？茢U招，還包括研究生擴招。1998年，研究生招生人數為7.25萬人，在校研究生人數為19.89萬人，研究生招生和在校生規模都較小。但從1999年到2006年這段時間，研究生招生人數年增長率基本上都超過兩位數，分別為21.38%、39.37%、28.56%、22.64%、32.72%、21.35%、11.80%，9.07%；研究生招生人數急劇增加，研究生在校生人數穩步增長，見圖2。到2006年，研究生招生人數為39.79萬人，在校研究生人數為110.47萬人。研究生招生人數增長約5.5倍，研究生擴招增幅大于普通高校本專科招生增幅，主要是因為研究生培養機構除了普通高校以外，還包括科研機構，例如中國科學院、中國社會科學院等。以2006年為例，全國共有培養研究生單位767個，其中高校450個，科研機構317個。

圖2 研究生招生人數和年增長率(1998～2019)

總之，在高校大規模全方位擴招時期，研究生、本專科生招生人數都在大幅度增加。研究生招生人數年均增長4.37萬人，年均增長率為23.23%；普通高校本?？普猩藬的昃鲩L48.30萬人，年均增長率為22.40%；其中?？粕猩藬的昃鲩L31.24萬人，年均增長率為28.48%。[10]

(二)擴招緊縮時期(2007～2018)

在經歷連續大規模全方位擴招以后，高等教育招生人數、在校生規模和毛入學率都有了很大提升，也帶來了一系列問題，如教學質量下降、畢業生就業難等，擴招政策招致眾多批評[11]，但支持者認為擴招方向并沒有錯[12]。2006年5月10日，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，提出高等教育要適當控制招生增長幅度, 相對穩定招生規模，重點提高教育質量，實現可持續發展。當年高校本?？普猩藬的暝鲩L率為 8.24%，回落到擴招之前的增長幅度，與經濟發展水平基本持平。2007年～2018年，普通高校本?？普猩幠Ｄ暝鲩L率基本都控制在1%～3%之間，即使2008年招生人數年增長率達到7.38%，2009年招生人數年增長率達到5.24%，也低于同期經濟發展水平，總體而言處于擴招緊縮時期，見圖1。在此期間，研究生招生人數年增長率也處于緊縮狀態，盡管在2009年和2017年出現兩個峰值，見圖2。2009年研究生擴招14.45%，主要是因為當年增加了全日制專業學位碩士研究生招生計劃。[注]2009年，碩士研究生招生計劃增加了5萬名全日制專業學位的碩士，主要包括教育碩士、法律碩士、工商管理碩士和公共管理碩士等。2017年研究生擴招 20.84%，一方面與招生人數增加有關，另一方面還與研究生招生、在校生指標內涵發生變化有關。[注]從2017年開始，研究生招生包含全日制和非全日制研究生；在校生、授予學位數包含全日制、非全日制研究生和在職人員攻讀碩士學位學生。

在擴招緊縮時期，質量提高和內涵式發展成為高等教育發展的重點。教育質量是學校的生命線，隨著招生規模擴張，教育教學質量下降的問題開始凸顯，質量提高迫在眉睫。2007年1月，教育部和財政部共同實施“高等學校本科教學質量與教學改革工程”，提出高等教育的重點應放在質量提高上。2007年2月，教育部發布《關于進一步深化本科教學改革全面提高教學質量的若干意見》，明確要求把教學質量作為高校黨政領導和班子成員考核的重要指標。2007年5月，國務院批轉《國家教育事業發展“十一五”規劃綱要》，著力提高高等教育質量。2010年7月，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》強調，要全面提高高等教育質量。2012年6月，教育部印發《國家教育事業發展“十二五”規劃綱要》，強調高等教育要走以質量提高為核心的內涵式發展道路。2012年11月，黨的十八大報告明確提出，要推動高等教育內涵式發展。2017年10月，黨的十九大報告明確提出，要實現高等教育內涵式發展。從黨中央、國務院、教育部系列政策和教育規劃可見，在擴招緊縮時期，提高質量以及以質量提高為核心的內涵式發展是高等教育首要目標和重中之重。[13]

(三)高職擴招再起時期(2019～2020)

自1999年高校擴招以來，高職教育發展勢頭迅猛，高等職業院校數、在校生數和畢業生人數持續增長[14]，規模上成為高等教育半壁江山[15]。高職教育在迅速發展的同時，卻長期身陷“國家很重視，企業離不開，社會瞧不起”的窘境。為發展現代職業教育，緩解當前就業壓力，解決高技能人才短缺問題，1999年，中央決定高職教育招生人數“兩年擴招兩百萬”，發揮其在鄉村振興、精準扶貧以及緩解就業壓力等方面的作用。[16]

