樂山市推進多種形式農業適度規模經營發展的實踐與思考

韓瓊慧

摘 ? 要：樂山根據地形地貌和農業資源特征，初步形成了以土地集中為核心的農業適度規模經營和以統一服務為核心的農業適度規模經營相結合的形式。與此同時，樂山農業規模化經營主要還存在規模化程度較低、規模化經營實現形式較單一、新型農業經營組織培育不足等問題。為積極穩妥解決當前存在的問題，應衡量和把握好“適度”原則，促進土地流轉方式向多樣化發展，因地制宜推動發展多種形式適度規模經營，加快培育新型農業經營主體和服務主體。

關鍵詞：適度規模經營;形式;現代農業;土地規模經營;服務規模經營

中圖分類號：F32 ? ? ? ?文獻標識碼：B ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2021.03.012

文章編號：1009-6922（2021）03-66-05

農業適度規模經營指的是在經濟、技術和自然資源等社會條件既定的前提下，通過合理配置農業生產中的各類生產要素來獲得最優的規模效益。在我國，“農業適度規模經營”的提出源于1990年鄧小平同志提出農村改革和發展“兩次飛躍”的偉大構想：實行家庭聯產承包責任制的“第一個飛躍”和發展適度規模經營的“第二個飛躍”;隨后，“農業適度規模經營”一詞頻繁出現在歷年的“中央一號文件”和相關政策文件中。從政策的變遷歷程可以看出，黨中央對農業適度規模經營的重視程度不斷提高，從一開始的“審慎發展”到“鞏固提升”再到“深化改革”，經歷了從理論到政策、再從政策到實踐的發展過程。農業適度規模經營也經歷了從過去單一局限于土地的規模經營向以股份合作、土地托管、經營權流轉、代耕代種、聯耕聯種等形式為主的土地規模經營和農業服務規模經營相結合的多種形式農業適度規模經營的轉變。近年來，樂山市委、市政府始終堅持貫徹落實黨中央和國務院關于堅持農業農村優先發展的決策部署，持續推進“一區六帶”建設，高度重視農業適度規模經營發展。

一、樂山市推進多種形式農業適度規模經營的現狀分析

近年來，為進一步推進農業適度規模經營發展，樂山市委、市政府先后通過頒布政策方案、優先人才選派、完善金融機制等措施，不斷創新“新型農業經營主體+職業經理人+農業綜合服務”等共營新模式，初步形成了以土地集中為核心的農業適度規模經營和以統一服務為核心的農業適度規模經營相結合的形式。

（一）以土地為核心的農業適度規模經營初步形成

1. 深化農村土地改革，推進適度規模經營發展。一方面，通過深化農村土地制度改革，依法有序推進農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”改革。另一方面，通過發展土地股份合作社，推廣“大園區+小農場”的發展模式和托管服務、代耕代種、聯耕聯種等多元服務模式來推進農業適度規模經營發展。

2. 健全土地流轉機制，推進土地規范有序流轉。一方面，通過建立土地流轉合同鑒證制度和普及四川省示范合同文本運用來加強對土地流轉的指導與管理;通過依托農村土地承包管理機構建立土地流轉服務組織、鼓勵社會力量參與建設土地流轉中介服務組織、完善鄉鎮土地流轉服務站和村級土地流轉信息員工作機制等措施來不斷完善土地經營權流轉機制。另一方面，建立農村土地流轉分級備案制度，制定工商資本租賃農地的準入和監管辦法，建立健全工商企業租賃承包地的資格審查、項目審查、風險保障金制度，不斷完善土地經營權流轉的動態監測、風險防范、糾紛調處機制，以此促進農業土地適度規模經營的發展。截至2020年底，樂山市土地流轉面積達到85.59萬畝，土地流轉率為38.3%，土地適度規模經營率為32%。

（二）農業社會化服務體系不斷完善

1. 健全創新社會化服務體系，提供靈活多樣的社會化服務。一方面，在不斷增強基層農技推廣、植保植檢、農產品質量、安全監管、疫病防控、森林防火等能力建設的同時，引導高等院校、科研院所、行業協會等參與農技服務。另一方面，還積極探索多種形式的社會化服務，如鼓勵農戶進行土地托管、搭建區域性服務平臺等。

