創新引領城市高質量發展:創新原理、思路與要領的探討

賈康 劉薇 張晶晶

摘要：緊緊抓住創新的“第一動力”和乘數放大效應，引領超常規、可持續發展，是中國優化城市與區域發展戰略的重點和內在要求。本文從創新的意義與相關學理剖析入手，從新供給經濟學的分析視角切入，提出經濟發展供給側創新作用原理的理論模型與量化表達，形成以“守正出奇”“守正創新”支持高質量發展潛力釋放思路要領的框架性認識。結合中國當下發展新形勢，以創新引領城市高質量發展這一命題，指出需以制度創新、科技創新和管理創新相結合，以供給側結構性改革為主線，針對中國新型城鎮化戰略的客觀要求，從國土開發頂層設計入手，動態優化各地定制化解決方案，并把握高質量發展的共性要求，以宜居宜業改善民生為核心優化公共服務供給，把握好制造業的提質增效升級發展，優化收入分配推進城鄉一體共贏。此外，要抓住已涌現的“一帶一路”建設與“新老基建”等發展機遇，注重新型城鎮化中的有效投融資，西部城市需在應對挑戰中把握后發優勢，以“有效市場+有為、有限政府”組合打開活力潛力空間，推進中國經濟社會實現彌合“二元經濟”的新型城鎮化和城鄉一體化之現代化愿景。

關鍵詞：創新驅動;城市與區域發展;高質量發展;全要素生產率;供給側結構性改革

文獻標識碼：A

文章編號：100228482021（03）008311

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

一、供給側創新的基本認識框架

創新是中國推進現代化通盤規劃戰略中屬于核心地位的概念，創新發展被表述為現代發展理念中的“第一動力”。創新行為可具體分為科技創新、管理創新和制度創新三個層面。現實生活中，可直觀地以科技創新為切入點來領會創新效應，再擴展到三層次創新的連動及本文關注的如何以創新引領城市高質量發展。

（一）“科技是第一生產力”的歷史解讀

19世紀40年代，馬克思率先在針對大不列顛聯合王國的生產人口與生產力進行統計調查后，總結性提出“新的生產力主要來源于科學技術”，其指出“1840年的生產人口當時僅為600萬，但技術成就的生產率卻可達到6.5億”[1]。后在《政治經濟學批判》中再次強調“社會生產力應包含科學技術”[2]。馬克思主義經典作家在基本原理層面已深刻指出了“科學技術是生產力”，社會勞動所產生的生產力首先應注重科學的力量，科學技術應用于生產過程可以大幅度提升勞動的生產率。恩格斯《在馬克思墓前的講話》中說，“在馬克思看來，科學是一種在歷史上起推動作用的、革命的力量”[3]，這個革命性力量的作用，也就是現在于創新實踐中人們所說的顛覆性創新、創造性毀滅的力量和作用。

在“科技是生產力”的中國發展實踐中，鄧小平堅定認同馬克思關于生產力的理論，并總結發展經驗，提升為“科技是第一生產力”的認識表述。1985年3月，鄧小平在全國科技會議上首先總結中國科技改革發展經驗，指明科學技術能使生產發展、生活富裕，言簡意賅地總結“科學技術是生產力”，指出科技界要面向經濟建設，要解決科技與經濟結合的問題，更要創造環境使人才可以脫穎而出，“改革科技體制就是為了解放生產力”[4]107。1986年在會見李政道教授時繼續強調，“中國的現代化建設剛剛起步，要發展離開科學不行”[4]183。1988年9月，發表“科學技術是第一生產力”的重要講話[4]274，對于科技的重要性，強調要有極其高度的認識，要作為戰略方針與戰略措施來看待，深刻揭示了科技在現代經濟社會發展中的重要作用。

（二）現代創新理論發展、科技創新驅動及聯結于中國現代化的戰略機遇期

“創新是一個民族的靈魂”，是人類社會進步新動能的來源。關于近現代“創新”這一概念的提出與理解，要特別提到約瑟夫·熊彼特，其在1912年出版的著作《經濟發展理論》中[5]，從技術與經濟結合角度探討了“技術創新”在社會經濟發展中的重要作用。熊彼特的創新理論主要認為“創新是一種新的生產函數”，可將此前從未有過的生產要素與生產條件重新結合后引入現有生產體系。他認為，世界經濟之所以會出現周期性波動，也正是由“創新”的非連續性與非均衡性所引起的，提出“創新是經濟增長和發展的動力，沒有創新就沒有資本主義的發展”，經濟的發展是由不斷創新而產生的結果。熊彼特還指出，“創新活動之所以發生，是因為企業家精神”。企業家就是開拓者、創新者，是把科學技術發明引入經濟生活之中，把經濟推向前進的人，“企業家”的主要職能就是引導創新。“企業家精神”則是企業家特殊技能的集合，是企業家在市場經濟激烈競爭環境中組織建立和經營管理企業的綜合才能的表述方式，它是一種重要而特殊的無形生產要素，十分稀缺，非常寶貴。2017年9月，中共中央、國務院印發了《關于營造企業家健康成長環境弘揚優秀企業家精神更好發揮企業家作用的意見》，首次以最高規格來強調企業家作用，點贊與弘揚“企業家精神”[6]。

