財政政策何以在多層次社會保障體系建設中積極有為？
——基于殘疾人補充性商業保險的研究

原 珂 段 靜

(1.對外經濟貿易大學 國家對外開放研究院， 北京 100029；2.華南農業大學 公共管理學院， 廣東 廣州510642)

一、問題的提出

多層次社會保障是社會保障建設的制度目標，是國家現代治理體系的重要組成部分。1991年國務院頒布的《關于企業職工養老保險制度改革的決定》中曾對多層次社會保障體系提出初步的建設構想。黨的十八大以來，我國已逐步建成世界上最大規模的社會保障體系，具有中國特色多層次社會保障體系的“四梁八柱”亦處于繕治工巧之中。黨的十九大報告提出“全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”，黨的十九屆四中全會公報再次強調“完善覆蓋全民的社會保障體系”①，黨的十九屆五中全會公報則進一步明確，“健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續的多層次社會保障體系”。雖然“健全”與“建立”僅一字之差，但健全對深化“多層次社會保障體系”具有更強的指導意義和實踐價值，這要求我們準確把握其豐富內涵和基本要求。本質上，健全多層次社會保障體系的核心要義在于“全面”“多層次”的內涵意蘊：“全面”不僅體現為保障體系的“廣覆蓋”，更為重要的是“保基本”②，即為殘疾人、婦女、兒童、農民工等弱勢群體提供符合保障需求的公平制度設計和統一政策支持；“多層次”不僅要求第一層次“托底層”(社會救助)、第二層次“基本層”(社會保險)、第三層“補充層”(商業保險)的層次分明與權責清晰，而且還強調“補充層”和“托底層”與“基本層”間的有序銜接及政策相容。

很大程度上，補充性商業保險作為多層次社會保障體系的一支重要力量，是新時代我國建立健全可持續的多層次社會保障體系不可或缺的重要組成部分。從世界范圍看，商業保險的產生與發展要遠早于社會保險，且其至今在各國的社會保障實踐中仍占有一席之地，尤其是在當今發達國家和部分發展中國家的基本保險制度中始終能夠看到商業保險所發揮的重要補充作用。某種意義上，持續穩步提高商業保險在多層次社會保障體系中的絕對占比，以商業保險為技術工具轉變政府職能、減輕公共財政負擔、提升社會保障質量，是目前很多國家社會保障的治理理念。近年來，我國也開始大力推廣商業保險發展，以通過釋放政策紅利，因勢利導地推動商業保險在多層次社會保障體系中發揮積極作用。然而，一個客觀現實是，現階段我國商業保險在弱勢群體多層次社會保障體系中所呈現出的是一種“不規則的輪廓”。以殘疾人為例，我國殘疾人共計8502萬人，占總人口的6.34%，作為政策兜底特殊困難的弱勢群體，黨和國家格外關心。國家對殘疾人商業保險供給的整體布局定位于福利制度供給和公共財政支持，并集中出臺了多項相關政策法規，以期能夠在補償項目和待遇水平上實現錯位補充、提升殘疾人的獲得感、幸福感和安全感。理論上，這一政府主導的單層財政支持格局，與世界性趨勢多層次社會保障體系“政府與市場責任邊界清晰、各方積極參與”的成熟狀態并不完全相符③。實踐中，伴隨經濟社會發展和人們生活質量的持續提升，殘疾人群體的特殊保障需求也快速釋放，同時加之老齡化程度不斷提高以及全球性新冠肺炎疫情后預防和健康風險彌合的保障需求增強等因素，導致政府責任和財政壓力不斷擴大與增強。顯然，倘若繼續沿襲這種分隔考慮、單層推進的政策思路是不可維續的。這引發了學界和實務界對從財政支持市場化路徑健全殘疾人多層次社會保障體系的深度思考，包括社會福利制度政策供給的統籌安排與協同推進、商業保險業務范圍政策牽引和市場運行規律遵循、殘疾人群體補充保障的廣度覆蓋與個體高層次需求滿足等實踐問題。對此，從財政治理現代化的視角來重新審視殘疾人社會保障體系建設，或許能進一步明晰政策的發展方向與支持路徑。那么，如何基于現行制度安排，重塑補充性商業保險的層次結構和功能定位？如何發揮財政治理職能，拓展和延伸政策積極有為的作用空間？這些都尚待進一步的理論探討和實證檢驗。這也是本研究的切入點與著力點所在。

