基層公共文化服務體系建設治理要素的實證研究
——基于整體性治理的視角

尚子娟，薛云利，郝一博（．長安大學人文學院；．西安交通大學馬克思主義學院）

1 問題的提出

公共文化服務是保障人民基本文化權益、提高國家文化發展水平的重要衡量標準。2012年，國務院明確指出“十二五”時期是加快構建基本公共服務體系的關鍵時期。2015年初，國家從宏觀層面上提出到2020年基本建成覆蓋城鄉、便捷高效、?；?、促公平的現代公共文化服務體系的主要目標。新形勢下構建現代公共文化服務體系，不僅是保障和改善民生的重要舉措，是全面深化文化體制改革、促進文化事業繁榮發展的必然要求，也是弘揚社會主義核心價值觀、建設社會主義文化強國的重大任務。然而，目前在公共文化服務體系的構建研究上大多停留在構成體系的指標分析，且集中在定性分析與政策分析的邏輯理論層面，缺乏針對性的定量分析研究。因此，我國公共文化服務體系建設的完善程度和績效到底如何，受到哪些具體因素的影響尚未厘清。為了確保我國2020年構建公共文化服務體系均等化的戰略目標成功實現，亟需針對性的面向公共文化服務體系進行深入和理性的數據分析，厘清影響我國公共文化服務體系的具體因素，從而為構建科學系統的公共文化服務體系提供理論基礎。

公共文化服務體系建設是一項綜合性社會管理活動，可以反映政府的治理理念和治理實踐。近年來，陜西省政府為建立文化強省，出臺了《關于加快構建現代公共文化服務體系的實施意見》《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作實施意見》《關于推進縣級文化館圖書館總分館制建設的實施意見》等公共政策，公共文化服務體系的建設日趨規范。2016年末，陜西省公共圖書館、文化館、藝術表演場館和博物館等依托豐富的歷史文化資源，以注重民眾需求為導向，加快建設公共文化基礎設施、群眾文化事業，達到廣播及電視覆蓋率接近100%的效果。其中，博物館數量居于全國前列，陜西省的公共文化服務體系建設取得了初步的成效［1］?；谏鲜霰尘埃疚囊躁兾魇槔胝w性治理理論，并通過實證定量分析，探析陜西省在建設現代公共文化服務體系的過程中會受到哪些治理要素的影響，為構建科學合理、運轉高效的陜西省現代公共文化服務體系及實現2020年基本公共文化服務均等化的目標提出政策建議。

2 研究綜述

自2005年我國首次提出公共文化服務體系的概念以來，學者們對公共文化服務的研究出現井噴式增長。2010年以前，國內學者對公共文化服務的研究主要集中在基于公共文化服務體系的內涵方面。從加大文化財政資源投入、制定并完善相關政策法律制度、培養專業文化人才隊伍、加強文化基礎設施建設、明確各主體的角色與功能等方面闡述了公共文化服務體系建設和發展的基本思路［2-4］。并根據公共文化服務的性質和特點，提出公共文化服務供給可采用政府“權威型供給”、市場“商業型供給”以及第三部門“志愿型供給”，從而形成多元化的公共文化服務供給模式［5］。2010年以后，國內學者對公共文化服務的研究呈現出多元化的特點，開始引入文化治理理念：通過政府購買公共文化服務的方式創新公共文化服務供給，鼓勵社會力量積極參與公共文化服務體系建設，實現公共文化服務的多元供給和共建共享［6］；實行和擴大免費開放，促進國家公共文化服務體系的發展與創新［3］；開始利用實證分析的方法，構建起公共文化服務績效評價指標體系，對公共文化服務的供給效率和水平進行評估和測算［7-8］。近年來，結合新的時代發展特點，公共文化服務研究領域出現了公共文化服務大數據、公共文化服務供給側改革、基本公共文化服務均等化、文化扶貧等新的研究熱點。國內學者提出，首先要結合大數據的強大功能，加強公共文化服務大數據的利用［9］；其次要針對人民對“精神食糧”的新期待與公共文化服務供給之間的諸多矛盾建立以公眾為中心的公共文化服務體系，積極推動公共文化服務的供給側改革和基本公共文化服務均等［10-11］；最后要以共享發展理念為指導，借助公共文化服務助力農村貧困地區的文化扶貧工作等［12］?？傮w而言，研究視角比較單一，缺乏實證數據的研究與驗證，亟需從數據分析的角度剖析當前我國公共文化服務體系建設存在的問題。