熊彼特“創新理論”強調了生產技術的革新和生產方法的變革在資本主義經濟發展中至高無上的作用，雖然在其分析中忽視了生產關系或制度這一重要因素，但對于創新理論發展與科技創新驅動的學理分析，仍有不可忽視的重要意義和作用。20世紀60年代，在新技術革命迅猛發展的背景之下，發展經濟學先驅羅斯托在《經濟增長過程》中提出經濟成長六階段劃分，強調經濟起飛階段“技術創新”在創新活動中具有重要位置。21世紀在信息技術發展推動中，學界進一步豐富對于“技術創新”的認識，創新被認為是各創新主體、創新要素交互作用下的一種現象，是創新生態下技術進步與應用創新的產物，同時，更為關注其創新的價值實現，珍惜與看重企業家精神發揮，注重企業家隊伍的培養。

中國“三步走”的現代化實現藍圖，恰逢20世紀四五十年代肇始于“半導體”、而后出現的數字經濟大潮，帶出了20世紀末開始的“第三次產業革命”，給終于出現“經濟起飛”的中國帶來了新經濟風起云涌的戰略機遇期。在改革開放后的“追趕—趕超”過程中，現已達到經濟總量全球第二的位置，國家統計局公示2019年人均國民收入為10410美元，成為上中等收入經濟體中一員。在此過程中，2010年后國內經濟發展告別兩位數的高速增長模式，開始進入以適當降速換更高質量的中高速發展階段，亟需深化認識、適應和引領自2011年以來經濟下行中的新常態，以便在按時完成全面小康建設目標后有充沛的新動能，跨越中等收入陷阱，連接偉大民族復興中國夢總任務目標的實現。經濟發展新常態中，“新”早已明朗，但“常”還并沒有實現，幾年間經濟增速在一路下行。依托于十八大報告提出的經濟、政治、文化、社會、生態文明建設“五位一體”的總體布局和全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的“四個全面”戰略布局，以供給側結構性改革為戰略性方針的現代化實現路徑，當前發展面臨的關鍵任務是要實現“新舊動能轉換”，使社會動力體系完成轉型升級以支撐我國中高速狀態中可持續的超常規發展。

而實現由“新”入“常”的新動能，將主要來自能夠對沖下行因素的全要素生產率[7]。全要素生產率的“索洛余值”與前述“科技是第一生產力”的思路相吻合。有別于對供給側傳統要素的認知，科技揭示了另一種重要潛能的釋放，即科技對于生產力的作用，并非是在傳統生產力三要素——勞動力、勞動對象、勞動工具之外簡單加上第四項科技成果的應用創新，而是做乘法。科技創新、科技成果的應用是對生產力的乘數式放大，故要認知為第一生產力。領會科創的意義和作用，需要進一步重溫和領會鄧小平所言簡意賅表述的“第一生產力”的發展龍頭作用。

（三）供給側創新驅動的新供給經濟學分析論證

新供給經濟學在總結各經濟學說流派觀點后，指出生產力以及根本上由其決定的生產關系的發展變革，都是發生在供給側，并成為劃分經濟社會不同階段、不同時代的最關鍵因素[8]。這種發生在供給側的創新驅動和生產力與生產關系的變革，使各階段人類物質需求滿意度呈現階躍式增長。

1.供給側視角的人類社會發展概況

人類社會經濟運行是以供給（產品與服務的生產經營）不斷滿足需求的循環所形成的資源配置。人的需求作為經濟社會發展的原生動力，有不斷升級的內在取向，表現為永遠不會完全滿足的形態，這可稱為“永新而無新”，即用戶對于產品并無特定、明確或充足的想象，其本身往往并不知以怎樣的創新可使得合乎意愿的成果被提供出來以滿足自身的體驗升級，從而在人類經濟社會發展中，看得見摸得著、實實在在的創新成果，都是發生在供給側。在商品社會中，一定是生產經營供給側的產品或服務，使需求方愿意把自己有貨幣支付能力的購買力釋放出來去形成交易，由此形成了經濟的循環、發展和繁榮。

在整個人類社會發展成長過程中，科技帶有引領整個經濟社會向上跨越式、顛覆式創新發展的力量。從動物界脫離出來以后，人類依次經歷了農業革命、工業革命兩個跨越式發展，到現今處于的信息革命時代又呈跨越式發展態勢。此種供給側創新，在學理上可描述為階躍量化曲線（見圖1）。把整個發展過程中生產力和生產關系兩者之間的互動關系加以梳理，可以看出遞進式發展到當下最前沿的創業創新，就是在走向人工智能階段的過程中，已由半導體概念引出互聯網，發展到移動互聯、萬物互聯，依托于大數據、云計算出現的區塊鏈和智能化，再發展到共享經濟。回顧農業革命、工業革命和信息革命的歷史，可總結出與生產力、生產關系（社會形態）時代特征相關聯的創新發展一覽表（見表1）[9]7。