二、文獻綜述與研究進展

(一)社會保障領域財政政策積極有為的內涵表述和標準界定

經過多年政策實踐和理論探討，既有研究視角集中在以下三個方面。一是基于保障覆蓋的財政效應。多個國際組織均明確表示，弱勢群體保障項目覆蓋是多層次社會保障體系的建制初衷。近年來，國內對弱勢群體多層次社會保障體系的研究與政策重點聚焦于殘疾人補充性商業保險、低收入人群社會保險補助等，以期從政策供給端擴大保障范圍、促進社會保障公平。如有學者運用泰爾指數、蒙格斯社會公平指數等衡量財政的社會保障公平效應④。二是基于資金規模的財政投入。多數學者認為，社會保障支出總額增長是國際普遍趨勢，我國應適度增加資金支出規模及專項設置，提升社會保障水平系數被視為政策積極有為的重要指標。但不乏學者提出整體社會保障水平因人民的福利訴求不斷高漲而具有剛性增長特征，但財力不足以支撐同步剛性增長，只宜擔負法定基礎保障責任⑤。觀點爭議之處在于對社會保障體系中不同層次的政府責任調適、投入結構優化等方面的不同考量。三是基于市場機制的財政績效。鄭秉文提出公私合作主要是指商業保險機構對多層次社會保障體系建設的參與⑥。從官方表述和宏觀理論來看，多以市場機制發揮、擴大商業保險在多層次社會保障體系占比等作為宏觀財政績效的參照標準。隨著全面預算績效管理的推進，越來越多的學者將政府購買補充性商業保險納入財政政策績效評價范疇，關注政策執行績效、資金使用績效等，視“顧客滿意度”“受益者感受”為財政績效的解釋變量。由上可知，既有研究一方面從多個維度解析了財政政策積極有為的內涵和標準，加強了系統研究和學理闡釋，另一方面也從不同視角分析財政作用機理，構建起財政政策與積極有為之間的關聯關系。這些為本文研究提供了基礎的理論框架。

(二)殘疾人補充性商業保險投保困境與政策支持

按照國家和社會對補充性商業保險的期望，它理應成為殘疾人風險保障的重要補充。但在現實運行中，額外附加條件、不合理風險評估等加大了殘疾人個體投保難度，殘疾人群體的投保額度在補充性商業保險領域幾乎可以忽略不計。對此，學界分別從市場機制視角的高賠付率與保險機構盈利性矛盾、社會排斥視角的風險評估歧視和投保渠道限制⑦、需方特征視角的經濟條件約束及談判能力缺失⑧等方面予以解釋，呼吁政府積極作為，研究集體購買殘疾人補充性商業保險的可行性、加強與保險公司的溝通與合作、出臺支持性政策文件⑨等。事實上，早在2007年中國殘疾人聯合會就印發了《關于做好殘疾人參加意外傷害保險有關工作的通知》，這是國家出臺的首個支持補充性商業保險向殘疾人覆蓋的政策文件，明確提出“商業保險是殘疾人社會保障體系的有益補充”的功能定位，及通過政府招標方式進行團體險投保。隨后，北京、廣州、合肥等地殘疾人聯合會踐行購買殘疾人意外保險的政策探索。與此同時，學界就補充性商業保險與殘疾人風險保障、加強保險機構服務監督和提升購買政策的保障效應等問題進行了詳細探討與論證。此外，最新的政策支持成果如殘疾人綜合商業保險、長期護理保險逐漸成為學界討論的熱點。

總體來看，學界已經關注到市場機制在殘疾人補充性商業保險實踐中發生變異，肯定了予以財政政策支持的必要性。但現有研究多聚焦制度建設和政策探索，對財政視角的關注較少，難以有效回應政策層面積極有為的問題，且就全國范圍來看，學者們的研究偏向“零星式”，鮮有學者對全國范圍內的政策執行情況進行完整檢視與理論詮釋。

三、理論分析與研究框架

諸多研究表明，政策執行支配政策結果。某種意義上，政策執行可謂是政策過程與政策結果的“阿喀琉斯之踵(Achilles’ Heel)”。從根本上來說，對政策執行環節的系統觀察、深入探究是解決政策問題最直接、最有效的途徑。關于政策執行的理論界定，西方學界形成了行動學派和組織理論學派兩大流派。行動學派代表人物瓊斯(Charles O. Jones)和愛德華茲(George C. Edwards Ⅲ)認為在政策執行的諸多活動中，解釋(目標群體能理解接受)、組織(執行機構及執行方式)、實施(服務供給與財政投入)三者最為重要，強調執行的關鍵在于執行機構采取何種執行方式。組織理論學派則認為若沒有組織機構為依托、沒有組織原則為保證，任何政策目標都只能停留在政策構想階段。該學派強調要注重滿足執行機構的需求，同時執行機構或人員應具有審視檢定和前瞻分析的能力。代表人物佛瑞斯特(John Forester)提出政策能否有效執行要看執行機構的主客觀條件，主觀上看人員是否具有執行的積極性，客觀上看是否擁有足夠的資源。盡管兩個學派的主張并非完全一致，但認為在政策執行過程中一些因素對政策效果有正向影響的觀點并無實質分歧。

