能源投資開發項目可控的關鍵環節研究

鄒仕華

(云南省能源投資集團有限公司，云南 昆明 650228)

不同工作人員對關鍵環節有著不同的看法和把握。從事前期工作的人員認為前期是關鍵，需要好好把握項目的可行性[1]，技術上是否可行，經濟上是否合理是關鍵；從事建設管理的人員認為建設管理過程是關鍵，好好把握工程建設的安全、質量、進度、投資、環保是關鍵；從事生產運營的人員則認為安全生產、運營盈利是關鍵。對項目的整體投資人而言，要對各個階段均衡發力，將各個階段的關鍵發揮到極致，以求最佳效益的回報。當然，這個效益不僅是指經濟上的，還包括社會效益的最大化。

能源投資[2]開發項目大多需要經歷九個階段：①規劃；②項目建議書；③可研；④初步設計；⑤施工準備；⑥建設實施；⑦生產準備；⑧竣工驗收；⑨后評價。若從加大管理跨度的角度進行分類，大致可以分為三類：①～④為前期工程階段；⑤～⑧為投資建設階段；⑨為投產運營階段。經歷水電機組72 h試運行[3]、火電機組168 h試運行、核電機組168 h試運行、風電機組240 h試運行、光伏機組240 h試運行、生物質發電機組(72+24) h滿負荷試運行之后，高質量移交投產，進入正常運營，按計劃實施并完成運維、技改、發電、上網、營銷、投資回報等階段性任務，實現國有資產保值增值之目的。

從經濟學[4]角度而論，項目建議書和可行性研究階段確立投資估算[5]，初步設計階段確立設計概算[6]，施工圖設計階段確立預算[7]造價，招投標階段確立合同價，合同實施階段若干次結算累計確立結算[8]價，結算是決算的基礎，竣工結算階段確立實際工程造價，即決算價。一般，決算不能超過預算，預算不能超過概算，概算不能超過估算，滿足行業內約定俗成的“四算不等式”[9]：決算≤預算≤概算≤估算。這些“算”的依據和作用各不相同，其準確性以“估-概-預-決”依次漸進明細，估算允許偏差為10%～30%，概算允許偏差為5%～10%，預算允許偏差為3%～5%，決算精度相對最高，可更真實地反映工程的實際投資。

過程中比較忌諱無論哪方主導的超概行為，別把估算當概算，別把概算當預算，別把預算當決算，混淆不得，待到工程竣工審計[10]時面臨著審減。為此，提前引入審計思維和法律思維[11]，進入工程建設管理過程，真正做到能源投資管理過程處于受控狀態。

能源投資開發項目的關鍵環節莫過于“估算-概算-預算-決算”的可控在控，滿足“估算-概算-預算-決算”逐步遞減的合理規律，嚴肅執行企業管理制度[12]，合理配置人員和設備，有效利用投資開發所需材料，力求效益更優。

1 估算

估算也稱投資估算，依據工程項目規劃方案(方案設計)，編制估算文件測算和確立的工程造價，是投資建設項目進行決策、籌措資金與合理控制造價的主要依據。測算工程項目可能發生的工程費用(建安費、設備及工器具購置費等)、工程建設其他費、預備費、建設期利息等，進而計算投資規模，選擇融資方案，提供項目投資決策參考。

以三峽工程[13]為例(長江三峽水利樞紐工程，由混凝土重力大壩、泄水閘、壩后式廠房、地下式廠房、永久通航船閘和升船機組成，裝機容量2 250萬kW[14]，每年發電量988億kWh，具有防洪、發電、通航、調水、旅游和水產養殖之功能)，確立了“靜態控制，動態管理”和“總量控制，合理調整”的投資控制[14-15]指標。

三峽工程靜態投資包括建設工程費、機電設備和安裝工程費、金屬結構設備和安裝工程費、臨時工程費、建設占地及水庫淹沒處理補償費、其他費用及基本預備費等。影響工程投資的主要因素是工程數量、施工方案、進度、定額以及工資、材料、設備的價格。樞紐工程投資根據《水利水電基本建設工程投資估算編制簡則(細則)》等國家現行有關規定、定額、收費標準、審定的工程量及施工組織設計進行估算，其中34臺水輪發電機組，有4臺按照進口價格進行計算，有30臺按國產價格計算(含2臺5萬kW的電源電站機組，其他均為單機70萬kW的機組)。

