云南省社會化養老發展問題研究

熊飛 魯彥良 張慧

摘 要：在人口老齡化背景下，傳統的養老方式已經很難滿足我國當代老年人對于養老的需求，迫切需要社會各方力量的介入來解決人口老齡化所帶來的養老問題，而社會化養老方式是解決我國養老問題的必經途徑。我國的老齡化呈現出不同的地區差異，目前老齡化較為嚴重的主要是東部發達地區，老齡化嚴重程度由東部向西部地區逐漸減弱，但西部欠發達地區的養老問題也隨著時間的推移日趨嚴重。云南是我國少數民族人口分布較多的地區，解決好云南地區的養老問題對于地區穩定，促進民族團結具有較為重要的作用。基于此，針對云南社會化養老發展問題進行研究，探討當地社會化養老現階段存在的問題，提出適合其未來發展的社會化養老的意見及建議，以應對日趨嚴重的老齡化所帶來的一系列的社會問題。

關鍵詞：人口老齡化;社會化養老;云南

中圖分類號：C913.6? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）16-0047-03

一、社會化養老的概念

社會化養老是社會發展到一定階段的產物，以雇傭勞動制和社會生產力高度發展為經濟基礎。在傳統的農業社會，老年人在家庭中處于比較重要的地位，家庭贍養因此成為老人養老的主要方式。隨著工業化的發展，家庭不再是獨立的生產方式，老年人在家庭中的地位也隨之轉變。同時，原有的家庭教育功能逐漸被普及化的、大規模的現代教育體系所替代，加之其他社會服務機構的出現，如托兒所、幼兒園，使老年人在家庭教育方面對晚輩的影響減弱。隨著老年人地位及作用在家庭中影響的降低，家庭養老的功能也相應發生變化，社會化養老成為趨勢。

我國將社會化養老模式主要分為：居家養老模式、社區養老模式及機構養老模式。

1.居家養老模式。居家養老模式是指老人居住在家中，由老人的子女親屬提供生活供養、身體照料和精神慰藉，并由政府或社區來提供一些其他補充服務（如上門心理輔導、夜間應急熱線等）的一種養老模式。這種模式的服務人員主要以家庭為主，政府及社區服務為輔，服務對象主要以生活能夠自理，但生活能力低的老年人為主，可以彌補傳統家庭養老模式中的不足，更好地豐富老年人在生活上、精神上的各項需求。

2.社區養老模式。我國的社區養老模式主要是指以社區托老所或日間照料中心為依托，通過社會參與及政府扶持，部分環節實行市場運作機制的養老服務模式。這種養老模式的服務人員是以社區及其他組織機構為主，家庭為輔，老年人仍處于熟悉的生活環境之中，是一種半集中的養老模式，不僅可以解決老人的養老問題，還能不脫離親情的關懷。

3.機構養老模式。機構養老模式是目前比較普遍的養老方式，該種養老模式需要老人離開家庭居住到養老機構當中，主要依托于養老院、托老所及老年公寓。這種養老模式以營利性收費為主，需要具備一定的經濟基礎，并且養老機構還會根據收取的費用及老人的身體狀況將老人分為不同的服務等級，服務內容以長期的綜合照料及康復護理為主，適合生活不能自理的老人。

二、云南省社會化養老發展現狀

云南省于2000年開始進入老齡化社會，與東部沿海地區相比，進入老齡化社會較晚。云南省人口老齡化人數分布不均，農村人口老齡化程度普遍高于城市水平。2019年，云南全省60歲以上的老年人口約為692萬，老齡人口人數不斷增長，當年老齡人口總數約占全省人口總數的14.24%，其中約有3.6%的老年人生活完全不能自理，32%的老年人需要適度照護。由于云南省進入老齡化社會的時間相對較晚，對老齡化帶來的各種問題反應也相對較慢，云南省社會化養老的發展較慢，落后于經濟發達地區。