在國內，財政政策也一直是經濟學、金融學、公共管理學及社會學等領域的熱議話題之一，政府和社會對財政政策有著更多積極有為的預期。新一輪的積極財政政策將著力點放在調整和優化支出結構上，推進以改善民生為重點的社會事業發展。對此，既有研究較為注重多學科間的理論對話，試圖建構更具解釋力、契合度的財政政策理論體系，包括需求管理、無縫隙政府、PV-GPG(政府績效治理)及公私合作等理論，以期檢驗政策執行的適用性⑩。有學者認為要重視需求管理，因為財政政策宏觀層面效果最終要依賴于微觀目標群體的反應，應從微觀層面深入研究個體特征及由此產生的需求，針對目標群體的個體特征和差異化需求精準施策；也有學者提出應側重供給管理，政策本身的規制(覆蓋范圍、公平正義)、質量(具備協調和前瞻屬性)及資源(財政投入及帶動的市場資源)是政策的內生性影響因素，它們對政策效果具有經濟與社會雙重意義的持續性、積累性影響。此外，相關文獻還提出財政政策一定程度上反映著政府和市場的關系，競爭充分、制度成熟的市場環境亦有利于財政政策職能的發揮，等等。學者們的研究從學理層面提煉出影響財政政策積極有為的關鍵性因素，并初步構建起其間的正向關聯關系，為本文的研究提供了基礎框架思路。

從規范的角度上講，需進一步借助政策執行理論模式搭建分析框架。縱觀國內外的研究，學界從不同視角對政策執行的影響因素進行了系列探究，并在此基礎上形成了多種政策執行模型和影響因素具體應用的相關觀點。其中，應用頻率較高的有史密斯(Smith)過程、米德-霍恩(Meter-Horn)系統、薩巴蒂爾—馬茲曼妮安(Sabatier-Mazmanian)綜合三種模型。史密斯是最早構建影響政策執行因素及過程模型的學者，他認為理想化的政策、執行機構、目標群體、環境因素，都是政策執行過程中所牽涉的重大因素。該模型存在一個較為突出的問題，那就是默認政策本身的正確性、是合乎理想化的制定，缺乏對政策本身的審視與辨析。米德-霍恩(Meter-Horn)系統模型提到了幾個相關因素，如政策標準與目標、政策資源、組織間溝通與強化行為、執行機構的特性、經濟與政治環境、執行人員的意向。該模型是一個單一系統，強調各因素之間的關聯影響和政策本身的規制，但偏重供給側，忽視政策覆蓋范圍及目標群體因素的融入。相較于前兩個模型，薩巴蒂爾—馬茲曼妮安模型更為整體、綜合。首先，模型從整體上將影響政策執行的變量分為三大類，第一類是政策問題的可處理性，第二類是政策本身的規制能力，第三類是政策本身以外的變數，這樣的分類包含了政策系統內部和系統外部；其次，模型聯系政策執行的不同階段來考察變量對政策執行的影響，更全面深入；再次，將影響政策執行的變量分為17個因素，囊括在三大分類體系之中。第一類包含4個因素，第二類包含7個因素，第三類包含6個因素，可依據研究需要從中選取合適的變量進行分析，這與近年來學界主張從理論模型提取少數、關鍵變量進行政策執行研究相符合。

另外，微觀需求理論認為財政政策宏觀層面效果最終要依賴于微觀目標群體的反應，應從微觀層面深入研究個體特征及由此產生的需求，針對需求精準施策。已有較多文獻基于微觀需求理論開展殘疾人保障性財政政策及個人購買商業保險研究，如基于殘疾等級、經濟狀況、年齡和健康狀況、商業保險風險偏好等個體特征進行定量分析，等等。學界普遍認為從某個具體的個體特征分析需求和需求的影響程度，更具針對性，能為政策效果改善提供參考依據，是重要調節變量。

