基層治理現代化視閾下鄉村振興戰略的藍圖擘畫：制度梳理與研究綜述

雷浩偉 廖秀健

摘要：鄉村振興戰略的實施是新時代推進基層治理現代化的重要一維，適逢全面建成小康社會和脫貧攻堅收官決戰的關鍵時點，梳理相關制度、綜述相關研究具有特殊意義。以北大法寶和中國知網相關數據庫為檢索基礎，對與鄉村振興相關的制度和文獻予以形式和內容上的分析。研究發現，在制度建設上，當前鄉村振興制度體系的完善和制度網絡的聯動使得制度優勢轉化為治理效能成為可能，其未來發展則應在夯實法治保障、健全執行網格、有效嵌入治理等方面系統布局;在學術研究上，當前圍繞鄉村振興戰略的內涵與核心、關系與路徑、制度與評價等話題的研究十分豐碩，理論體系、話語體系已成雛形，其未來發展則應從實證糾偏、視角轉換、整體推進等方面嚴謹治學。

關鍵詞：鄉村振興;基層治理現代化;制度優勢;治理效能;綜述

中圖分類號： F320.3? 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2021）11-0001-08

收稿日期：2020-10-26

基金項目：中國法學會重大項目[編號：CLS（2019）A02];重慶市社科規劃一般項目（編號：2020YBFX48）;重慶市教委研究生科研創新項目（編號：CYB20156）。

作者簡介：雷浩偉（1993—），男，山東招遠人，博士研究生，主要從事黨內法規與國家治理研究，E-mail：cqleihaowei@163.com;廖秀健（1967—），男，四川什邡人，博士，教授，主要從事黨內法規與國家治理研究，E-mail：cqliaoxiujian@126.com。

作為新時期“三農”事業提綱挈領的制度安排，鄉村振興戰略的構想和推進既為鄉村治理體系和治理能力現代化部署了遠景與任務，其宏偉藍圖的構劃與實現也進一步豐富了“中國之治”，尤其是中國基層治理的深刻內涵?；鶎又卫憩F代化事關治理主體、治理機制、治理方式、治理技術等多個層次的綜合提升，是一個制度法治化完善和制度適應性變遷的過程[1]。鄉村治理作為內含于基層社會乃至國家治理的一個相對狹隘的概念和范疇，其效能的實現是鄉村振興戰略的目標追求之一。換言之，基層治理現代化和鄉村振興“一體同宗”，重在夯實制度基礎并使之轉化為治理效能。

自中國共產黨十九大正式擘畫這一宏偉藍圖之后，實務界的摸爬探索與學術界的理論爭鳴競相迸發。頂層設計的積極推動反映在學界研究的偏好之中，便引發了當前與鄉村振興相關研究成果的“井噴”之勢。適逢全面建成小康社會和脫貧攻堅收官決戰的關鍵時間節點，立足制度建設的宏觀視野回顧鄉村振興戰略實施的起承轉合，憑藉研究成果的梳理分析總結鄉村振興戰略實施的得失利弊，具有重要的意義。

1 制度建設：鄉村振興戰略效能實現的保障

“中國之制”成就“中國之治”[2]，規則化、規范化的“制度之治”搭建出治理體系的框架并催動了治理要素的有效運作[3]。以善治為導向、以良法為遵循，不斷建立健全制度體系并不以余力地付諸實施、貫徹執行，才能充分激活制度自身蘊含的價值與優勢[4]，唯此，制度之優勢升華為治理之實效方可成為現實。鄉村振興戰略之于鄉村治理效能提升的關鍵亦在于上下一致、橫縱貫通的制度體系的建設完善和貫徹實施。本文以北大法寶法規制度資源庫為搜集基礎，最終檢索時間為2020年10月20日，條件為篇名、內容、精確匹配，語段和詞匯為鄉村振興，搜集匯總與鄉村振興相關的制度文件并對其予以形式和內容上的梳理。藉此梳理，既宏觀審視鄉村振興戰略的總體布局，又微觀考量其實現維度。

1.1 形式分析：鄉村振興制度體系的框架

宏觀而言，根據檢索，以法律法規制度文件全文（標題和內容）是否含有鄉村振興字眼進行相關性判定，當前中央和國家層面與鄉村振興相關的法律法規制度約有990件、立法草案約有37件，其中直接指導性文件，即專門針對鄉村振興出臺實施的針對性文件，有29件（含立法草案2件），依據效力級別和發文部門，相關法律法規制度文件的數量分布見圖1。