2010年，云南省政府發布了《關于加快推進養老服務事業發展的意見》，該意見中首次對社會化養老中的居家養老建設提出了設想，提出要將市場化有償服務與政府購買服務相結合，建設與志愿者公益服務為一體的居家養老體系，這不僅是對云南省居家養老服務提出構想，更是省內探索社會化養老體系建設的起點。2016年，云南省政府提出要在“十三五”期間實現社會化養老設施、服務覆蓋全部的城市社區及大部農村地區的目標。2018年以來，全省45家社會興辦養老機構獲補助，帶動社會資本約8.11億元。深化公辦養老機構改革，截至2020年8月，全省共有“公建民營”養老機構90家，預計在年內開展“公建民營”的養老機構15家。被列為國家PPP示范項目4個，其中省老年公寓采用PPP模式引入社會資本2 600多萬元，已正式運營。

雖然云南省政府不斷通過各種政策扶持云南省養老服務事業的發展，但目前云南省的社會化養老發展還處于初步探索階段，距離滿足省內人民養老需求仍有較大差距，如何更快更好地發展省內社會化養老事業對其具有重大意義。

三、云南省社會化養老發展中存在的問題

1.社會化養老城鄉發展差距大，服務內容單一。從目前云南省社會化養老政策以及養老服務設施建設的實際情況來看，省內社會化養老在發展中存在城鄉差距大的問題，城鄉發展極不均衡，昆明市和其周邊城市的發展優于偏遠地州。2018年我國的人口普查數據顯示，云南省農村有口有3 000多萬，占全省人口比例的65.28%，60歲以上老年人口農村地區有340多萬，約占全省60歲以上老年人口的70%。此外，根據相關調查發現，目前云南省居家養老中提供的服務大部分是家政服務或一般生活照料，以社區日料中心和上門服務為服務的主要方式，開展最多的是基本生活護理、社區訂餐、送餐上門等服務，服務內容單一，無法滿足身體不能自理、獨自生活困難的老年人對日常生活長期照顧的需求。在老年人的精神需求方面也存在很大的不足。例如，云南省少數民族人口眾多，有相當一部分老年人信仰佛教、伊斯蘭教等，但在居家養老中社區文化中心僅提供文體娛樂方面的內容，對于有信仰需求的老人在精神生活方面就略顯不足。云南省未建成城鄉一體居家養老服務圈，居家養老服務無法惠及偏遠地州及農村或居住偏遠的老年人，居家養老服務內容單一，無法實現針對性服務，這些均極大地限制了云南在社會化養老事業中的發展。

2.社會化養老機制不健全，社會參與度不高。云南省在發展社會化養老的過程中，雖然全面開放了養老服務市場，但是由于政府對于社會參與發展社會化養老的機制體制不健全，導致社會參與社會化養老的程度較低。2014年，云南省民政廳發布《云南省養老機構設立許可實施辦法》，該辦法中規定企業或者私人參與社會化養老設立養老機構，需要向相關部門辦理多種審批手續，如衛生防疫報告、產權證明、環境保護部門驗收報告等多項材料，材料種類紛繁復雜，辦理時間長。近年來，能夠達到政府規定要求審批通過設立新建的非公辦養老機構極少。此外，非公辦養老機構由于建設前期投入大，短期內很難得到較大收益等原因，導致很多原想投入到社會化養老發展中的企業或私人在面對手續紛繁復雜的情況下，打消了進入養老產業的念頭。

3.法律法規存在滯后性，社會化養老缺乏指導制度。由于法律法規在社會的發展中存在一定的滯后性，導致云南省政府在制定社會化養老發展政策方面容易缺乏法律作為相關依據。例如，在《老年人權益保障法》的第37條第一款中規定地方各級人民政府和有關部門應當采取措施為居家的老年人提供精神慰藉等服務，但是關于“精神慰藉”所包含的具體內容并未說明，具體實施標準要求也未形成。此外，盡管我國法律對于養老機構在老人入住后應當承擔的責任做了相關規定，但規定得也較為模糊，造成入住老人與養老機構發生矛盾時責任劃分不清，矛盾長期無法得到解決。因為法律、行政法規方面的缺失，一些接受養老機構服務的老人或老人家屬只能向社會尋求幫助，如向媒體曝光或通過網絡平臺發布，諸如此類的解決問題方式容易導致不明真相的網友胡亂猜測，產生不良的社會影響，這不僅會對該養老機構后續發展不利，還會影響到整個養老服務行業的未來發展。