結合上述理論分析及薩巴蒂爾—馬茲曼妮安模型，構建如下分析框架，詳見圖1。

圖1 分析框架

四、研究設計

(一)殘疾人意外傷害保險

殘疾人意外險是各地殘疾人聯合會為本地戶籍持證殘疾人，以政府出資、團體購買的形式，從商業途徑完善殘疾人風險保障的財政政策。依據“城市研究所2020年城市分級體系”，在全國范圍內選擇“一級到五級”共計10座城市(在經濟發展水平、地域區分、政策實踐創新等方面具有代表性)，統一進行政策分析和數據統計。

由表1可知，十余年來全國范圍內五級城市均踐行了購買殘疾人意外保險政策，但具體執行情況不盡相同。具體而言：其一，承保公司集中于少數幾家。承保公司主要集中于中國人壽、太平洋、人民財產保險等大型上市公司，市場競爭不充分、合作關系不長久。加之風險規避驅動，各地保險公司不甚關注殘疾人的個體特征與保障需求，為其提供的大多是標準統一的保險產品。個別地區引入競爭機制，由兩到三家公司提供分區服務，但依然未能較好地滿足差異化、個性化的保障需求。其二，保險理賠率參差不齊。保險產品幾乎均包含意外傷害身故、傷害醫療、住院津貼等，但理賠率截然不同，介于13.1%(珠海)—184.9%(濟南)之間。過低的理賠率意味著殘聯支付了高昂的財政成本，購買的保險產品“性價比”偏低，過高的理賠率說明保險公司項目虧損，下年度往往不愿繼續參與投標。其三，個人投保金額與城市等級呈非正相關關系。以廣州市為例，作為一級城市，做出全國首個購買殘疾人意外保險的政策探索。2009年至今個人投保金額一直是19元/人/年，相較于2016年以來踐行政策的其他低等級城市，財政投入力度偏低且缺乏動態調整機制。其四，資金來源渠道不統一。由市本級財政安排，購買殘疾人意外保險，資金主要來源于一般財政預算與殘疾人就業保障金。

表1 殘聯購買殘疾人意外險政策概況

(二)數據來源

以這10座城市政策覆蓋的殘疾人為調查對象，選取1205位殘疾人滿意度調查數據作為數據樣本。為控制抽樣誤差確保樣本的有效性和代表性，將抽樣樣本與10座城市殘疾人的年齡、殘疾等級、殘疾類別等基礎數據的分布區間偏差保持在2%以內。剔除已申請尚未理賠、問卷填寫不合格的樣本，篩選后最終得到1136個樣本。政策數據來源于地方殘疾人聯合會官網和社會發展統計公報，保險市場數據來源于《中國保險年鑒》。

(三)變量設置

被解釋變量，即財政政策積極有為。既有研究對財政政策積極有為的測量主要運用泰爾指數、蒙格斯社會公平指數、社會保障水平系數和滿意度。鑒于數據的可得性，擬定滿意度為財政政策積極有為的解釋變量。基于滿意度群體信息集結、評價結果公正準確的考量，學界普遍認為政策應滿足政策目標群體的需求、偏好，關注目標群體滿意度；但有學者認為“專家、學者”更專業、更理性，應構建專家滿意度最大化的目標規劃；也有學者提出由于政策屬性與績效成因的復雜性，政策利益受損群體滿意度能與目標群體滿意度互證互補。財政部于2018年頒布《推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》，提出要側重服務對象(目標群體)滿意度。鑒于此，本文將財政政策積極有為的解釋變量設定為目標群體滿意度。

解釋變量主要包括：一是目標群體覆蓋范圍，分為全覆蓋和部分覆蓋兩種情況。二是公共財政投入，考察針對目標群體的財政投入增長情況。理論上，“補貼型”商業保險政策具有普惠性，隸屬財政保障職責范疇，應建立合理的投入增長機制。鑒于各地經濟發展程度和財政實力差異，將財政投入情況分為投保金額增長(相較于政策設定之初的金額)、未增長兩種情況。三是保險市場發展，主要考察中國保險公司發展規模和綜合實力。與政府合作的往往是綜合實力較強、知名的上市公司，故將承保公司分為世界500強、非世界500強兩種情況。

參考現有文獻中關于殘疾人個體特征及影響購買商業保險個體因素的研究，在實證分析中選取年齡、殘疾等級、患慢性病情況、可支配收入、剩余醫療費用(含自付、自費醫療費用)、商業保險偏好6個變量為控制變量。年齡，分為18歲以下、18-59歲、60及以上三個年齡段，考察殘疾群體的年齡分布結構；殘疾等級，依據傷殘嚴重程度，分為一級、二級、三級、四級4個區間；患慢性病，分為是、否兩種情況；可支配收入，考察個人年度經濟狀況，分為5000元以下、5001-10000元、10001-20000、20000元以上4個區間；剩余醫療費用，指在社會醫療保險報銷后個人年均醫療費用支出，分為1000元以下、1001-5000元、5001-10000元、10000元以上4個區間；商業保險偏好，指在殘疾人聯合會統一投保基礎上，個人年均可承受的投保費用，分為100元以下、101-500元、500-1000元、1000元以上4個區間(詳見表2)。