2.供給側經濟發展創新作用原理的理論模型與量化表達

傳統主流經濟學成果側重需求（總量）分析與需求（總量）管理的認識，對接到經濟發展動力體系的認知上，有“三駕馬車”之說，以國內消費需求、投資需求和國外的需求（以凈出口為代表）形成的有支付能力的購買力總量，解釋GDP的構成和經濟增長的動力機制，有其生動形象的優點，并且實際上已把需求側的總量框架演變為結構化的“三分”框架，但其顯然并未完成對經濟增長動力體系的認知，因此很有必要將此結構化邏輯延伸、傳導到供給側，形成對于動力機制體系的完整認識與把握。

新供給經濟學在基礎理論研究領域，對經濟發展動力體系已作出更深化的理論創新[10]。其基本認識是，需求在供給側得到的響應機制的“動力”特性，可以解釋為物質利益取向下內生的要素流動與組合，不同時代、不同階段上人與物的組合及其相關要素可以抽象為供給側幾大要素的組合關系，理論模型的函數表達公式為：

G=f（L，R，C，T，I）（1）

其中，G代表經濟增長，L代表勞動力，R代表土地與自然資源，C代表資本，T代表科技創新，I代表制度與管理。經濟學意義上的要素，是指所有經濟主體在從事生產經營活動時都會涉及的主要投入。但在不同發展階段和不同時期，各要素的作用力度和影響效應則各有不同。一般而言，在經濟增長的早期，勞動力、土地、資本是最明顯、最主要的要素。在經濟體進入中等收入階段后，科技創新、制度這兩大要素一般會表現出巨大的潛力以及對沖前三項因素支撐力滑坡的重要價值，甚至成為全要素生產率（TFP）的主要貢獻因素。而放眼未來，從技術變革的角度看，五大要素中還可考慮加入“數據（D）”或“信息”這一新興要素。式（1）即可擴展為：

G=f（L，R，C，T，D，I）（2）

從簡要的經濟人假設出發，人類的經濟活動過程就是為滿足人的利益而發生的供給與需求互動的無限循環過程，亦即社會再生產過程。在供給側，勞動力、土地及自然資源開發、使用權、資本、科技創新成果等諸種競爭性的要素，始終處于不停息的運動過程之中，其運動的方向是以效率最大化為目標，使產權主體和投資主體在一系列的競爭中，最終落實于憑借“用戶體驗”最大化所形成的市場占有率與回報水平。簡言之，效率與收益是引導要素流動的直接驅動力，而用戶體驗的提升是收益驅動帶來的社會檢驗機制與運行的客觀結果，也是最根本的支持力量。進一步說，促成要素流動的基本機制是競爭中社會平均利潤率的形成過程，即凡是回報低于社會平均利潤率的行業或部門，要素將會流出，而且回報率越低，要素流出的驅動力越大;凡是回報等于社會平均利潤率的行業或部門，要素會處于相對穩定狀態;凡是回報大于社會平均利潤率的行業或部門，要素將會流入，且流入的數量與速度與該行業的實際利潤率高出平均利潤率的程度成正比。就一個行業而言，隨著要素的流出或流入，其收益將逐漸向社會平均利潤率收斂，直到等于社會平均利潤率，此時要素運動便在此行業歸于相對穩定。可表示為式（3）：

Ki=ΔPVΔPit1/ΔPi（3）

其中，Ki為第i行業資源流入量;Pi為第i行業的利潤率;Pa為社會平均利潤率;ΔP=Pi-Pa;Vi為第i行業單位時間資源流入量;ti為第i行業資源流入時間。

從動態的角度看，

當ΔP1>ΔP2時，VΔP1it1/Δp1i>VΔP2it1/Δp2i，要素加快流入;

當ΔP1<ΔP2時，VΔP1it1/Δp1i>VΔP2it1/Δp2i，要素流出;

當令Pi=Pa時，Ki=0，要素處于均衡狀態，既不流出，也不流入。

可知：正是供給主體尋求“更高”“更多”“更大”回報與利潤的內在驅動機制，經其回應需求主體的創新過程，形成經濟增長澎湃不息的動力機制。為使經濟在此動力驅動下不斷增長，就必須在要素生產流動中去尋求最大回報，創造更加自由、靈活的主體，提供更為豐富的機會，同時又要由政府主體介入以提供最為可靠、可預期的法治化產權保護與公平競爭營商環境，并解決好矯正市場缺陷與失靈的問題。這就使科技創新得到制度創新的有效制度供給，并可再結合管理創新的助益。本文將展開討論的創新引領城市高質量發展，是在上述基本理論考察之后，主要對于人類生產生活中心區域如何使發展過程優化的“理論聯系實際”。

3.現代化發展戰略中的創新發展理念與“守正出奇”“守正創新”思路

中國現代化發展的“追趕—趕超”過程中，“三步走”戰略已在2020年后具體化為“新的兩步走”。“行百里者半九十”，沖關的挑戰性又加上2010年以來“由新入常”階段轉換、美中貿易戰與突發疫情“三重下行因素疊加”的復雜嚴峻形勢與“百年未有大變局”的考驗，必須以供給側結構性改革作為構建現代化經濟體系的主線而攻堅克難，要把握好以創新發展為“第一動力”，帶出協調發展、開放發展、綠色發展，最終落在人民群眾美好生活需求不斷得到滿足的共享發展中。