四、云南省社會化養老發展的意見建議

1.建立社會化養老城鄉融合發展機制，擴大養老服務面。云南省作為老齡化發展日益嚴重的地區，在社會化養老方面面臨著眾多的問題，要想解決這些問題，政府發揮著極其重要的作用。在城鄉社會化養老中，政府應當發揮其應有的職能作用。首先，要堅持城市與農村協同發展，現階段，將社會化養老設施建設及養老公關服務向條件較為成熟的偏遠地州和農村地區傾斜，逐步減少昆明周邊城市與偏遠地州和城市與農村的社會化養老發展差距。省內偏遠地州及農村地區社會化養老專業服務人員缺少，政府可以通過完善養老政策，加強對入鎮入村養老服務人才的激勵，通過政策扶持相關人員自愿投入到省內社會化養老服務的發展進程中。其次，政府各職能部門在社會化養老發展中所承擔的責任應劃分清楚，避免遇到問題時出現各職能部門間互相推脫的情形。最后，針對云南省社會化養老中服務內容單一的問題，以居家養老為例，可以鼓勵社區養老中心與社會其他相關機構合作，擴大養老服務面，豐富老人在衣食住行各個方面的生活。例如，在飲食方面，可以與餐飲機構合作，為老人們提供多樣化的餐飲，老人可以根據需求選擇適合自己口味的飲食。在少數民族地區，對于有信仰需求的老人也可以與各個宗教機構合作，滿足其在宗教信仰方面的需求。這不僅可以使他們感受國家經濟發展帶來的利好，還能使老人不與社會脫節，感受到社會的溫暖，在全社會營造社會尊老愛老敬老的良好社會氛圍，更好地推動云南省內社會化養老的進一步發展。

2.健全社會化養老發展機制，提高社會參與度。云南省在發展社會化養老的過程中，應結合當地實際，制定適合當地社會化養老的規定和辦法。在社會力量參與興建養老機構時，政府部門簡化許可的審批流程，設有專人進行相關的政策解讀或答疑。同時，適當地給予一定的資金扶持，在一定程度上降低初期設立養老機構的成本，激發社會資本參與養老服務事業的活力。此外，對于經濟條件較為良好，有一定的經濟收入來源的老人群體可以留給市場化的民辦養老機構來解決其養老，這樣可以提高社會資本參與社會化養老的發展動力。

3.制定合理、科學的社會化養老指導制度。法律制定的目的是維護人們的正當利益，其實施的要求是必須存在可操作性。因此，云南省要想更好地發展社會化養老，就應制定切合云南省當地實際情況的實施細則。首先，因為全國人大及其常委會制定的法律是根據全國的普遍性問題和情況制定的，這些法律在實施上每個地區可能面臨的情況不同。因此，云南省在發展社會化養老的過程中，要將云南地區少數民族等特殊性區分出來，對國家法律進行針對性的細化理解，出臺相關政策，形成指導實施意見，以便在省內各個地區落實。其次，針對法律中社會化養老服務實施過程中責任標準不明的地方，云南省人大及其常委會可以收集在社會化養老中存在的養老機構與老人之間存在問題的原因、情況，制定可以在省內普遍適用的地方性法規，彌補上位法存在的不足。例如養老服務合同在我國合同法中無具體規定，相關部門可以根據養老服務合同的特性，對合同中的主體、內容等方面進行規定，或者可以制定養老服務合同的指導性范本，對合同的各方主體責任進行明確。如此一來，不僅可以促進省內養老糾紛的解決，還能提高司法效率。

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基金項目：昆明工業職業技術學院校級科研基金項目“探索國企參與養老服務社會化實踐——以昆鋼養生敬老中心‘校企合作項目為例”（2020-16）

作者簡介：熊飛（1980-），男，湖北襄陽人，副教授，社會工作師，碩士研究生，從事社會管理研究。