表2 變量定義

(四)研究假設

依據上述理論分析框架，提出研究假設：

鄭秉文通過五種類型商業保險參與多層次社會保障體系的分析框架，提出意外保險、健康保險等商業保險得到長足發展，是社會保障體系的有力補充，通過“補貼型”政策支持擴大覆蓋范圍，會更好地發揮保障作用；王遠、闕川棋通過半結構式訪談和參與式觀察實證研究發現，殘疾人作為弱勢群體，需要政府干預、消除補充性商業保險對其的不平等對待，財政全額出資購買意外傷害保險的政策不但擴大了商業保險對殘疾人的覆蓋范圍，還有利于消除投保歧視和文化排斥，增強殘疾人對政府的信任感和滿意度。據此提出假設H1：

H1：目標群體覆蓋范圍越廣，財政政策越積極有為。

亞當·斯密(Adam Smith)曾言及，“財政乃庶政之母，有政必有財、財為政之資”，充分的財政資源是政策效果的重要保障。吳一凡通過對廣州市殘疾人聯合會購買殘疾人意外保險的研究，提出將財政責任區分為市、區兩級，集中加大財政投入力度，會顯著提高殘疾人的意外風險抵抗能力、提升殘疾人對政策的滿意度。同時，徐鳳輝通過2007—2016年省際面板數據分析，提出財政投入會帶動個體商業保險需求的觀點。發展中國家的實踐經驗表明，有利于商業保險積累的資金投入、政策引導對經濟發展影響巨大。據此提出假設H2：

H2：公共財政投入越多，財政政策越積極有為。

中國已成為全球具有影響力的保險大國，2020年權威財經雜志《財富》公布，中國共10家保險公司上榜世界500強，保險市場供給主體更豐富、市場競爭機制更充分。理論上，這些保險公司網點覆蓋面廣、綜合償付能力強，具有較多的政府購買承保經驗，有能力為殘疾人提供政策性保險。殘聯通過公開招標形式遴選出資質優異的世界500強企業作為承保主體，預期會提高殘疾人對購買政策的滿意度。據此提出假設H3：

H3：保險市場發展越充分，財政政策越積極有為。

(五)研究模型

鑒于因變量的多值離散變量性質，本文選擇Ordered Logistic模型進行實證檢驗。研究模型基本形式如下：

(1)

(2)

(3)

其中，Y為目標群體對財政政策滿意度，j為滿意度所處的等級(j=1，2，3…10)，其余變量含義及其數值特征見表3所示。

表3 變量描述性統計

五、實證結果

(一)描述性統計

通過描述性統計反映各個變量對應樣本數據的分布結構，對樣本數據有一個初步了解。

平均值mean 反映樣本數據的集中趨勢，標準差sd反映樣本的分散和波動狀態。

被解釋變量。Satisfaction均值為6.986，表明調查對象的整體滿意度比較低；但標準差為2.642，滿意度得分分散度較高，說明調查對象的態度并不一致，具體原因需在回歸結果基礎上進一步分析。

解釋變量。Coverage均值為0.51，標準差為0.5，意味著幾乎一半的調查對象認為該項政策沒有實現目標群體的全覆蓋，這與表1中政策統計中“持證者全覆蓋”互為抵牾，說明調查對象的政策感受與政策規定存在一定的偏差。Finance和Market均值比較接近，分別為0.859、0.884，該結果與理論上關于財政投入增長機制、商業保險市場發展趨勢的分析保持一致。

控制變量。其中，Age均值為2.125，說明多數調查對象的年齡分布在18—59歲及60歲以上這兩個區間，18歲以下的未成年人極少，這可能與未成年人大多未辦理殘疾證有關。Grade均值為2.593，標準差為0.998，說明過半數的調查對象是三、四級殘疾，即輕度殘疾。從Diseases、Income和Expense均值和標準差分值來看，有相當一部分調查對象年均可支配收入較低，患有慢性病且承擔著較高的剩余醫療費用。Preference均值1.642，標準差0.769，分散度較低，這表明多數調查對象具有商業保險偏好，個人可承受年均500元以下的商業保險投保費用。