新供給經濟學關于應對此種挑戰形成的經濟考驗、使中國沖過“歷史三峽”而所形成的思路，可表達為“守正出奇”“守正創新”的哲理與方略：中國要“做好自己的事”，把握好“有效市場+有為、有限政府”的“守正出奇”追趕——趕超戰略，政府與市場兩方作用優化結合以開創高質量可持續發展新局面。守正，就是要認識、順應乃至敬畏市場在資源配置中所具有的“決定性”而讓其充分起作用;出奇，就是不能止于一般市場經濟的常規發展經驗，而必須結合理論創新，以政府理性的供給管理，在承擔一定風險的情況下，尋求出奇制勝的創新型超常規發展[11]。其具體的制度機制創新，必涉及一系列帶有雙軌制特征的特定機制安排，如產業政策的選擇性設計、市場化合理運用;金融發展中與商業性金融并存的政策性融資;住房制度和不動產業界中保障軌與市場軌的統籌;收入分配領域里有力、有效、有度的再分配，等等。而這種守正出奇的通道，勢必是較狹窄的，容易出現“設租尋租”等問題的困擾與糾結、爭議，然而把它走通，卻是中國以超常規增長態勢的和平發展、和平崛起達到現代化愿景目標的希望之所在，其中最為關鍵的一招，就在于以盡可能高水平的實質性全面配套改革，保障“守正出奇”的成功率。

二、引領城市高質量發展的創新要義與動力機制探討

基于前述關于創新的學理與中國現代化之路上“守正出奇”創新思路的分析認識，以下將以創新引領城市高質量發展為基本命題，考察相關的創新要義、動力機制、重點內容和機遇要點。

（一）以創新引領城市高質量發展，必須處理好伴隨新型城鎮化而來的新挑戰

城市（城鎮）是社會成員生活、居住和從事各類產業、事業活動的高密度、建制化區域。越來越多鄉村區域趨于城鎮化，是社會發展、經濟供需互動中伴隨工業化與經濟成長的必然過程，總體趨勢不可逆。在中國推進現代化的全局創新發展中，城鎮的創新發展和高質量發展，基于本文前面部分的分析與詮釋，應認為是以城市發展建設中的創新而引出的盡可能符合城市宜居宜業高質量狀態的“綱舉目張”過程。針對中國經濟社會現代化轉軌中，從傳統體制向社會主義市場經濟新體制和從經濟粗放增長方式向集約、高效增長方式的“雙重轉變”命題。中國城市的高質量發展，還應借鑒國際經驗，充分發揮后進經濟體的后發優勢，在充分把握好城鎮化帶來的紅利與潛力釋放的同時，盡可能克服城市建設與城市發展中的諸種不協調現象，避免“城市病”。

中國已經明確了新型城鎮化發展戰略，即要結合工業化、市場化、國際化、信息化，以及法治化、民主化，處理好以“市民化”為中心的彌合二元經濟、城鄉統籌、城鄉一體化的發展過程，其中要通過創新發展的解決方案充分關注和處理好進城人口權益的市民化，防范和消弭以“貧民窟”“重污染”“擁堵”等為代表的城市病。2014年12月，第一批國家新型城鎮化綜合試點公布。2019年4月，國家發改委印發《2019年新型城鎮化建設重點任務》（發改規劃〔2019〕617號），明確關注新型城鎮化高質量發展。同時，李克強總理在2019年與2020年政府工作報告中均強調“加強城鎮化建設，深入推進新型城鎮化”。

作為發展中經濟體，我國城鎮化進程起步較晚，但在改革開放后隨經濟起飛明顯進入了其高速發展過程，至2019年末，常住人口城鎮化率為60.6%，戶籍人口城鎮化率為44.38%。真實城鎮化水平可認為介入兩者之間并更接近無“欠賬”的戶籍人口城鎮化指標這一端，距離發達國家普遍75%以上的數據仍有較大差距。在今后相當長時間內，我國農村居民進城就業和定居的過程，勢必還會不斷展開。大批人口進城，必然持續性地帶來公共基礎設施、住房、教育、醫療等基本公共服務供給能力多方面的需求涌現，城市的高質量發展在注重于民生服務領域創新供給的同時，要配套落實好戶籍制度改革，匹配城鎮化發展水平的有效供給能力，解決好進城人口待遇問題，滿足市民的需求升級。要以“市民化”為核心，有效地促進社會和諧;以城鄉統籌、城鄉一體化為特征，使全體社會成員共享改革開放成果。