微觀而言，29件鄉村振興直接指導性文件的級別、部門和時間分布有以下特點。一是在總體數量上，近年來正式出臺的文件較多，鄉村振興制度體系架構已初步構建成型，但針對性制度相對較少，其與大量配套制度難以較好協調。二是在時間分布上，自黨的十九大正式提出鄉村振興戰略以來，相關文件集中出臺于2018年，2019、2020年均有下降。三是在效力級別上，除了《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》等2部綱領性文件以及正在醞釀的《鄉村振興促進法》等2部立法草案，其余25件針對性文件涉及行政法規、司法解釋、部門規章、團體規定等類別，其中部門規章居多而位階高、效力大的法律法規較少。《鄉村振興促進法》立法進程遲緩使然：自2018年7月開始部署《鄉村振興促進法》相關立法工作直至2020年6月，較為成熟的草案內容才面向社會公眾征集反饋情況。四是在部門構成上，在國家頂層規劃的有力指引下，各領域各部門紛紛出臺職能范圍內的配套保障制度，其中農業農村部（含原農業部）牽頭負責9件，全國供銷合作總社、財政部和中國銀保監會等3件，最高人民法院、商務部和水利部等2件，審計署、教育部、國家衛生健康委員會、文化和旅游部以及生態環境部等各1件，不同部門職能交叉、相互配合，如此一來既密織了鄉村振興制度網絡，其實踐工作中“牽一發而動全身”的職能運轉也最大可能地完善了多元主體參與鄉村振興的治理架構，聯動協作、共同發力的制度運作機制，使得其內在優勢轉化為服務基層治理的效能成為可能（圖2）。

1.2 內容闡釋：鄉村振興制度優勢的彰顯

良法與善治是國家治理現代化的目標和基礎[5]，其實現既需要完善的制度設計[6]，也需要貫徹制度的體制機制。首先，鄉村振興戰略的實施以實現經濟、生態、文化、治理和民生等多元維度的長足發展為善治目標，這一目標不同維度的實現需要來自不同領域、發揮不同功能的制度予以落實，而其落實亦需要更為精細的制度予以保障。其次，制度的高效運作和落實需要增強自身的協配性和契合性[7]，鄉村振興制度體系的有效運作和效能實現則需要制度自身的協調以及制度之間的配合。換言之，在形式完善基礎之上是否內容完善，是考量鄉村振興制度是否卓有成效的關鍵所在。

在《鄉村振興促進法》正式出臺之前，以2部綱領性黨內規范性文件為統領，以各領域各部門嚴絲合縫的配套制度為主干，以最高人民法院出臺的2部司法解釋為法律保障，圍繞鄉村產業、人才、文化、生態和組織等5大維度，構建起鄉村振興戰略制度體系的梁柱架構和條塊內容。首先，《鄉村振興促進法》是鄉村振興戰略實施以來制度建設的經驗結晶，其從產業發展、人才支撐、文化傳承、生態保護、組織建設、城鄉融合、扶持措施、監督監察和法律責任等多個方面系統地對鄉村振興戰略的總體布局、功能價值、實現路徑和保障措施進行了明確規范，作為促進法，其通過建立健全法律制度和政策措施，在促進鄉村全面振興和城鄉融合發展等方面發揮著重要作用[8];其次，2部綱領性的黨內規范性文件構建出鄉村振興的新格局，從加強領導、政策保障、重心確立、進度安排等多個方面提出落實鄉村振興工作機制的具體步驟;再次，來自不同部門的制度供給既確保了微觀領域具體任務的落實，也從多個維度為其注入動能，如財政部出臺的相關配套性文件從資金支持和管理的角度為其提供保障，審計署則立足審計監督對其政策制定、實施以及投入和績效予以全方位檢查;最后，2部司法解釋則充分發揮人民法院審判職能服務鄉村基層治理的作用，為相關制度安排的落地提供了扎實的法律支撐、服務和保障（表1）。