2019年，高職教育實際招生483.61萬人，擴招114.78萬人，年增長率為27.11%，高于近十年增長率，接近大規模全方位擴招時期?？普猩藬的暝鲩L率(28.48%)。[10]通過高職大規模擴招，迅速增加高職招生人數、在校生人數和畢業生人數，增加高技能人才供給，滿足社會經濟發展需求。此外，高職大規模擴招，還可以擴大高等教育在學總規模和毛入學率。2019年，我國高等教育毛入學率首次超過50%，達到 51.6%，正式邁入普及化階段，提前超額完成《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年》)目標任務，“到2020年高等教育毛入學率達到 40%”[17]。2020年高職再擴招百萬，我國高等教育在學總規模4183萬人，高等教育毛入學率達到54.4%。在我國高等教育從精英化階段到大眾化階段、再到普及化階段的過程中，高職教育功不可沒。[15]

1999年高校擴招，研究生招生人數為9.22萬人，本科招生人數為111.84萬人，?？普猩藬禐?7.84萬人，三者比例為8∶100∶43。[注]以本科招生人數為100計算。2019年高職擴招，研究生招生人數為91.65萬人、本科招生人數為431.29萬人、?？普猩藬禐?83.61萬人，三者比例為21∶100∶112。對高等教育供給端進行結構化調整，提高高端研究人才和高技能人才比例，滿足現代科技、產業革命、經濟和社會發展所需，是現階段高等教育發展的要求。

二、展望

我國高校擴招政策和實踐歷經20年發展，實現了歷史性跨越，完成了規模擴張。然而與世界高等教育強國相比，我國高等教育在質量上還有較大差距。在回顧高校擴招發展歷程的基礎上，我們有必要展望我國高等教育未來發展方向和趨勢，助力我國高等教育實現從量變到質變的飛躍。

(一)繼續擴大在?？傄幠?，提高普及化程度

從高等教育在學總規模角度來看，我國已是世界第一大國。以1998年為例，全國各類高等教育在學總規模達到900萬人左右，僅占世界高等教育總規模的10%。2016年，全國各類高等教育在學總規模達到699萬人左右，占世界高等教育總規模的20%，超過美國、印度等國家，位居世界第一。經過2019年高職擴招，全國各類高等教育在學總規模達到4002萬人左右，規模世界第一的地位進一步鞏固。2020年，高職招生再擴招百萬，高等教育在學總規模達到4183萬人，高等教育毛入學率為54.4%。我國人口占世界人口比例約為20%，因此我國高等教育在學總規模稍高于世界平均水平。提高高等教育在學總規模，提高人口受教育水平，任重而道遠。

高等教育毛入學率是衡量一個國家高等教育發展水平的重要指標。高校擴招20年以來，高等教育毛入學率實現三級跳。擴招以前，我國高等教育毛入學率低于10%，處于精英化階段；1999年開始擴招以后，到2002年，高等教育毛入學率達到 15%，進入大眾化階段；2020年，高等教育毛入學率達到 54.4%，邁入普及化階段。從縱向上看，經過20年高校擴招，我國高等教育毛入學率超過50%，成功實現規模擴張，但是仍處于普及化階段初期(毛入學率低于60%)，普及化中期(毛入學率處于60～80%)和普及化后期(毛入學率超過80%)還有待發展。[18]從橫向上看，我國高等教育毛入學率與世界其他高等教育發達國家相比還有不少差距。早在1975年，美國高等教育毛入學率就突破50%，領先全球進入普及化階段。目前，希臘、澳大利亞、土耳其、韓國、西班牙等國家高等教育毛入學率接近100%。2005年，世界上高等教育毛入學率達到50%的國家超過25%；2014 年，該比例增至43%；到2019年，該比例接近50%。因此，從高等教育毛入學率角度來看，我國高等教育僅略高于世界平均水平，還處于普及化初期。隨著高等教育招生規模不斷擴大，加之高等教育適齡人口將持續減少，我國高等教育毛入學率將進一步提高。繼續擴大在校生總規模，提高普及化程度，符合世界高等教育發展趨勢，也是我國高等教育發展方向。

未來一段時間，我國高等教育在學總規模和毛入學率將如何發展？筆者對現有數據進行多項式擬合，在學總規模擬合曲線R2=0.9956，毛入學率R2=0.9942，擬合度較好，見圖3。根據擬合曲線預計：到2021年，高等教育在學總規模將超過4400萬人，毛入學率將接近58%；到2022年，高等教育在學總規模將超過4500萬人，毛入學率超過60%，進入普及化中期。結論與用Logistic模型得到的預測結果(2021年毛入學率57.6%，2022年毛入學率60.3%)基本吻合。[19]