（二）中國打開城市高質量發展局面的首位要領，是以改革開放為龍頭，創新制度供給

中國還處在完成現代化所要求的經濟社會轉軌的歷史過程中，在改革的深水區，為以“生產關系的自我革命”繼續解放生產力，必須攻堅克難，使配套改革取得決定性成果。我們在充分關注科技創新的同時，不可忽視制度創新的支撐作用。中國在進入中等收入階段之后，已明顯感受到市場潛力作用的進一步發揮，一定要緊扣全要素生產率這一核心命題。其中，應特別強調的是，在中國特色社會主義市場經濟發展中，結合改革開放后的種種實踐經驗可形成一個關鍵性認識，即唯改革創新者勝。同樣，要打開城市高質量發展局面，其要領是在改革中攻堅克難“啃硬骨頭”進一步解放生產力，以實質性的制度創新打開科技創新和管理創新的巨大潛力空間，帶來全要素生產力的釋放。全要素生產率在中國本土的作用過程中，除了必須認識“科技是第一生產力”的放大、乘數效應，還一定要強調以制度創新打開科研創新的潛力空間[9]192。結合供給側結構性改革的要求，以創新制度供給來作為打造社會主義現代國家治理、現代經濟體系的主線。從一定意義上講，“制度高于技術”，即只有緊緊抓住抓好制度創新，才能充分打開科技創新的潛力、活力空間，落到實際生活中，也就是強調以配套改革為核心，作為現代化的“關鍵一招”。城市的高質量發展中，如何解決好與發展所配套的戶籍制度、土地制度、住房制度、投融資制度、稅收制度，以及科研體制、教育體制的改革問題，是多方面問題匯合局面中如何綱舉目張的重大問題，是必須抓住的首位要領。

（三）城市的高質量發展，需充分重視科技與研發創新的引擎作用

伴隨國家改革開放后經濟取得的長足發展，對于科技與研發重要性的認識在逐步深化，國家積極鼓勵科技創新，力求充分打開引領實體經濟發展的這一動力源，實現高質量發展所客觀要求的“新舊動力轉換”。政府與社會主體對于科技研發的投入在不斷提高，到2019年，科學技術支出達9500億元，占一般公共預算總支出的比重已增長至3.97%，國內社會整體的研究經費支出達2.21萬億元，研發（R&D）經費支出在GDP中的比重已由2008年的1.54%上升至2.23%，并保持持續上漲態勢，具體數據見表2。對于形成行業增長動力的固定資產投資，相比于社會整體固定資產投資率2018年、2019年的5.9%與5.4%，科學研究與高新技術服務業在此兩年間增長率分別表現為13.6%與17.9%的增長率，即在社會整體固定資產投資趨勢下行的同時科技服務業逆勢上漲（如圖2所示）。總體而言，中國以現代化為戰略取向，在追求城市的高質量發展中，亟需更為重視科技與研發創新的引擎作用，帶動整個經濟社會發展的全面協調可持續。

（四）城市的高質量發展，要求做好管理創新中的頂層設計規劃，注重各城市定制化解決方案中共性與個性的結合

在整個國內、國際經濟的雙循環中，供需活動會形成經濟發展生態鏈，管理創新層面，需充分地綜合考慮將產業生態鏈的類征、結構特征與全國和各個地方政府轄區的國土開發通盤規劃結合。一方面，要“規劃先行，多規合一”[12]，把握好轄區內定制化的國土開發通盤規劃，由政府牽頭并調動一切智力支持力量，包括充分吸收外腦、民間智慧，來形成盡可能高水平的規劃;另一方面，在各個行業、產業集團內部，對結合國土開發規劃的自身發展戰略與方案，也都要做具體的優化設計。不同的城市，各自的特色和約束條件千差萬別，各城市發展中，必須群策群力制定好各具特色的定制化方案。追求城市高質量發展，政府不可推卸、當仁不讓的職責，首先是要掌握本轄區的相對優勢，牽頭來充分集中各方智慧，作出高水平、定制化的國土開發建設解決方案。在“全局一盤棋”的通盤考量下，與“因地制宜”“因城施策”相結合，兼顧城鎮化發展中的共性與個性，注意使各城市特色充分發揮。高質量發展階段特別強調的“規劃先行，多規合一”，是尊重不動產集群于現代化路徑上的形成規律，吸取中外歷史上已屢見不鮮的城市開發、建設、改造頂層規劃失誤教訓，特別是我國過去不少城市多頭規劃“九龍治水，非旱即澇”的教訓，以多視角有機結合的通盤高水平一體規劃方案，避免出現不動產開發極為高昂的“糾錯成本”，充分重視由人口規模發展、企業生產經營與社會活動的交叉和聚集所形成的區域內、區域間集合發展動力，進一步帶出產業集群所凝聚的規模經濟效應，并充分體現和發揮城市功能自身的可持續性及其向周邊的影響力與輻射力。

經驗證明，城市規劃的高質量形成機制，要包容專家群體“見仁見智”的意見，再加上充分、合理的民意表達，對接到“關鍵的少數人”的高水平決策。城市的高水平開發建設規劃，也必然需要注重相關的科學研究與經驗總結分析，留出市場作用、民間自生調整的必要彈性空間，有效兼顧“綠水青山就是金山銀山”的生態文明建設要求，以綠色低碳環保為可持續性的質量保證。