2 研究回顧：鄉村振興戰略理論成果的總結

如前所述，近年來有關鄉村振興的理論研究呈“井噴”之勢，面對這些琳瑯滿目的科研成果，梳理其趨勢、整合其觀點、發現其不足并展望其未來，對進一步完善創新鄉村振興戰略實施理論體系具有重要價值。本文以CNKI文獻資料庫為搜索基礎，最終檢索時間為2020年9月19日，范圍為CNKI學術報刊論文，條件為篇名檢索、精確匹配，關鍵詞為鄉村振興，內核分析部分的檢索文獻附加條件為SCI、EI、PKU、CSSCI、CSCD，對近年來與鄉村振興戰略相關的文獻予以綜述分析，旨在總結現有研究成果并在此基礎上予以學理和實踐等多方面的建議。

2.1 趨勢分析：鄉村振興戰略理論成果產出的發展傾向

首先，根據類型，當前與鄉村振興戰略相關的文章共有25 067件，其中學術期刊19 287件、碩士、博士論文683件、會議文章503件、報紙文章4 594件、特色期刊2 208件、學術輯刊139件（圖3）。

其次，根據時間，以期刊論文為例，相關研究自2016年始增加，2017年始加速，2018年激增，2019年達到頂峰。這一研究趨勢對應鄉村振興戰略實施的幾個關鍵時點：（1）對應了鄉村振興戰略形成與提出的時點;（2）對應了黨和國家制定出臺一系列綱領性文件的時點;（3）對應了2020年作為打贏脫貧攻堅戰和鄉村振興戰略“第一步走”歷史交匯期的時點（圖4）。

最后，根據主題，大量研究從“鄉村旅游”“精準扶貧”“農村電商”“黨建引領”“鄉村文化”“城鄉融合”等視角切入予以策略建議和路徑探索，亦有從“生態、人居環境”“新型農業經營主體”“村干部”“村民自治”“基層黨組織”等角度入手分析問題并予以路徑展望，而在典型地域研究上，以河南省、山東省、四川省、河北省和浙江省為分析樣本的居多（圖5）。

2.2 內核分析：鄉村振興戰略理論成果產出的維度界分

2.2.1 內涵解讀與理論闡釋

鄉村振興戰略是繼“統籌城鄉發展”和“建設社會主義新農村”之后我國“三農”工作的前沿安排，其內涵豐富、定位高遠且導向鮮明、邏輯嚴密。早期研究鄉村振興戰略的文獻，多從解析其概念的內涵和外延、政策的核心和主旨入手。

早在2016年國內便有學者針對性地提及日本鄉村振興運動價值歸屬與核心內涵[9]?；谖覈鐣饕茏兓谋尘?，相關學者提出鄉村振興戰略瞄準城鄉融合發展問題，是化解基層社會矛盾的必行之路，如一是提出鄉村振興戰略的深刻意蘊在于“從城鄉一體化推進轉向堅持農業農村優先發展”等七大根本性轉變，其關鍵在于積極把握“三農”主要矛盾的變化[10];二是提出鄉村振興戰略的目標乃旨在解決城鄉發展不平衡問題所引發的城鄉二元矛盾，這是中國城鄉現代化藍圖擘畫的下半場工作[11]。著眼鄉村振興戰略的目標實現，有學者更深層次地探討了鄉村振興戰略的邏輯理路和體系架構，如：一是在明晰“人口、土地、資金”是鄉村振興戰略主要元素的基礎上，強調了城鄉分工體系和新型農業體系是其核心[12];二是在闡釋鄉村振興的多維涵義的基礎上著重提出其本質和追求是“實現農業農村現代化”[13-14 ];三是從推進“城鄉融合協調發展”的視角細致解讀鄉村振興戰略的重心[15-16]。

此外，大量學者追溯鄉村振興戰略的理論淵源，對其功能發揮、機理運作等問題予以闡釋，相關學者認為，鄉村振興戰略的深厚學理思想濫觴于吸收馬克思主義關于農村發展和城鄉融合經典論述和繼承歷代中國共產黨人農村發展思想并相互貫通融合[17]，而實體主義、新古典經濟學、后現代主義等亦是鄉村振興戰略的理論構成[18]。由于鄉村振興戰略所涉要素橫縱交錯，加之學科歸屬迥異不同，部分研究的理論視角更加細致，如：一是從“城市利益讓渡”理論視角探討鄉村振興中城鄉關系協調問題[19];二是從“后生產主義功能轉型”理論視角論證鄉村現代化的可能與思路[20];三是運用多源流理論，從“問題-政策-政治”3個方面分析了鄉村振興戰略被納入國家制度頂層規劃的耦合邏輯[21];四是立足人力資本理論從提高鄉村教育投入支持的角度提出建議[22];五是從“綠水青山就是金山銀山”的“兩山”理論入手為鄉村振興戰略推進賦以價值導向和治理動能[23]。