2. 完善政府購買農業公益性服務機制，提供適應發展需要的社會化服務。通過探索農業公益性服務供給機制和實現形式，不斷完善政府購買農業公益性服務機制。近年來，樂山市主要采取政府訂購、定向委托、獎勵補助、公開招投標等方式不斷引導各類社會服務組織在農產品保鮮、貯藏、運輸、加工、銷售環節以及金融保險、信息服務等方面發揮更大作用。目前，樂山市已建成如夾江縣樂天農業機械化服務專業合作社為代表的一批社會化服務組織。

（三）新型農業經營主體和服務主體發展質量不斷提高

1. 加快培育發展家庭農場，探索培育發展新路徑。樂山市各縣（市、區）在《樂山市現代農戶家庭農場培育行動方案（2019—2022年）》的指導下，圍繞樂山市“一區六帶”現代農業發展格局，通過專業化培育、精準化幫扶、常態化管理、多元化聯動、規范化認定逐步把長期穩定務農、已初具規模的農戶、處于發展初期的家庭農場培育成“規模適度、生產集約、管理先進、效益明顯、示范性強”的家庭農場。截至2020年12月初，樂山市共有家庭農場9617家，其中省級示范場118家、市級示范場213家，基本涵蓋了樂山現代農業“8+3”產業體系的所有門類。另外，部分縣（市、區）還探索出了鼓勵擅長管理或擅長銷售的公司與合作社合作，由合作社吸納家庭農場進而輻射到農戶的“公司+合作社+家庭農場+農戶”的培育路徑，以及通過發揮電商中心公共協調功能來幫助家庭農場實現資源整合、資源對接的“互聯網+合作社+家庭農場+農戶多元化聯動”的培育路徑。

2. 提升農民合作社規范化水平，帶動小農戶共同發展。近年來，樂山市以鄉鎮、村組地域經濟為基礎，以農業主導產業和特色產業為載體，在全市優勢產業和大宗農產品生產基地建立農民合作社，基本實現了合作社在全市主導產業和特色產業區域的全覆蓋。一方面，通過“清理一批、發展一批、壯大一批”的方式，進一步加強對農民合作社的管理;另一方面，通過支持興辦專業合作、股份合作、社區合作等多元化、多類型的合作社，推動區域合作和同業聯合發展，已打造出了一批競爭能力較強的“產、加、銷、服”一體化的經濟聯合社。截至2020年底，樂山市農民合作社數量已達到4255家，其中成功創建國家級示范社26個、省級示范社177個、市級示范社314個。

3. 加快培育龍頭企業和致富帶頭人，持續發揮領頭雁作用。一方面，樂山市大力實施龍頭企業發展“553”工程，圍繞茶葉、林竹、畜牧、特色果蔬、中藥材等特色產業加大招商引資力度，已引進了一批高質量的農產品加工龍頭企業。同時，引導現有龍頭企業通過兼并、重組、以商招商等方式做大、做優、做強。截至2020年底，已培育市級及以上農業產業化龍頭企業181家，其中國家級6家、省級44家。另一方面，持續深入實施“萬名優秀農民工回引培養工程”，不斷強化培育致富帶頭人。累計回引優秀農民工4012人，從中培育致富帶頭人533人，儲備優秀農民工后備力量2824人、村均2.5人，培養農民工村黨組織書記671人，占比為60%。

二、樂山市推進多種形式農業適度規模經營中存在的主要問題

樂山市作為四川省重要的農業經濟區域之一，農業資源和自然條件優越，農業發展歷史悠久、潛力巨大，農作物種類齊全、品種豐富，主要農副產品的產量和商品銷售量在四川省占有十分重要的地位。但是通過調研發現，樂山農業規模化經營主要還存在規模化程度較低、規模化經營實現形式較單一、新型農業經營組織培育不足等問題。

（一）適度規模經營比重不高

從土地規模經營的現實情況來看，目前樂山市小規模分散經營仍是農業生產的主要形式，“一家一戶”分散經營的情況還比較普遍，農業兼業化和休閑化現象大量存在。樂山市農村耕地面積有224萬畝，人均耕地面積僅僅只有1.25畝，低于全國平均水平，經營耕地規模10畝以下的農戶數還有很多。在這樣的情況下，土地流轉率不高，2020年底樂山土地流轉率僅為38.3%、土地適度規模經營率為32%，略低于全省和全國平均水平;農業機械化率為55%，低于全省平均水平五到六個百分點。