水庫淹沒處理補償投資根據《三峽工程移民政策和遷建補償標準》、《水利水電工程水庫淹沒處理設計規范》及調查的實物指標和計算標準進行估算。輸變電工程投資按照三峽工程論證電力系統專家組依據相關規定和標準進行估算。通過分類估算法，測算出三峽工程靜態總投資1 352.66億元(包括樞紐工程500.90億元、水庫移民工程529.02億元和輸變電工程322.74億元)，動態總投資為2 485.37億元(包括樞紐工程1 263.85億元、水庫移民工程856.53億元和輸變電工程364.99億元)。投資估算的誤差率控制在±20%左右，也證實該投資估算方法是科學合理、行之有效的。

2 概算

在概算定額的基礎上，綜合擴大分部(分項)定額，在初步設計的深度條件下，編制設計概算書，控制建設項目總造價，稱之為概算，也叫設計概算。用于評定投資效果和優選設計方案，對于實行招標承包的工程，還可以作為編制標底的基礎。編制概算忌諱漏項、缺項或重復計算，標準符合定額和規范。與投資估算比較，設計概算的準確性有所提高，但受估算造價的控制，即設計概算應該小于或等于投資估算金額。

舉一個例子，闡述估算和概算過程中出現的相關參數，探索估算與概算的相關不等式。

湄公河畔有一條二級支流，名為色拉龍河[16]，至匯入干流入口上游2 km處有一梯級水電站，壩后式廠房，中型電站，大(2)型水庫，單位電能造價約14 000元/kW，單位電量造價約為3.6元/kWh。同期匯率投資造價比較，設計概算較投資估算少3 850萬元，符合行業規定的“四算不等式”規律。

凡事都有例外，一旦出現概算超出估算的項目。如果初步設計提出的總概算超過可行性研究報告總投資的10%以上或其他主要指標需要變更時，應說明原因和計算依據，并重新向原審批單位報批可行性研究報告。

3 預算

在施工圖設計階段，根據施工圖紙匯總項目的工、料、機的數量和單價，確定建安工程造價，通過編制預算文件預先測算和確立的工程造價，預測未來一定時期內，在經營、資本、財務等各方面的收入、支出、現金流的總體計劃，稱為施工圖預算。編制預算的關鍵在于計算工程量、準確套用預算定額和取費標準，比設計概算或修正設計概算更詳實、準確，但同樣受到前一階段工程造價的控制。

一般，水電項目的設計單位難以一次性設計出所有的施工圖紙(包含大壩、廠房、溢流道、金結、機電、電氣、輸變電等的成套施工圖)，需要分段分期提供，往往按照施工進度，稍作提前，提供單元工程或分部(分項)的成套圖紙給現場審圖、施工和監理等。按理，至少一個分部(分項)工程的整套圖紙出來之后，伴隨對應的施工圖預算也一起出來，一個又一個分部(分項)工程的整套圖紙出來后，對應的施工圖預算應及時呈現。當所有施工圖出完，施工圖預算自然累計完成，由設計方全部報送給投資方，履行合同賦予的“編制詳實的施工圖設計報告”的義務。

當然，設計方編制施工圖預算的過程中，投資方的現場管理者有義務作好跟蹤和配合，至少提供施工圖預算所需要的投資方的管理費、財務費等相應資料，促進施工圖預算更加詳實、準確。

綜合以上工況組合并考慮新老路基和路面結構層的安全系數，將該新老路基的差異沉降控制標準值減小至0.5%，此時對應的處理方案如表4所示。

4 決算

在工程全部結算完成以后的竣工決算階段，以實物數量和貨幣指標為計量單位，綜合反映項目從籌建至竣工驗收、交付使用全過程實際支付的全部建設費用，稱為決算價。由建設單位編制，上報主管部門審查，包括稅收、建筑安裝單價、建設單位編制的全部建設費用的經濟文件。在編制決算總表和資產清單時，全面、真實地反映工程實際造價和客觀評價工程投資的實際效果。

比如，長江上的三峽工程竣工財務決算[17]2 078.73億元由國家審計署審計確認，并報全國人大審議通過，最終形成對應的固定資產投入運行，包括防洪資產179.87億元、發電資產1 300.24億元、航運資產247.55億元、壩區接待中心等其他獨立資產1.59億元、輸變電資產348.59億元、辦公樓等資產0.88億元、核銷80.8萬元。三峽工程的竣工決算也是符合“四算不等式”規律的。大江大河上的梯級水電站相關指標一覽表如表1所示。

表1 大江大河上的梯級水電站相關指標一覽表

黃河上的公伯峽水電站[18](裝機容量150萬kW，年發電量51.4億kWh)，其概算總投資62.57億元。竣工決算總投資54.84億元，仍然滿足“四算不等式”規律。