3 基于整體性治理的公共文化服務體系的構建

從目前我國公共文化服務體系建設的現狀出發，可以發現仍有以下突出問題。①公共文化服務供需矛盾突出。一方面，基本公共文化服務人均供給量偏少；另一方面，公共文化服務種類比較單一，且主要以政府供給為主。廣播、電視和網絡作為現階段居民享受公共文化服務的主要形式，與人們日益增長的多層次、多樣化的精神文化需求不相匹配。②公共文化服務水平區域差異明顯。由于經濟發展水平和社會發育程度的差異，中東西部的公共文化服務水平差異較大。以陜西省區域差異為例，西安、延安、銅川和榆林等地的公共文化資源份額大于其人口份額，當地居民享有相對豐富的公共文化資源；商洛、安康、渭南和咸陽等地的居民享有的公共文化資源則相對不足，公共文化服務建設相對落后［16］。此外，城鄉二元結構使得各區域城市地區居民享有的公共文化服務水平高于農村地區，基層公共文化服務能力有待提高。③公共文化服務財政資源分配不均衡。公共文化服務體系是以文化設施為基礎、以政策法規為準則、以資金技術為保障、以文化人才為依托而形成的一套完整系統，文化設施和文化人才是建設公共文化服務體系的兩個關鍵要素。但目前國家在推進公共文化服務體系建設過程中重硬件（基礎設施）投入、輕軟件（人才培養）投入的問題依然比較嚴重，財政資金中大部分都用于場館建設，對于人才培養、引入社會資金、可持續發展等方面缺乏系統性的發展闡述，事關內涵式發展的政策體系仍不完善。

基于陜西省公共文化服務體系存在的諸多問題，本文將其原因歸結為政府治理在公共文化服務中存在碎片化：供需之間存在的結構性矛盾是供需碎片化，地區、城鄉之間的發展不平衡是區域的碎片化，財政資源在軟硬件投入上的分配不均是財政資源分配的碎片化［17］。公共文化服務管理的碎片化問題歸根結底是各主體政府各層級之間存在失調與配合度低等問題，是功能的分散［18］。因此，針對公共文化服務治理的碎片化問題，本文在公共文化服務體系建設方面引入整體性治理理論，并提出了公共文化服務體系建設的概念模型（見下圖）。

圖 基于整體性治理的公共文化服務體系概念模型

整體性治理理論是針對碎片化治理而提出的，是公共治理理論的重要分支。作為一種解決政府社會管理的方式，整體性治理是對傳統公共管理的衰落和新公共管理改革過程中碎片化嚴峻的回應，是協同治理和整體主義思維路徑的綜合表現［19］。整體性治理強調以整合化的組織形式縱向整合宏觀、中觀、微觀以及不同層級構成的利益相關者關系，橫向協調正式的組織管理關系與平行部門的利益相關者關系，追求注重全局的社會管理模式，實現功能整合與資源有效利用的目標，保證公共文化服務的整合與優化供給。

在上述公共文化服務的概念模型中，整體性治理強調治理要素的完整性。①治理環境。在公共文化服務體系構建過程中，環境的重要性不言而喻。政府的政策支持是推動地區公共文化建設的重要保障，科學、健全的文化發展政策法規體系可以很好地發揮政策引導、扶持以及法律保障作用。經濟環境對公共文化建設的影響是基礎性的，當地區經濟發展到一定水平，人們的物質需求得到滿足后，精神文化的需求便會凸現出來［20］。社會環境主要是指社會的發育程度，基于公共文化服務的城鄉差異，本文主要指地區城鎮化率。文化環境則是指在一定的社會形態下影響一個社會的價值觀念、行為偏好、風俗習慣以及其他因素的總和，按照文化環境的特殊性，本文將陜西省分為陜南、陜北和關中三個分區。②治理主體。社會治理強調主體的多元性，以政府為主導，以社會力量為補充的多主體參與公共文化服務體系建設已成為社會共識［5］。其中，政府及事業單位是主導，市場力量是輔助，公民社會是延伸。③治理客體。治理客體是指治理所指向的目標人群，公民作為公共文化服務的享受者，毫無疑問是公共文化服務治理的客體。④治理工具。根據公共政策經典的“三分法”，將治理工具分為強制型、混合型和自愿型［21］。在公共文化服務領域，強制型工具主要指政府直接投資公共文化服務基礎設施建設，向公民提供基本公共文化服務；混合型工具主要是通過政府購買、市場供給等方式向公民提供公共文化服務；自愿型工具則是政府引導社會力量、公民志愿投入公共文化服務體系建設，為他人無償提供公共文化服務。

通過公共文化服務領域的整體性治理，最終在宏觀層面上實現全省公共文化事業的大發展和基本公共文化服務均等化，公共文化服務供需矛盾基本解決；在微觀層面上實現公共文化服務惠及人次不斷增加，人民精神文化滿足感得到有效提升。