(二)相關性分析

為避免多重共線性影響，在進行回歸分析之前對變量之間進行相關性分析。從表4的結果來看：解釋變量之間的相關性程度較低；X1、X4、X6均和被解釋變量在5%的水平上相關；X6與被解釋變量呈顯著負相關，初步說明是否患慢性病會影響滿意度評價結果，患慢性病者對政策的滿意度較低。總體上，所有變量之間的相關系數均低于0.4，同時根據VIF檢驗，VIF值均小于5，可以判斷變量之間不存在多重共線性問題。鑒于此，可以進一步納入回歸模型對它們之間的關系進行探究。

表4 Pearson相關性分析

(三)回歸分析

為了檢驗三個模型得到結果的穩健性，分別采用了OLS模型和Ologit模型進行回歸分析，回歸結果見表5。

表5顯示了三個模型的回歸結果。模型Ⅰ給出了目標群體覆蓋與財政政策積極有為之間關系的回歸結果。OLS模型與Logit模型的回歸結果幾乎保持一致，目標群體全覆蓋會顯著提升目標群體滿意度，回歸系數在1%的顯著性水平上顯著。以OLS回歸結果為例，目標群體覆蓋范圍越廣，滿意度提高的可能性就增加143%，證明了假設H1。這說明殘疾人作為特殊群體，對補充性商業保險具有較強的保障需求和投保意愿，殘疾人聯合會的購買政策推進商業保險向殘疾人群體的廣覆蓋，實現了政策在公平、保障層面的應有之義，切中殘疾人群體的風險保障所需。據了解在保險期間，各地的保險公司會組織一些社區活動，諸如健康知識大講堂、保險服務專場等，這種線下交流形式增加與殘疾人群體的溝通、服務渠道，很大程度上解決了保險信息不對稱、投保歧視等隔閡問題。更為重要的是，政策成功引入市場力量，探索出商業保險參與殘疾人保障體系的實現路徑，拓展了商業保險在多層次社會保障體系中的作用領域。但是，目前商業保險的購入方式和保障程度并不完全符合國際慣例對市場化的遵循。

表5 回歸結果

模型Ⅱ給出了公共財政投入與財政政策積極有為之間關系的回歸結果。OLS模型與Logit模型的回歸結果基本保持一致，公共財政投入增長顯著提升目標群體滿意度，回歸系數在10%的顯著性水平上顯著，假設H2得到支持。以Ologit回歸結果為例，若公共財政投入增長即目標群體個人投保金額增加，那么目標群體滿意度提高的可能性就增加26%。這意味著殘疾人聯合會增加意外傷害保險的補貼額度，從商業途徑提升殘疾人抵抗風險能力是充分必要的。結合相關系數和顯著性水平來看，公共財政投入對目標群體滿意度的顯著度低于目標群體覆蓋。原因在于部分城市除殘疾人聯合會外，婦聯、老齡委、民政等多部門為目標群體購買意外傷害保險，造成重復覆蓋。個人投保金額整體增加，但保險的保障效應分散且弱化，影響滿意度評價。顯然，財政政策的投入方向是正確的，但投入結構有待系統優化、部門政策間協調不足、財政效率偏低與政策支持失序并存。如何代欣就認為，目前在保持政策基本穩定的前提下，應著力于實現政策協調。

模型Ⅲ給出了保險市場發展與財政政策積極有為之間關系的回歸結果。雖然OLS模型與Logit模型回歸結果較為一致，保險市場發展對目標群體滿意度的影響未通過顯著性檢驗，假設H3不成立。可見，提供承保服務的保險公司是否為世界500強對目標群體滿意度并未造成影響。這是因為殘疾人群體對商業保險寄予厚望，但目前與政府合作的保險公司競爭不充分，幾乎沒有專門提供“政策性”保險公司參與其中，提供的保險產品同質化、單一化問題較為突出，所以殘疾人對承保公司是否為世界500強不甚關心，從而影響滿意度評價。換言之，有投保意愿的殘疾人更為關注的是投保后的服務質量，而非投保公司是否為世界500強。更進一步說，不同的保險公司能否提供適合殘疾人需求的多樣化、個性化服務，是殘疾人更為關注的核心問題。在此，值得深思的是，反觀普通群體領域，商業保險在未得到任何財政政策支持的情況下均得到長足發展，登記在售的保險產品(健康險、醫療險)共計4000余項目，而殘疾人群體的產品卻同質、單一。這一方面表明，其與一直以來政府負責或主導弱勢群體保障責任的制度設計密不可分；另一方面，在于政府對市場主體“逐利”需求未予以有效回應，政策統籌層次偏低、未能形成省級乃至全國層面的規模性、持續性支出格局。