金沙江上的金安橋水電站[19](裝機容量240萬kW，年發電量114.17億kWh)，其概算靜態總投資125.01億元，概算動態總投資146.79億元，經歷7.5年的建設期，于2011年3月竣工，其竣工決算139.00億元，符合“四算不等式”，成為民營資本成功投資特大型水電能源項目的典范。

瀾滄江上的糯扎渡水電站[20](裝機容量585萬kW，年發電量239.12億kWh)，其概算總投資611.0億元。歷經11.5年的建設期，2014年6月26日竣工，其竣工決算450.0億元，也是符合“四算不等式”。

(1)可行性論證不足。有些項目做了論證，但內容和數據不實，流于形式，結果造成項目投資估算缺項和漏算，項目倉促上馬后，對設計方案做較大改動，使投資增加；有些項目前期刻意壓縮規模和投資，以獲得立項批準為首要目的，在獲批后再作資金調整，客觀上形成了“釣魚工程”，使實際決算投資超過預算。

(2)合同簽訂不嚴謹也是超概算的原因。有的合同簽訂人員法律意識淡薄，缺乏必要的知識，簽訂的合同內容不完整，錯漏較多，措詞不夠嚴謹，特別是涉及合同價格及其調整方法(調整工程量、確定綜合單價)、工程變更、現場簽證、索賠處理等條款表述不清楚、不具體、缺乏操作性。

(3)有的合同違背招投標精神，施工單位為能中標，讓利于建設單位，但簽訂合同時為牟取暴利，又想方設法訂立有利于自己的條款。結果造成結算時有很多空子可鉆，使工程結算價大大超出合同價，造成超出概算的情況。

(4)政策性調整，對征地移民搬遷補償費的增加，也是超概的因素之一。

(5)不可抗力情形和不可預見情形的出現，設計方案的變更和施工建設內容的增加，屬于超概的主要因素之一。

(6)其他因素所致，比如稅費、建設期利息、匯率等驟變，也是超概的因素之一。

一旦出現，還得客觀面對，據實處理：① 從程序上合規合法，內部和外部的校驗、審核、審批、決策程序需要面面俱到；② 請示原審批單位重新審批；③ 后期采取有力措施，讓項目能夠盡量承受和消化超概帶給營運實體的成本增加，減少國有資產相對減值的損失；④ 總結教訓和經驗，以讓今后類似工程引以為戒。

5 制度和人才

5.1 制度

成熟的能源企業都分有母公司、子公司、孫公司或者總公司、分公司等層次，經營多年、自成體系之后的管理制度、企業文化都是比較嚴謹和完善的。但往往層次越多，越容易走樣。原則性制度到達基層就應有與之相匹配的實施細則或者具有針對性的措施，才更能體現制度的一脈相承及其嚴謹性、指導性、前瞻性、約束性和促進性。特別是調動基層職工積極性的細則和措施，鼓勵發揚，嚴謹執行，能夠促使團隊更有活力。遵章辦事，嚴格遵循崗位職責進行崗位練兵，活力四射，事半功倍。相反的，若不能遵循崗位職責，將會出現有人干活有人觀望的現象，導致分配不公。

國家層面號召法治與德治相結合，作為各級企業要響應依法治企和人文關懷，特別是基層企業更應該不折不扣執行，避免和杜絕人治內耗。

5.2 人才

從事傳統能源投資開發的各類專業人才，是齊備的、精良的，管理經驗也是豐富的，能夠最大限度地保障技術上的可行性和經濟上的合理性，促進能源投資做到極致，實現能源投資獲得預期回報。

但是，能源項目建設現場相對粗糙，環境相對復雜，需要從組織上進行人文關懷，需要定期進行人才鼓勵、培訓和綜合考評，暢通人才提升通道，消除人才干事的后顧之憂。

加強人才管理，既能體現人文關懷，又要設置工作紀律的“紅線”，營造人才快速成長和團隊健康發展的良好氛圍。為能源投資項目可控的關鍵環節提供人才和制度保障。

6 結語

“四算不等式”是能源投資行業的一般規律，從規劃、項目建議書、可研、初步設計、施工準備、建設實施、生產準備、竣工驗收和后評價等各個階段都要嚴格遵循?！八乃恪钡囊罁妥饔酶鞑幌嗤?，是能源投資可控的關鍵因素，不應彼此混淆，更不可顛倒替代，忌諱將估算當概算用、概算當預算用、預算當決算用。抓住了“四算”，也就抓住了能源投資項目可控的關鍵環節。值得一提的是，水電能源項目建設期相對較長，施工圖預算需要分段、分部(分項)、分期地進行測算和申報，作為投資人，要督促、協調相關方履行好合同賦予的“及時編制和報送施工圖設計報告”的義務。