4 數據和方法

4.1 數據來源與分析方法

本文的具體數據來源包括：中國統計年鑒2017（中華人民共和國國家統計局）；陜西省文化統計年鑒2017（陜西省文化廳）；陜西省統計年鑒2017（陜西省統計局）。

基于數據的收集，本文主要通過回歸模型將治理環境、治理主體、治理客體和治理工具作為自變量，將公共文化服務宏觀績效y1和微觀績效y2分別作為因變量，分析四類治理要素對治理績效的影響。當公共文化服務宏觀績效作為因變量時，其為連續變量，因此采用多元線性回歸。設定因變量y與自變量x之間有線性的關系，其表達式為：

市政工程項目一般都是具有特殊的工程特點，項目的預算資金通常都是提前墊付，然后使得工程的運作非常順利，那么就需要對工程造價全過程進行合理地管理，使得流動資金可以被科學合理地運用，那么這就需要對工程的款項及時結算，這有利于工程項目的資金回籠和流動，加速資金周轉，降低企業的運營成本。

當公共文化服務微觀績效作為因變量時，其為計數變量，公共文化作為公共產品，具有非排他性和非競爭性，第一個人享用公共文化服務后并不會影響后面其他人的享用，因此采用泊松回歸模型。但是，由于泊松回歸要求因變量的分布應該是equi-dispersion，即均值等于方差，本文中的因變量方差大于均值，所以采用負二項回歸模型。負二項回歸模型方程實際上是在泊松回歸方程的基礎上加上誤差項，其表達式為：

4.2 變量設置

本文涉及的要素包括治理環境（E）、治理主體（B）、治理客體（O）、治理工具（T）和治理績效（P），具體變量見表1。

表1 變量的描述性統計信息

治理環境分為政策、經濟、政治、社會文化環境，關中54縣、陜北25縣、陜南28縣的經濟基礎與文化背景存在較大差距；治理主體方面主要是公共圖書館及文化館等機構數、技術人才數、演藝團體等存在的數目差距；治理客體是陜北、關中、陜南在管轄區域內的人口數量；治理工具包含政府在公共文化服務供給過程采用的政府購買、公共文化服務志愿者隊伍、志愿者人數的次數和作用程度。

5 公共文化服務影響因素的實證分析

5.1 治理要素對宏觀績效的影響

根據整體性治理的公共文化服務體系模型，表2顯示了治理環境、治理主體、治理客體和治理工具四類治理要素對陜西省公共文化服務宏觀績效影響回歸分析的結果。

表2 陜西省公共文化服務宏觀績效及其影響因素的回歸結果

模型1—模型3是以公共文化服務財政支出作為因變量。結果顯示，四類治理要素對公共文化服務財政支出均有顯著影響。①在治理環境中，除政策環境外，經濟環境、社會環境和文化環境均影響顯著；公共文化服務財政支出與地區經濟發展水平呈正相關，與地區人均GDP呈負相關；公共文化服務財政支出與地區城鎮化水平呈負相關，即城鎮化水平越高，公共文化服務財政支出越少；公共文化服務財政支出水平存在地區差異，其中陜北地區與關中地區差異較大，與陜南地區差異較小。②在治理主體中，公共圖書館專業人才數量、文化站機構數及專業技術人才數、公有制藝術表演團體對公共文化服務財政支出均有顯著影響，公共圖書館和文化站的專業技術人才影響尤為顯著。③在治理客體中，地區人口數量與公共文化財政支出呈正相關，地區人口規模越大，公共文化財政支出越多。④在治理工具中，政府財政支持“三館一站”建設和購買公益演出（事業）對公共文化服務財政支出影響顯著，政府購買公益演出（企業）、志愿者隊伍與人數影響不顯著。

模型4—模型6是以公共文化服務總收入作為因變量。結果顯示，四類治理要素對公共文化服務財政支出均有顯著影響。①在治理環境中，政策環境依舊影響不顯著，地區GDP、地區城市化水平和文化環境對公共文化服務總收入影響顯著；地區經濟發展水平越高，公共文化服務收入越多；公共文化服務財政支出與地區城鎮化水平呈負相關；陜北地區公共文化服務總收入與陜南地區無明顯差異，與關中地區差異顯著。②在治理主體中，公共圖書館專業人才數量、文化站機構數及專業技術人才數和公有制企事業藝術表演團體對公共文化服務總收入影響顯著；公有制企事業藝術表演團體對公共文化總收入的貢獻度較高，專業技術人才對公共文化總收入水平同樣也發揮著重要作用。③在治理客體中，地區人口數量對公共文化服務總收入有一定的影響。④在治理工具中，政府財政支持“三館一站”建設和購買公有制企事業公益演出影響顯著；公共文化志愿者隊伍及人數對公共文化總收入水平則無顯著影響；公益演出影響顯著，公共文化志愿者隊伍及人數對公共文化總收入水平無顯著影響。