2.2.2 融合銜接與路徑探索

如前所述，處于重大事件交匯期的鄉村振興戰略的實施于內于外均要注重協調一致。當前，大量研究著眼鄉村振興與脫貧攻堅相互銜接的機制設計、保障措施的優化完善問題，其以局部推整體、以階段促長遠的探索亦為鄉村振興戰略的貫徹予以十足的啟發。

系統協調、整體連貫的制度聯動是鄉村振興戰略執行的重心[24]。換言之，融合與銜接是其貫徹和升華的要旨所在。當前，以“鄉村振興與脫貧攻堅銜接”為主題的研究蔚為大觀，如針對具體的銜接機制優化問題，有學者提出鄉村振興通過助力產業扶貧為脫貧攻堅提供內生動力發展機制[25];亦有針對二者機制銜接不暢問題，從宣傳教育、政策供給、制度聯動、組織保障、項目規劃、考核評價、設施建設等多個方面予以設計創新[26-29]。除以上角度外，亦有從其他維度全方位地提出二者有效銜接的策略，如一是人才隊伍、公共服務、環境整治等聯動機制[30]，二是政府引導下市場驅動良性發展機制[31]，三是多元主體激勵相容的參與合作和利益分配機制[32]，四是政府主導性與農民主體性相協調的動力機制[33]。

鄉村振興戰略是政治、經濟、社會、文化、生態“五位一體”總工程，從不同領域探討其實施路徑的研究紛繁多樣，如針對產業振興問題，相關學者提出，憑藉產業相洽相容以發展農業多功能性是其振興關鍵[34-35]，亦有從食品工業、休閑農業、電商微商、觀光旅游等新產業、新業態模式創新的角度提出產業融合推動鄉村振興的對策建議[36-38];著眼生態振興問題，相關學者認為，農村生態環境保護及其生態資源價值的實現和增值對鄉村振興戰略產業興旺目標的達成起著關鍵作用[39-40]，提出可從綠色生態理念、多元協作格局、現代信息技術、城鄉統籌模式等方面入手推進農村生態治理的現代化轉型[41-43];文化作為農村基層發展的有力推動因素亦是鄉村振興戰略實施的能量來源與靈魂依托[44]，大量學者在闡釋文化振興之于鄉村振興重要價值基礎之上，從優化公共文化服務、提升文化自信程度、重塑鄉村文化內涵等維度提出完善鄉村文化治理模式的策略選擇[45-48]。

2.2.3 制度完善與評估提升

作為頂層設計的鄉村振興戰略自身便是一種國家制度安排，而實施這一制度需要大量的配套制度予以保障。在實踐中，除了治理和制度體系的完善，結果導向的評估評價亦是發現鄉村振興戰略“靜態框架”和“動態實施”所存問題并加以有效解決的關鍵。

考量鄉村振興戰略實施的制度變量，尤其是土地制度的改革創新，是大量研究關注的焦點，如著眼全局，部分學者從產業、人才、文化、生態、組織以及城鄉協調發展等視角，提出加強相關具體制度供給的方向與建議[49-50];具體到土地制度，相關學者從集體土地征收、城鄉統一建設、宅基地使用和三大產業融合健全等方面分析了鄉村振興中土地改革的問題和參考[51-53]，亦有學者立足“確權”和“流轉”2個維度提出具體改革策略[54-55]。此外，金融支持鄉村振興戰略亦為重要[56]，有學者針對完善農村金融體制改革的政策優化問題從金融管理體制、服務組織、風險補償等角度入手予以分析[57]，相關學者認為，農村金融制度創新推動鄉村振興應以組織完善、權利保障、信息對稱、教育培訓等方面為遵循[58];相關學者闡述了鄉村振興中戶籍制度的功能價值與設計安排[59]，從戶籍利益轉化和生產要素流動兩大機制創新入手提出改革建議[60]。