（二）土地流轉方式不多

從理論上講，土地流轉的形式應包括出租、轉包、入股、互換、轉讓等形式。但從樂山目前的情況來看，單個經營主體土地流轉形式主要還是通過出租或轉包（占90%以上）;排在第二的為其他方式（約占7.46%）;排在第三的為入股（約占2.12%）;而通過轉讓、互換形式流轉土地的數量極少，幾乎可以忽略不計。由于土地流轉方式單一、流轉價格逐年提高、農業生產經營成本居高不下。再加上家庭農場、合作社等新型農業經營主體大多處于自有資金有限、融資能力不足、技術應用水平不高的境況，所以農地的規模化、集約化程度較低，一定程度上制約了農業適度規模經營的發展。

（三）農業適度規模經營形式單一

目前，樂山農業適度規模經營的形式主要還是以土地規模集中為主，30畝及以上的土地流轉面積是服務帶動型（如聯耕、聯種）面積的13.3倍，規模以上的服務帶動型只存在于市中區、夾江縣、井研縣。另外，在農民專業合作社中，專門從事農機、植保等服務的只占3.7%。就土地托管而言，由于近兩年受到農產品價格持續走低、托管費用較高、托管風險較大等因素的影響，土地托管并未在樂山范圍內大面積開展。從整個樂山來看，單個主體接受承包農戶全程土地托管的只有夾江縣和井研縣，土地流轉流入方全程進行土地托管的只有夾江縣。

（四）新型農業經營主體培育力度不足

新型農業經營主體作為農業轉型升級、農民增收致富的重要推動力量，應加大培育力度。目前，樂山的新型農業經營主體雖然數量較多、種類較全，但普遍存在質量不高、層級不高、示范帶動不強等問題。農業社會化服務組織數量較少、服務水平較低，全市僅有110余家農業社會化服務組織。以農民專業合作社為例，省、市、縣農民專業合作社示范社的數量僅占全市總數的10.7%。除此以外，樂山市僅有的少數幾家稍具規模的農業生產性服務主體也尚不能提供全鏈條的服務，普遍還存在規模化、專業化和組織化程度不高的問題，尤其是產后服務不足的“短板”越來越明顯。

三、進一步推進樂山市多種形式農業適度規模經營發展的對策建議

通過以上分析我們可以看出，目前樂山農業適度規模經營情況很難有效支撐和推動農業農村現代化發展。因此，在開啟全面建設社會主義現代化國家新征程中，應高度重視發展多種形式的農業適度規模經營，積極穩妥解決當前存在的問題，走多種形式農業適度規模經營聯動互促、共同推進的發展之路。

（一）衡量和把握好“適度”原則

樂山“七山二丘一平”的地形地貌、“人多地少”的基本情況、農業生產經營的傳統，決定了農戶小規模分散經營形式可能在相當長時期內還難以得到根本性改變，如果簡單、粗放、盲目地擴大農業經營規模，不僅不會帶來規模報酬和經濟效益，甚至可能會給農業生產帶來巨大的成本負荷和風險聚集。因此，我們應該把握好“適度”的原則。這可以從定性和定量兩個方面來考慮：從定性來看，農業適度規模經營中的“度”應與樂山本地的農業生產力相適應，與勞動力、土地、資金、技術等生產要素相匹配，只有這樣才能最終實現最佳的經濟效益、生態效益和社會效益;從定量來看，衡量“適度”的技術指標可以采用西方經濟學的成本收益分析法。也就是在假定經營主體為“理性經濟人”的前提下，通過邊際收益等于邊際成本來測算收益最大化的最優規模，利用總產量、平均產量、邊際產量三者與總成本之間的關系來測算經濟效益最優時的區間規模。鑒于此，我們發現試圖預設一個各地普遍適用并具有普適性的“適度”標準是徒勞無益，甚至有害的。目前，學術界也暫不存在關于“適度規模”的“普適性”標準。因此，樂山各縣（市、區）在發展農業適度規模經營時應根據樂山的自然條件、經濟條件、區域特征、產業選擇、技術水平、農戶意愿等，合理選擇、科學設定最優化的規模區間（即在設定規模下限的同時因地制宜地設定合理的規模上限），在這個過程中尤其要避免通過行政手段來推動土地向經營主體規模集中，切實保護農民的合法權益。