5.2 治理要素對微觀績效的影響

表3為治理環境、治理主體、治理客體和治理工具四類治理要素對陜西省公共文化服務微觀績效影響的回歸分析結果。

表3 陜西省公共文化服務微觀績效及其影響因素的回歸結果

模型7—模型9是以公共文化服務惠及人次作為因變量。結果顯示，四類治理要素對公共文化服務惠及人次均有顯著影響。①在治理環境中，政策環境依舊影響不顯著；地區GDP對公共文化服務惠及人次有顯著影響，而人均GDP則無顯著影響；公共文化服務財政支出與地區城鎮化水平呈負相關；公共文化服務惠及人次區域差異明顯。②在治理主體中，公共圖書館機構數、文化站機構數和群眾業余文藝團隊數影響顯著，文化站專業技術人才數量具有一定影響。③治理客體中的地區人口數量對公共文化服務惠及人次有顯著影響，且呈現正相關關系。④在治理工具中，只有政府財政支持“三館一站”建設影響顯著；政府購買企事業公益演出、公共文化志愿者隊伍及人數對公共文化服務惠及人次均無顯著影響。

5.3 結果與討論

（1）在治理環境方面，陜西省各地區在公共文化服務領域并沒有成熟完善的政策法規體系，公共文化發展受政策的驅動力不強。結果顯示政策環境對公共文化服務宏觀和微觀績效均無顯著影響。地區GDP與公共文化服務宏觀績效和微觀績效均影響顯著，而人均GDP只對公共文化服務財政支出有影響，且呈負相關，這說明地區經濟越發達，公共文化服務發展水平越高；當地區人均GDP較低，人民生活水平不高時，主要通過政府加大財政的投入保障人民的基本文化需求。人均GDP對公共文化服務微觀績效沒有顯著影響，說明公共文化服務具有基本型、公益性等特點，無論地區居民是否富裕，都能享受到基本的公共文化服務。通常情況下，隨著城市化的發展，城鄉之間公共文化服務差距可以得到緩解甚至消除。但分析結果卻顯示社會環境與公共文化服務宏觀和微觀績效均呈現負相關，這表明各地區在推進城市化建設的過程中，文化建設并沒有跟進，在原有的農村公共文化投入不足的同時，在農業人口不斷市民化的過程中，沒有形成新的文化支撐［22］，城市化進程與公共文化服務發展水平脫節。文化環境對公共文化服務體系建設影響顯著，陜北、陜南和關中地區區域差異明顯，這與三個地區在歷史發展過程中各自形成的獨特社會文化環境密切相關。

（2）在治理主體方面，文化專業人才與文化基礎設施是公共文化服務體系建設的兩個重要方面。公共圖書館專業技術人才數量、文化站專業技術人才數量和公有制企事業藝術表演團體等對公共文化宏觀績效影響顯著；公共圖書館、文化站等文化基礎設施數量對公共文化服務微觀績效影響顯著。因此，建設現代公共文化服務體系，必須協同推進文化專業人才培養和文化基礎設施建設。群眾業余文藝團隊對公共文化服務宏觀績效無顯著影響，對微觀績效影響顯著，這說明群眾業余文藝團隊在豐富人民群眾文化生活方面發揮著不可替代的作用。

（3）在治理客體方面，體現了人口因素對公共文化服務體系建設的重要性。地區人口對公共文化服務體系宏觀績效和微觀績效均有顯著影響，說明地區公共文化服務體系建設應當始終貫徹以人為本的理念對人口方面的特征和因素進行實際考量。

（4）在治理工具方面，文化設施建設是公共文化服務體系的基礎性工程，政府財政支持“三館一站”建設對公共文化服務宏觀績效和微觀績效均影響顯著。政府購買企事業單位公益演出對公共文化服務宏觀績效影響顯著，而對微觀績效無顯著影響，說明當前各地政府購買公共文化服務的過程中缺少對人民群眾真正的文化需求的考慮，造成公共文化服務的無效供給和公共文化服務供需矛盾突出。文化志愿者隊伍及人數對公共文化服務宏觀和微觀績效均無顯著影響，表明各地區公共文化志愿建設較為落后，沒有真正發揮社會文化志愿組織對公共文化服務體系的建設性作用。