鄉村振興戰略實施的具體成效如何，需要系統全面的評估考量予以呈現，針對這一問題，相關研究大都從建立并優化相關評估標準和指標入手，結合典型地區的實地調研加以印證，在指標體系構建上，相關學者認為，作為基礎保障，應從其固有的經濟、生態、文化等5個維度入手細化設計評估指標[61];立足這五大維度，有學者進一步從農業功能視角、區域差異視角、主體能動視角構建鄉村振興評價指標體系[62-64];在評估指標運用上，有學者通過構建“六化、四率、三治、三風、三維”的鄉村振興指標體系，對中國30個?。ㄊ?、自治區）予以橫向比較和四川省各地（市、州）予以縱向比較，從而厘清鄉村振興整體現狀與實踐問題，進而提出規劃建議[65]，相關學者對長三角地區[66]、長江經濟帶省域[67]以及福建省[68-69]、安徽省[70]等地基層縣域的鄉村振興水平予以全面的評價衡量。

3 未來展望：鄉村振興戰略綜合發展的前景

至2020年，鄉村振興戰略即將走完第一階段，站在全局視野回顧其理論與實踐的演進脈絡，不難發現：于實踐而言，超脫制度的治理如墻頭蘆葦，在中國之治的語境下，完善制度、運行制度并發揮其優勢是鄉村振興戰略進一步貫徹實施的必行之路;于理論而言，作為與中國鄉村基層密切聯系的治理領域，學術研究既應提綱挈領地構建宏觀理論體系，也需腳踏實地地解決微觀治理難題。

3.1 扎實制度建設、將鄉村振興制度優勢轉化為基層治理效能

一是立足當下，不斷夯實鄉村振興戰略實施的法治保障，整合各方意見、吸納最新成果，盡快完善出臺《鄉村振興促進法》，壓實責任、明確目標、激發動能、加強監督，以提升鄉村振興戰略實施的領導力和執行力。

二是步步為營，對標《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》中2022“制度框架和政策體系初步健全”、2035 “農業農村現代化基本實現”的要求，密織制度網絡和執行網格，構建科學化、智慧化、聯動化的鄉村振興政策體系。

三是放眼未來，構建完善城鄉一體發展、共同繁榮的制度框架，謀劃由鄉村振興向“城鄉共同振興”轉變的制度體系與執行機制，基層治理合理、有效地嵌在國家治理、地方治理之中，制度服務治理、基層服務全域的優勢效能充分發揮。

3.2 擴展研究深度、將鄉村振興理論成果轉化為實踐決策參考

一是扎根基層，秉持結果導向，通過構建并應用科學合理、系統有效的指標體系，深入廣大鄉村基層開展大范圍的實證研究，充分發現鄉村振興頂層設計與基層落實的錯位、差距并尋其成因、化其癥結，切勿空談理論，切實轉化成果。

二是找準關鍵，緊扣產業（經濟）、人才（資源）、文化（教育）、生態（環境）、組織（隊伍）等五大關鍵領域的發展策略，關注農村生態治理、文化繁榮以及人才空心化、組織邊緣化等問題，轉換視角、創新理念，研究如何通過“賦能”“賦智”以實現鄉村自我振興、長遠振興。

三是服務大局，研究應站在理論前沿予以前瞻預測，可立足整體性視閾系統構建中國鄉村振興理論體系、話語體系，亦可著眼利益相關者視角分析多元治理主體的參與動機、利益訴求、運作方式、實現路徑與保障措施。

4 結語

當前，鄉村振興制度體系基本形成，學術體系較為豐盈。在實踐中，鄉村振興戰略的貫徹落實應穩妥推行，避免形式主義和冒失冒進[71]。鄉村振興的制度之治是階段與長遠、歷史與現實的統一，是黨的領導下的多元合作與改革推進下的雙向協同的統一，是最穩健、最切實的治理方案。乘著實踐的東風，基于基層治理現代化的宏觀視閾，大量研究圍繞鄉村振興的內涵、核心、關系、路徑、制度與評價等問題展開，百家爭鳴、百花齊放。尋出制度優勢轉化治理效能的機制、探求理論研究推動實踐發展的渠徑，既是本文的行文邏輯主線，亦是鄉村振興理論研究與實踐創新深入發展所直面的難題。

由于有關鄉村振興戰略的制度和文獻頗為龐雜，加之文章篇幅限制、作者筆力有限，部分制度內容未能全面展開，大量研究成果難以系統評析，如國內科研項目的成果總結、域外鄉村振興的參考借鑒等。因此，文中不當之處還請各位專家學者批評指正，不足之處將在后續研究加以彌補完善。

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