三個模型中控制變量對目標群體滿意度的影響，除“殘疾等級”未通過顯著性檢驗外，其他均通過顯著性檢驗。具體分析：年齡和商業保險偏好變量與目標群體滿意度呈顯著正相關關系。這說明年齡越大目標群體滿意度越高，這與殘疾群體“厚尾式”年齡分布結構相吻合。商業保險偏好反映了個人商業保險投保能力，偏好越強投保意愿就越強、滿意度就越高，這從側面說明了殘疾人群體的商業保險意識顯著增強，對殘疾人聯合會購買意外保險這一財政政策具有較多的預期；患慢性病、可支配收入和剩余醫療費用三個變量與目標群體滿意度之間呈顯著負相關關系。患慢性病與剩余醫療費用是一組互為佐證的變量。患慢性病反映目標群體的健康程度，而健康狀況影響家庭財富、生活水平，患慢性病者往往期望有補充性商業保險抵消社會保險報銷后的剩余醫療費用。顯然，目前的商業保險理賠額度并未有效降低這項負擔，商業保險的補充保障作用尚不到位。可支配收入越多滿意度評價反而越低，這是因為殘疾人聯合會購買的是標準統一的保險產品，并未給予殘疾人選擇保險項目和保障水平的余地，造成可支配收入較多、有升級保障服務意愿的群體不能享受到政策偏向，從而影響滿意度評價。

六、結論與啟示

本文為補充性商業保險參與多層次社會保障體系建設研究提供了一個全新的“積極財政”視角：將薩巴蒂爾—馬茲曼妮安政策執行理論模型作為分析框架，在全國范圍內選擇一級到五級10座城市，對殘疾人意外保險政策分析進行實證檢驗。從宏觀層面分析政策覆蓋范圍、公共財政投入、保險市場發展，從微觀層面觀測個體特征及保障需求，考察這些因素對目標群體滿意度的影響，即政策積極有為評價。本文厘清了制約商業保險發揮補充性保障作用的主要原因，并得出研究結論：殘疾人聯合會通過財政出資、集體購買意外傷害保險這一財政政策推進補充性商業保險向殘疾人群體的廣覆蓋，提升了殘疾人抵抗風險的能力，起到了較好的補充保障作用；在金融素養、認知尚不充分的情況下，政策亦顯著提升了殘疾人對補充性商業保險的投保意愿，引導其保障責任向商業保險傾斜的保障理念，這些為殘疾人多層次社會保障體系建設奠定了良好的市場底色和理念基礎。但在政策推進進程中依然面臨著深層次的問題，突出表現在補充性商業保險覆蓋對政策支持路徑的依賴強勢，但又存在著并非越多的財政投入就能破解對應政策預期的現實困境；市場主體對殘疾人補充性商業保險業務偏好不強，與殘疾人聯合會的合作方式及產品供給存在同質化、單一化的問題。

公共財政取之于民、用之于民，正確的目標感和方向感是財政政策積極有為的重要基石。弱勢群體補充性商業保險覆蓋不可全部依賴財政政策的支持，亦不能完全放任市場風向任其自由發揮。財政政策應充當起積極引導和保障突圍的角色，調動政府、市場的積極性以共同落實好補充保障之責。為此，若要在更廣泛意義上實現財政政策積極有為，應從以下方面著手努力：

一是重塑政策思路，明確財政責任邊界。素有中國保險“活歷史”之稱的烏通元先生就曾這樣定基調：大力發展民生領域的商業保險需要政策支持，但財政只宜作有限責任。理論上，多層次社會保障體系的構建必須做到責任明確、邊界清晰，商業保險應成為多層次社會保障體系的重要支柱，且不改變市場作用機制。研究發現，政府對弱勢群體補充性商業保險的發展理念、政策取向尚不十分清晰，政府主導的思維慣性強勢、政策路徑趨近于福利制度。當然，這在撬動市場力量參與多層次社會保障體系建設的初期，確保弱勢群體獲得商業保險保障的權利，不失為一種有效的政策手段。但應該看到，補充性商業保險隸屬更高的保障層次，尤其是隨著社會經濟的不斷發展及其整體保障水平的持續提升，財政支出“剛性增長”終將難以為繼。鑒于此，從可持續角度出發，應適時調整政策著力點，進一步明確補充性商業保險領域的政策應遵循“補充托底層、夯實基礎保障”的思路，將因個人偏好而形成的個性化、多樣性的保險需求最終交付市場解決，進而更好地明晰財政與個人在商業保險中的責任邊界，避免財政政策的擴張性、長期化趨勢。