處理好城市高質量發展的“定制化方案”挑戰，是在城市開發建設共性規律要求的前提下如何把握好城市間“各具特色”的設計，除個別的政治、文化中心城市之外，各地均要通盤考慮構建的產業集群協同發展模式。根據不同城市的中心定位、開發政策要求、地理特征與交通體系、功能區差異等，必然要求有所區別地因地制宜。充分且合理考量各地歷史文化、地理與資源稟賦等綜合要素潛能，把握好“因地制宜”與“因城施策”的結合，促進各地在發展中的特色價值釋放，是城市高質量發展的一項關鍵要領。

（五）在創新發展中把握城市高質量發展的共性要求，以宜居宜業、改善民生為核心，做好基礎設施、產業結構與公共服務供給的優化處理

各個城市追求的高質量升級版發展，其共性要求可總結為掌握好基礎設施、產業結構與公共服務供給的優化布局，順應和結合數字經濟時代的創新打造智慧城市，并在海綿城市、地下綜合管廊建設等方面體現高標準，公共交通體系、垃圾處理、水、電、氣等多項公用事業的配套中，兼顧綠色低碳的可持續要求，在實體經濟發展中要帶出更為發達的配套服務業。一些相關要領可作如下強調：第一，城市發展的基礎設施和產業布局，必須按照高水平的整體通盤規劃，積極落實智慧城市、海綿城市建設，在綜合管廊、公交體系升級等方面以更高水平的設計方案及其實施，滿足民眾對于美好生活的需求。第二，產業結構的優化升級是共性，但各個城市要做定制化設計。例如，北京依據其獨特的政治中心、文化中心地位，在合理優化布局與疏解非核心功能外，產業領域一方面以科創為中心帶動城市升級發展，另一方面也要明顯區別于其他產業中心而兼顧獨特的金融中心區定位;上海作為傳統老工業基地和強勁增長極區域，除產業集群外，還有深水港等航運業發展基地支撐其作為物流中心的地位，近年更是非常強調上海金融中心的輻射作用;鄭州以其獨特的中原區地理位置，形成國內三小時可覆蓋的航空與鐵路圈，能夠吸引眾多工業園區在本地興建;深圳作為由信息新經濟高科技帶出整個產業集群的明顯城市，定位于打造全國領先的中國特色社會主義市場經濟發展先行示范區;杭州是重要科創企業發展地，伴隨數字經濟、電商平臺的創新，也在有力地引領城市更快實現升級發展;南京有其獨特的文化基因，近年也呈現較好的升級建設產業集群包括高科技、戰略性新興產業的態勢，等等。縱觀國內各城市與區域，要以正確的共性把握與差異化特征式相對優勢的充分發揮，帶出升級版的高質量發展。第三，必須重點做好與民生相關的公共服務供給，各個城市如何改善民生，也要在遵循共性規律的同時做好本地的定制化設計。比如，在不同城市經濟轉型中，生態環境與人文環境特點相關的要求，需綜合形成城市生活質量與品牌形象的升華，處理好一系列供給側要素的有效供給問題，在創新中實現升級發展。

（六）在創新發展中把握好制造業大國升級中提質增效的重要機遇期，力爭更好、更快完成向制造業強國的高質量轉換

我國制造業的主體產能，大都位于各類城鎮建成區，發展態勢總體向好，在2020年突遇疫情大考之后，仍保持逆勢增長。至2020年11月最

新公布的數值，制造業PMI指數已從2月的35.7%上升至11月的52.1%，達到2017年9月以來的最高值，相應的生產經營活動預期指數值升至60.1，制造業發展勢頭仍然強勁（見圖3）。面臨新舊動能轉換的歷史沖關期，我國作為制造業大國，如何把握好提質增效的歷史機遇，上升為更高質量的“制造業強國”，是城市轉向高質量發展必須解決好的重大問題。面臨經濟發展引領新常態的階段轉換挑戰與考驗，亟應把握好“守正出奇”“守正創新”的思路乘勢發展，力求在五到十年間完成我國制造業的高質量升級，由主要處于全球供應鏈、價值鏈“微笑曲線”中端的“中國制造”，向曲線左右兩端的“中國智造”與“中國創造”高位上升。

（七）在創新發展中重視優化收入分配縮小城鄉差距，推進城鄉一體共贏的新型城鎮化

基尼系數是居民間收入差距的一項重要指標，按照國際慣例，0.4是貧富差距的警戒線，2019年中國國內基尼系數為0.465（如表3所示），貧富差距較大。經濟社會尋求長期穩定發展，必然要關注“公平（平均）與效率”的問題，在做大整個蛋糕的同時，也要處理好發展紅利分配的“分蛋糕”問題，這勢必涉及如何優化收

入分配與城鄉差距的彌合。因為我國城市區域的高質量發展，必須與社會主義新農村建設和城鄉一體化的共贏發展統籌考慮、通盤協調，以創新發展為第一動力，要最后歸宿于城鄉社會成員的“共享發展”上。由于城鄉發展中必然發生的非同步、不均衡帶來的居民收入差異，要以優化收入分配的機制和政策實施合理調節。在優化收入分配中，除扶助低收入弱勢群體的轉移支付外（政府救濟、低保、撫恤等），還必須以稅制改革為重要抓手，逐步提高直接稅比重，將其作為促進社會公平與穩定的調節器。應優化個稅的稅率層級設定，適當降低最高邊際稅率，促進高水平人才創新活力釋放，并合乎邏輯地擴大綜合所得范圍，將部分非勞動收入所得納入通盤考慮。