圖3 高等教育在學總規模和毛入學率及擬合曲線

(二)走內涵式發展道路，建設世界一流大學和一流學科

教育質量是高等教育的生命線，我國教育主管部門、高校和社會大眾向來都很重視教育質量。高等教育規模擴張以后，隨著高校數量及在校生規模劇增，高等教育質量問題更加凸顯，包括學生質量問題、學生就業問題、教師質量問題、學科和課程設置問題以及學校經費問題等。[20]針對這些問題，教育主管部門相繼出臺高等教育質量提高和內涵式發展政策。[13]內涵式發展是一種以數量增加、規模擴張的外延式發展為基礎和前提、從事物的本質屬性出發的內在性發展模式，可實現速度、結構、規模、質量、效益相統一的可持續發展道路。[21]高等教育內涵式發展要協調好質量、結構、規模、效益等各個要素之間的關系，提高質量是內涵式發展的根本，優化結構是內涵式發展的基礎，規模的合理發展是內涵式發展的前提，提升效益是內涵式發展的關鍵。[22]理解和把握高等教育內涵式發展，涉及到宏觀層面、中觀層面以及微觀層面。在宏觀層面，國家優先發展教育事業，教育是民族振興、社會進步的基石。[23]在中觀層面，高教系統通過政策和制度協調資源、規模、效益、質量等要素，促進高等教育更快更好地發展。[24]在微觀層面，高校以人才培養為中心，依靠教師對課程進行教學，實現教育目標。[25]

實現高等教育內涵式發展的主要路徑，是加快推進世界一流大學和一流學科建設。[22]建設世界一流大學和一流學科，既是黨中央國務院重大戰略決策，也是中國大學歷史使命和奮斗目標，對于提升我國高等教育發展水平，增強國家核心競爭力，奠定長遠發展基礎，具有十分重要的意義。在建設世界一流大學和一流學科方面，我國與高等教育強國美國還有較大的差距，見表1。世界主要大學和學科排行榜，包括上海交通大學世界大學學術排行榜、泰晤士高等教育世界大學排行榜、QS 世界大學排行榜、美國新聞與世界報道全球最佳大學排行榜等。至今，中國大陸還沒有一所大學進入前十名，而美國大學超過一半；中國大學僅有6所大學進入前一百名(在美國新聞與世界報道排名中僅有2所)，而美國大學占三四成。中國大學需要結合我國政治、經濟、文化和高校實情，學習借鑒世界一流大學和一流學科建設成功經驗，遵循教育規律辦教育[2]，建設具有中國特色的世界一流大學和一流學科。世界一流大學和一流學科建設需要具備充足的資源、優秀的人才以及相應的管理體制三個方面的條件。[26]世界一流大學和一流學科的實現有自然生成模式和跨越發展模式兩種，我國高校應該研究和學習跨越發展模式[27]，爭取早日建成世界一流大學和一流學科?？傊?，加快世界一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展，是推進新時代高等教育改革發展的一體雙翼和主旋律。[28]

表1 中國與美國大學世界排名比較

(三)增加國家財政性教育經費，提高高等教育投入

高等教育投入分為政府投入、家庭投入和社會投入。目前，我國高等教育投入模式與俄羅斯高度相似，接近于歐洲大陸模式，即高等教育以政府投入為主，但政府投入所占比例偏低，社會投入占比偏高。未來應該加強政府投入和發揮主導作用，同時適當提高學費水平。[29]國家財政性教育經費[注]國家財政性教育經費主要包括以下四項經費：各級政府預算內教育經費，各級政府征收的用于教育的稅費，企業所舉辦學校中企業撥款，校辦產業和勤工儉學及學校社會服務收入用于教育的支出。包括國家財政直接和間接投入教育的經費總和，所占國內生產總值(GPD)比值，反映一個國家對教育的投入程度。我國財政性教育經費總額逐年增加，所占GPD比值持續增長，波動幅度較小。從縱向上看，在2012年前，我國財政性教育經費占GPD比例長期低于4%，限制高等教育發展和辦學條件改善。在優先發展教育政策支持下，自2012年開始，連續8年該比例超過4%，見圖4。[注]歷年全國教育經費執行情況統計公告。2019年國家財政性教育經費首次突破4萬億大關，達到40049億元，占GPD比例為4.14%。從橫向上看，我國財政性教育經費所占GDP比值，已接近中等偏上收入國家平均水平，但與高收入國家相比仍存在明顯差距，還有較大提升空間。[30]面向2035年，為實現教育現代化，邁入教育強國行列，我國財政性教育經費占GDP比例應提高到與高收入國家5%相接近的水平。[31]