（二）促進土地流轉方式向多樣化發展

鑒于目前樂山市農業適度規模經營主要還是采用土地規模集中的方式進行，由于土地流轉方式較為單一、靈活性不強，所以樂山市在推進多種形式農業適度規模經營的過程中，應積極鼓勵和支持農戶采取較為先進的流轉方式流轉土地，如引導農民以入股、互換、轉讓等形式開展土地股份合作經營、聯戶經營，以此擴大土地經營規模，提高農業生產效率。另外，土地是農業生產最基礎和最核心的生產要素之一，要實現農業的適度規模經營就必須在有效解決好土地流轉過程中諸多問題的基礎上，合理引導各種形式規范、有序、穩定地推動土地流轉。比如，通過健全土地流轉平臺、完善土地市場準入機制、強化土地監督和建立風險兜底機制來合理引導土地流轉，切實保障流轉主體的合法利益，有效促進農村土地資源向土地資本轉化。

（三）因地制宜推動發展多種形式適度規模經營

一方面，基于規模報酬理論在實踐應用中的多樣性以及農產品種類和農業技術功能的多樣性，農業適度規模經營的實現形式不應該局限于土地規模集中這一種，還應該有許多不同的形式。最為典型的就是伴隨著農業專業化分工深化和產業鏈延伸拓展應運而生的以統一服務為核心的適度規模經營。尤其是在土地無法實現規模集中的地區，以“生產小規模、服務規模化”“生產在戶、服務在社”為特點的服務型規模經營，能夠通過整合小農戶資源實現小農戶基礎上的經營規模化，進而實現生產、加工、銷售等環節的規模效益，最終實現小農戶與現代農業的有機銜接。另一方面，樂山市農村地區面積大、范圍廣、人口多，農業資源稟賦、農民收入水平、村落分布形態、農村生態環境等差異也較大。各地在推動發展多種形式農業適度規模經營所依賴的基礎條件也大不相同，這些從客觀上決定了各縣（市、區）必須因地制宜選擇適合本地的經營方式。因此，樂山市在發展多種形式農業適度規模經營時，應及時補齊服務型適度規模經營這塊短板。通過“統一規劃、能人牽頭、適度規模”和“龍頭企業統一開展經營、流轉服務”等形式不斷探索土地規模集中以及代耕代種、聯耕聯種、土地托管、農業共營、農業生產托管等多種形式的規模經營形式，最終實現土地規模經營和服務規模經營聯動互促。

（四）加快培育新型農業經營主體和服務主體

家庭農場、農民合作社、龍頭企業等新型農業經營主體是推動土地規模經營和服務規模經營等多種形式農業適度規模經營的有效載體和主力軍。因此，樂山市在推動多種形式農業適度規模經營的過程中必須加快培育和發展新型農業經營主體和服務主體。一是分類引導農業規模化經營主體和服務主體差異化、層次化、遞進式發展。如對專業合作社要規范、鼓勵、扶持發展，指導農民合作社制定符合自身特點的章程，依法建立健全成員（代表）大會、理事會、監事會等組織機構。通過示范引領發展壯大單體農民合作社、培育發展農民合作社聯合社，鼓勵農民合作社延伸產業鏈條，拓寬服務領域;對專業大戶、家庭農場要加強支持和指導，完善家庭農場名錄管理制度，鼓勵組建家庭農場協會或聯盟，使其穩步擴大生產規模;扎實推進農業職業教育和職業技能培訓，培養新型職業農民。二是推動農業社會化服務組織多元融合發展。如，鼓勵各類服務組織加強橫向聯合合作，推動服務鏈條不斷延伸、拓展;支持新型農業經營主體開展農業社會化服務，鼓勵引導支持新型農業經營主體、供銷合作社等開展代耕代種、聯耕聯種、統防統治、農機作業、土地托管以及進入農產品加工、冷鏈物流、烘干儲藏、包裝銷售、市場營銷、品牌塑造等農業社會化服務領域，在提高發展效益和質量水平的同時進一步探索以服務規模化為核心的小農戶轉型升級之路。