6 政策建議

（1）完善公共文化政策法規體系。公共文化服務的基本屬性決定了其受公共政策的導向性較強，完善的政策法規體系是公共文化服務體系建設和發展的重要前提。目前，我國東部等多數發達省市都制定了公共文化服務的政策條例，將公共文化服務體系建設實施具體化、細則化，提出城市15分鐘、農村30分鐘文化圈等發展目標［23］。因此，針對陜西省當前公共文化服務體系建設尤其是內涵式發展方面的政策法規體系不健全的問題，要積極促進省級層面相關政策法規的出臺與落實，并且鼓勵在市級或者縣級基層層面的政策創新，逐步形成一個科學合理、層次清晰的公共文化發展政策體系，為全省公共文化體系建設提供良好的政策環境。

（2）推進文化設施人才協同發展。完善的文化基礎設施是提供公共文化服務的物質基礎，而人才是推動公共文化服務體系建設的根本動力。因此，各地區在推進公共文化服務體系建設的過程中，既要以《陜西省基本公共文化服務實施標準》（2015—2020年）為指導，制定符合當地實際的具體標準，促進公共文化服務基礎設施標準化；也要平衡財政資源的分配，建立健全人才的引進、培養和管理機制，彌補公共文化發展過程中的人才短板，發揮人才對公共文化服務發展的巨大推動力。設施完善、人才完備，“軟硬結合”才能推進公共文化服務體系的持續、快速、均衡發展。

（3）構建公共文化多元供給體系。盡管多主體參與公共文化服務體系建設已成為當前社會的共識，但當前陜西省公共文化服務供給還是以政府為主，市場和社會力量參與較少，供給主體單一，供給效率較低。2016年，陜西省人民政府辦公廳轉發《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作實施意見》，標志著陜西省在構建公共文化的多元供給體系方面邁出重要一步。接下來，各地區要結合文件精神和地區實際，積極引導社會力量參與公共文化服務體系建設。同時，各地政府也要加快文化志愿者建設，發揮文化志愿者在公共文化服務體系中的建設性作用。

（4）暢通公共文化需求表達渠道。公共文化服務的基本出發點和根本目標是滿足人民群眾的基本文化需求，保障其基本文化權益。隨著社會經濟的發展和人民生活水平的提高，傳統意義上的普適性公共文化資源供給已經不能滿足人民群眾精神文化層面多層次、多樣化和個性化的需求。因此，各地區政府等公共文化供給主體應該通過網絡大數據、實地調查等方式了解人們真實的文化需求，建立以需求為導向的供給機制，創新公共文化服務供給方式，解決當前公共文化服務供給與需求的不匹配問題，做到有的放矢，避免無效供給，提高公共文化服務的整體效能。

（5）探索區域特色文化發展模式。陜西省分為陜北、關中、陜南三大區域。陜北地區是溝壑縱橫的黃土高原，關中地區是一馬平川的平原，陜南地區是安康盆地和秦巴山區。三大區域地形、氣候等自然區位條件千差萬別，由此產生了不同的經濟發展模式和各具特色的地域文化。因此，各地在建設公共文服務體系的過程中，要充分挖掘地方特色文化資源，探索出一條具有區域特色的公共文化發展模式。如當前銅川市公共圖書館一體化建設、寶雞市業余文藝團隊建設、渭南市“一元劇場”、安康市“漢劇興市”、高陵區公共文化服務“110”、延安過大年等項目均已成為國家公共文化服務體系創建示范項目；寶雞市、渭南市、銅川市、安康市也納入國家級示范區，成為全國公共文化服務體系建設的“排頭兵”。

（6）推動公共文化資源共建共享?！肮步ü蚕硎巧鐣髁x的基本原則與基本特征，其價值指向在于不同區域間文化資源的開放互通和服務供給主體間的協同合作”［24］。由于經濟發展水平、社會歷史狀況和自然地理條件等差異，各地區之間、城鄉之間建設公共文化服務體系的基礎條件存在很大差異，這些差異可被定義為起點差距［25］。起點差距一方面造成了公共文化服務體系建設過程中存在區域差異，另一方面也為各區域之間互通有無、協同合作提供了良好的基礎。

［注釋］

①本文所涉及的地區城鎮化水平是指地區城市常住人口與總人口的比重，部分區縣數據缺失，以該區縣所在地市城鎮化水平的均值代替。

②本文中的“三館一站”主要是指公共圖書館、博物館、文化館（群藝館）以及鄉鎮文化站。

③本文中的公共文化服務總收入是指“三館一站”和文化企事業單位年終總收入之和。