圖4 國家財政性教育經費及占GDP比例(1998～2019)

在我國國家財政性教育經費總額中，高等教育經費份額僅次于義務教育份額，位居第二，充分體現了黨中央、國務院堅持優先發展義務教育和高等教育的政策導向。目前，我國高等教育份額基本達到國際平均水平[31]，為高等教育事業發展提供了經費保障，但是高等教育生均國家財政性教育經費與經濟合作與發展組織國家差距很大。2005年，我國高等教育生均國家財政性教育經費僅為經濟合作與發展組織國家平均值的五分之一，到2015年該比例才提高到三分之一。[32]

改革開放以來，中國經濟和高等教育都取得了舉世矚目的成就。經濟總量位居世界第二，但是人均GDP僅居世界中游，還不是世界經濟強國。高等教育在學總規模世界第一，但是教育質量不高，還不是高等教育強國。經濟增長與高等教育之間存在緊密聯系，雖然高等教育對經濟增長的促進作用在下降，但在大多數發達國家中，高等教育對經濟增長的促進作用更大。[3]我國高校擴招以來，教育對年均經濟增長率的貢獻率為10.04%，其中高等教育對經濟年均增長率的貢獻率為2.77%。[33]因此，高校擴招既實現了高等教育規模擴張，也促進了經濟增長。反之亦然，隨著經濟不斷增長，高等教育投入也會不斷增加。

(四)創新高等教育管理，優化高校生師比

我國高等教育已經進入普及化階段，研究普及化階段高等教育的發展規律，結合中國政治、經濟、文化、高校等特點創新高等教育管理，顯得尤其必要和重要。[34]普及化階段特征，包括高等教育規模、教育管理等都將發生顯著性變化。處于普及化階段的高等教育，主要為適應社會快速發展和技術產業變革作準備。[35]普及化階段的高等教育，將面臨外部經濟社會發展、人口政策變動、信息技術發展等因素的影響；還將面臨教育系統內部治理的挑戰，包括規模與結構、規模與質量、規模與公平等。要應對這些影響和挑戰，唯有不斷創新教育管理。[34]生師比作為高校教育教學的重要指標，在一定程度上體現了高等教育規模的大小、高校人力資源利用率，也從側面反映了高校的辦學質量。隨著我國經濟發展水平不斷提高和高等教育進入普及化階段，科學合理地確定高校生師比，有助于促進高等教育協調發展。

高校生師比是高校辦學條件和教育教學質量的代理指標。QS將生師比作為世界大學評價指標，權重達到20%。以1998年為例，我國高等教育毛入學率僅為9.8%，生師比約為11.6∶1。擴招以前，生師比過低，造成教師資源浪費，影響高校辦學的社會效益，限制了公民受高等教育的權益。擴招以后，生師比增長較快，主要原因是高校本?？普猩幠＜眲≡黾樱M管教職工數量也相應增加不少，到2002年，生師比達到峰值19∶1。針對此種情況，2004年教育部出臺《普通高等學?；巨k學條件指標(試行)》這一文件，對高校生師比提出明確要求，體育和藝術院校11∶1，醫學院校16∶1，其他院校18∶1。因此，我國高等教育生師比一直維持在16∶1與18∶1之間。指標的制定是綜合考慮國際高等教育生師比平均水平，以及我國當時經濟、教育發展水平，是兼顧效益和質量的結果。

但教育部評估指標已經考慮到不同類型高校生師比存在差異，有待優化。首先，生師比不能一概而論。我國有近3000所高校，各個高校辦學定位和發展目標不盡相同，研究型大學、教學科研型大學、教學型大學和職業技術學院不能采用同一指標。美國作為高等教育強國，不同高校的生師比差異較大，總體呈正態分布，峰值為18∶1。生師比較低的大學進入世界一流大學概率較大，世界一流大學生師比普遍低于10∶1。[36]我國高等教育已經進入普及化階段，隨著經濟水平不斷發展，財政性教育經費不斷增加，堅持以質量提高為核心的內涵式發展道路，可以逐步將我國世界一流大學建設高校生師比降到10∶1，將世界一流學科建設高校生師比降低到15∶1。其次，生師比不能一刀切。高等教育辦學模式多元化，公辦、民辦、中外合作等，由于出資方不同，經費來源、辦學性質不盡相同，建議生師比采用不同標準進行要求，或者將生師比控制在不同數值區間。