對于還未立法開征的房地產稅、遺產贈予稅等財產稅，應進一步明確其改革大方向與推進的路徑。特別是在當下有利于抑制“炒房熱”和降低空置率的房地產稅，應積極在海南、深圳等地擴大試點，增加非剛需與非改善性需求住房的持有環節成本，以稅收內生的經濟手段功能，調節房市資源配置，有效降低國內高企的房屋空置率。我國近些年城鄉收入比在發展中逐年下降，新經濟支持的“淘寶村”“淘寶鎮”乘勢發展，在多地帶動了鄉村發展。在縮小城鄉收入差距中，應積極地更多聯結于新興技術的應用、發掘各地潛力，實現高質量發展目標。

三、創新引領城市及關聯區域高質量發展的機遇要點

（一）“一帶一路”與RCEP國際自貿區建設，帶出大批可把握的城鎮化機遇

“一帶一路”建設具有國家倡議付諸實踐而延續古代陸上與海上“絲綢之路”的歷史意義，也是中國由“站起來”“富起來”到“強起來”歷史飛躍中，建設人類命運共同體努力的重要組成部分。歷史風云中，從最初的“海防”與“塞防”之爭，轉變為現在“向西為主”的“政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通”，從發展經貿、互惠互利入手，正在逐步推進人類命運共同體建設。于“貨暢其流、地盡其力、人盡其才”中爭取多贏與共贏的進展，正是體現為中國于現代化的和平發展、和平崛起同時，也造福于“一帶一路”沿線與相關的經濟體和世界各國人民。2020年11月15日，中國又與東盟十國和日本、韓國、澳大利亞、新西蘭共15國正式簽署“區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）”，將打造全球迄今規模最大的自由貿易區。對外開放中積極把握相關的發展機遇，符合雙循環發展格局下以內循環帶動外循環相互促進的發展要領。同時，按照國際高標準、高水平的合作協定，也可倒逼國內經濟大循環實現升級發展，并提供由中國本土而延伸、促進到外部的推進城鎮化的機遇。我國已有的實踐經驗是以“入世”這種開放來“清理文件柜”，催化和倒逼本土進行創新改革，在市場規則與國際慣例接軌的道路上，引領雙循環發展新格局中各城市區域與市場主體的高質量發展，帶動更廣大周邊區域的共同繁榮。“一帶一路”沿線的諸多城市（鎮）都具有這一網狀大系統中的節點地位和意義，在“一帶一路”建設中，既有大批可把握的城鎮化發展機遇，又有各個節點必然率先發展、升級發展對更廣大關聯區域的“外溢性”，會提升周邊及沿線區域的景氣水平、繁榮程度。比如西安，作為歷史上和當今時代“絲路”上重要的、代表性的節點城市、中心城市，以創新引領西安的升級版高質量發展，將具備天時、地利、人和的多項有利條件而大有作為，并將對相關聯區域產生輻射、引領作用。

（二）金融創新中注重投融資、產融結合與產業發展、新經濟成長的機遇

投資是經濟增長鏈條中的首發環節;“金融是現代經濟的核心”，也是各個戰略部署中發展運行的信貸支持“心血管系統”。各類相關的基礎設施，新基建與傳統老基建的結合，產業園區與新城連片開發，物流中心與宜居城鎮建設的優化服務供給，均需依靠于有效投融資的首發驅動。在項目背景的必要性要求之下，各種間接金融和直接金融機構應運而生，各相關經濟體也在積極抓住機遇，進一步發掘投融資和開創新局的潛力。在關注投融資的金融創新視角之下，必須充分注重其與相關建設項目和產業、產能的高水平配套結合，各專業性的產業集群、增長極區域、PPP建設項目與具體民生改進任務部署等，都需要投融資促進產城融合的支持，以金融創新來有效地促進城鎮化，在開發進程中發揮好科技創新與新經濟的重要引領與升級作用。