二是加強部門協同與政策統籌。政府部門日益重視商業保險的保障功能，對購買商業保險的政策積極作為，但卻不時發生“有組織而無序”的狀況，未能因財政投入增加而放大商業保險的保障效果，反而產生功能紊亂甚至“效果對沖”的現象。就全國范圍來看，弱勢群體商業保險覆蓋仍是“零星式”嘗試，不僅是政府部門的購買政策處于自行探索狀態，連帶商業保險機構的盈利模式亦處于摸索階段，缺乏頂層設計和整體性統籌。對此，亟須采取以下兩方面的措施。一方面，對服務對象同質性的部門，應探索建立起高層次、權威性的議事規則和協同關系，從領導層面促進政策對接和目標一致，降低政策內容和服務范圍的交叉重疊，形成精準科學的財政政策體系；另一方面，按照“廣覆蓋”的政策思路，逐步將政策布局、資金安排從市級上移至省級，提升財政政策的統籌層次，擴大政策覆蓋范圍和商業保險保障效應。與此同時，還應積極出臺相關配套政策，如規范政府部門招投標流程、購買費用確定與調整等規定，以逐步明確商業保險公司的盈利比例與財政兜底的保障性機制。

三是充分發揮政策的宏觀調控職能。一方面，應從更寬廣的視域審視補充性商業保險領域財政政策的支持作用，充分發揮政策的宏觀調控職能，并將政策意圖融入市場機制之中，與市場的產業政策、監管政策和金融政策一起，作用于商業保險市場規模的有序擴張和實力積累。鑒于當前我國保險市場產品供給與弱勢群體多樣化、個性化的保險需求不匹配，以及市場實力及物質基礎依然薄弱的一大客觀現實，借鑒國際經驗，只有市場主體達到一定量級后其競爭機制才能更好地顯現出來。當然，這一量級不僅是指商業保險公司數量的規模性增長，確保市場競爭達到比較充分的程度，還包括公司類別的兼容并存，如對專業性與綜合性公司、商業性與政策性公司的培育，引導各類公司在保險市場中找準業務定位，以實現功能彌合之效。另一方面，從根本上來說，財政政策作為一種間接調控手段，除補貼型財政投入方式外，還應探索通過“兜底市場虧損”“稅收優惠”等多元化財政舉措，及與保險產業、保險金融領域關聯政策的協調配合，激發保險產品創新驅動力、豐富弱勢群體保險產品供給。例如，逐步嘗試從支出型財政補貼方式向收入型稅收優惠的支持方式轉變，以不再牽制保險公司對政策性收益的注意力，從而更好激發保險產品持續供給與原始創新驅動力等。

注釋

①本質上，社會保障制度是國家治理體系的重要構成部分。但又鑒于社會治理是國家治理的重要方面，因此社會保障亦是社會治理體系建設的重要內容。換言之，社會保障制度產生之初就是為了解決社會問題，維護社會穩定，故可以說社會保障是為服務社會治理而生的，完善社會福利、保障改善民生既是社會治理的其中要義，也是國家治理的重要內容。參見聶建亮、吳玉凡：《鄉村振興戰略背景下社會保障參與農村社會治理路徑分析》，《濟南大學學報(社會科學版)》2020年第2期。

②中國社會保險制度建設歷來強調“廣覆蓋、保基本”，這也應是新時代中國特色多層次社會保障體系建構的基本原則。參見汪潤泉、張充：《高費率低待遇與基金失衡：中國社會保險制度困境》，《江西財經大學學報》2019年第1期。

③鄭秉文：《商業保險參與多層次社會保障體系的方式、作用與評估——基于一個初步的分析框架》,《遼寧大學學報(哲學社會科學版)》2019年第6期。

④王上銘：《我國包容性經濟增長的實證研究》，《技術經濟與管理研究》2016年第9期。

⑤鄭功成：《中國社會保障70年發展》，《社會科學文摘》2019年第12期。

⑧趙全璽、王冰：《建立殘疾人團體商業保險機制的探索》，《殘疾人研究》2015年第4期。

⑨奚從清：《現代文明社會殘疾人觀價值體系與實踐意義探討》,《殘疾人研究》2013年第3期。

⑩包國憲、劉寧：《中國公立醫院改革(2009-2017):基于PV-GPG理論的定性政策評估》，《南京社會科學》2019年第2期。