（三）西部城市在把握后發優勢機遇的同時，更要充分認識、積極應對所面臨的挑戰

從中國整體看，沿海東部城市已走在發展前列，長三角、珠三角等強勁增長極區域甩向實現現代化的態勢向好，東西部的發展差距較為明顯。然而西部抓住新經濟的創新機遇，也可以形成新動力，仍有技術視角上可觀的后發優勢。但同時也必須警惕整個中國漸進改革“路徑依賴”情況下，制度供給視角上出現的后發劣勢，必須“守正出奇”，實現西部的超常規發展。綜合考慮，改革開放的解放生產力中，中國也已有沖到世界前沿的技術，比如已在國際競爭力中排在第一序列的高鐵技術，另外也有在美國硅谷提供了原始創新推動力后，中國已成規模的數字經濟平臺公司，如BAT、京東、蘇寧、美團、順豐、拼多多等頭部企業，它們對整個經濟社會生活產生舉足輕重的影響，而影響的提升基本不需沿襲傳統技術進步所展現的梯度推移路徑。更需注重，于2020年突發疫情之下，數字電商平臺以其線上線下對接、結合的功能，在封城隔離等緊急情況下，較好地解決了特殊的供需銜接問題，保障了經濟社會中的基本民生和社會運轉，疫情過后，相關的經驗可以進一步總結，作舉一反三的推展。西部的城鎮化與城鄉一體化，亟應注重新經濟蓬勃發展帶來的追趕機遇，在順應全局協調發展、吸取東部地區發展經驗的同時，面對中西部地區的發展機遇，充分認識、積極應對“跨越式發展”的可能性與挑戰性，形成“守正出奇”“守正創新”的供給側改革高水平定制化解決方案，并于其高效貫徹實施中實現超常規的高質量發展業績。

（四）在“有效市場+有為、有限政府”組合下，打開各城市及各自貿區活力潛力空間

“守正出奇”“守正創新”的發展思路要領，其關鍵內涵在于使有效市場在總體資源配置中的“決定性作用”，配合“有為、有限政府”更好地發揮作用。政府在尊重、順應乃至敬畏市場作用的同時，要有積極培育和建設市場、矯正市場失靈的積極作為，理性實施供給管理，以創新的機制貫徹必要的產業政策、技術經濟政策。應強調先行先試、多輪復制已推至西部的各自貿區，應積極推出更高水平的制度改革措施，打開各城市與各區域高質量發展的潛力空間。以經濟手段為主代替行政手段引導和調節市場行為，原則體系應是已很好表述的企業“法無禁止即可為”的負面清單，加上政府“法無授權不可為”的正面清單和“有權必有責”的責任清單，以及政府行為在事前、事中和事后全套的績效考評問責約束。各地、各行業的創新發展中，相關的創新發展與監管規范的順序要擺正，應在創新發展上給出必要的“試錯”彈性空間，注重全要素生產率提高中的專業人才與企業家要素的特殊貢獻，激發微觀層面企業主體與人才個體創新的積極性與活力，并跟蹤創新過程注意及時識別和監管、防控可能發生的風險。

總而言之，城鎮化中的高質量發展，要緊扣創新這個關鍵因素，充分領會最高決策層關于創新發展是“第一動力”和創新居于現代化全局“核心地位”的指導精神，進一步解放思想、充分尊重科研創新規律、高度重視人才和盡可能優化使創新型人才脫穎而出的制度環境，培育社會整體的創新文化。實現中國彌合“二元經濟”的新型城鎮化和城鄉一體化的發展愿景，必須以供給側結構性改革為主線，著力提高供給體系的質量和效率，積極創新規劃供給、制度供給、技術供給、政策供給、金融供給、人才供給和管理供給，抓住已涌現的“一帶一路”建設與“新老基建”等發展機遇，以創新的放大效應引領城市高質量發展，推進中國經濟社會在走向現代化強國之路上，一步步接近愿景中的戰略目標。

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責任編輯、校對： 鄭雅妮

Innovation Leading High-Quality Development of Cities： Discussion on the Principles， Ideas and Essentials of Innovation

JIA Kang1， LIU Wei1， ZHANG Jingjing2

（1. Chinese Academy of Fiscal Sciences， Beijing 100142， China;

2. China Academy of New Supply-side Economics， Beijing 100071， China）

Abstract： We should firmly grasp the “primary driving force” of innovation and the multiplier amplification effect to lead the extraordinary and sustainable development， which are the key points and inherent requirements for the strategy of optimizing the urban and regional development in our country. The paper starts with the analysis on the significance of innovation and its related academic theories， and cuts in from the analytical perspective of new supply economics， puts forward the theoretical model and quantitative expression of the principle of supply-side innovation in economic development， and forms the framework understanding of supporting the potential of high-quality development and releasing the essentials of ideas with “integrity and surprise” and “integrity and innovation”. Combining with the current development situation in China and the proposition of leading high-quality urban development with innovation， the paper points out that it is necessary to combine institutional innovation， technological innovation and management innovation， and take supply-side structural reform as the main line. In view of the objective requirements of Chinas new urbanization strategy. Starting from the top-level design of land development， it is suggested to dynamically optimize customized solutions in various regions， and to grasp the common requirements of high-quality development， to optimize the supply of public services with livable and business-friendly improvement of peoples livelihood as the core， and to grasp the quality and efficiency upgrade of the manufacturing industry， and to optimize income distribution to promote a win-win situation between urban and rural areas. The paper points out that it is necessary to seize the emerging development opportunities of the “Belt and Road” and “new and old infrastructure”， and to focus on effective investment and financing in the new urbanization. The cities in the western regions need to grasp the advantages of latecomers in response to challenges and use the combination of “effective market + promising and limited government” to open up space for vitality and potential， and promotes Chinas economy and society to achieve new urbanization and urban-rural integration that bridges the “dual economy”.

Keywords： innovation-driven; urban and regional development; high-quality development; total factor productivity; supply-side structural reform