科研事業單位財務內控管理建設探析

楊然 中國科學院深圳先進技術研究院

引言

2019年科研事業單位經過政府會計制度改革，完成收付實現制、權責發生制并存，雙系統、雙報表管控。經過一系列舉措，科研事業單位經濟業務管理滯后，內控意識薄弱，項目資金績效不合理的問題顯現，因此科研事業單位所面臨的風險也日益凸顯。根據呂文棟教授創新性提出企業風險管理的實質是：“守住底線”和“拓展空間”。面對風險改變視野的角度從“治病”到“強身”，從事后的損失控制變為事前的價值創造，能積極幫助企事業單位應對風險挑戰。

COSO企業風險管理和內部控制是不同的概念，“企業風險管理”在不斷的發展過程中慢慢演變為中國版本的“內部控制”。依據財政部、證監會、審計署、銀監會、保監會五部委發布的《行政事業單位內部控制規范》規定，科研事業單位針對風險管理更是局限于內部控制這一個方面。內部控制貫穿于單位各項經濟活動的全過程，即通過制定制度、流程和執行程序，保全財產安全、財務信息真實完整，預防腐敗、防范舞弊，合理保證單位經濟活動合法、合規。

科研事業單位不以營利為目的，通過財政撥款，以科技成果助力經濟社會高質量發展。因不以營利為目的，而是以科研任務為核心，故風險管理意識淡薄，很少有科研機構設立單獨的風險控制部門，大多科研事業單位設置了法務部門或者審計監察部門以進行內部審計工作。作為研究機構，往往承擔著國家重大科研任務，是建設創新國家和世界科技強國的有力支撐。因此，科研事業單位加強內部控制，對建立良好的財政體系，提升科研機構管理水平和防腐能力，保護國有資產安全、增強服務公共效能具有重要意義。

一、科研事業單位內控管理的現狀

在“放管服”背景下，隨著政府會計制度改革的落地，擴大高校和科研院所相關的自主權不斷推進，科研事業單位管理經濟業務的水平滯后和效率低下問題越來越嚴重，健全制度、完善內控機制不得不提上日程。自2014年五部委提出的內控規范發布實施以來，各科研事業單位積極推進單位財務內部控制體系建設，取得了一定的成效，但在實施中仍存在很多問題。

（一）管理層對內部控制缺乏足夠的重視

首先，單位內控意識相對薄弱，沒有發揮內控制度應有的效用。每年以交表的形式完成《××年度行政事業單位內部控制報告》，但報告的監督約束作用不夠明顯，缺乏有效的內部控制風險評估機制。

例如：內部控制報告分兩個層面：單位內部層面控制建設和業務層面控制建設。

單位內部層面的控制建設包括匯報。一、內部控制機構組成情況 一般是“單位一把手”作為內控負責人，內審部門牽頭、財務部門監督配合。二、內部控制機構運行情況 如：單位“三重一大”事項通過集體議事決策機制形成決議次數、開展內部控制專題培訓次數、本年單位是否開展內部控制評價、以何種方式開展評價等。三、權力運行制衡機制建立情況 如：是否定期輪崗對重點領域的關鍵崗位，是否分崗設權，分事行權，是否依職定崗、分崗定權、權責明確。

業務層面內部控制包括：（1）預算管理；（2）收支管理；（3）政府采購管理；（4）國有資產管理；（5）建設項目管理；（6）合同業務管理。匯報的報告涉及六大業務的職責及其分離、輪崗情況、內控制度是否建立和更新等（見表1）。

表1 業務層面內部控制制度建設情況

《行政事業單位內部控制報告》，固然對強化行政事業類單位的內部控制建設有指引作用，但報告的監督約束作用不夠明顯。比如單位開展內部控制專題培訓寥寥無幾，缺少相關理念的宣傳，單位以“自我評價的方式”開展內部控制評價缺少客觀性、科學性，對重點領域的關鍵崗位很難推行輪崗管理的現狀等，這些是內控報告的關鍵指標，但是單位內部執行的質和量缺少考核，更缺少監督。

（二）規章制度、業務流程存在漏洞

如果說針對既有的風險強調的是“守底線”，經常出現的結構化的問題就需要內控來解決，處理的依據是單位健全的規章制度、業務流程。但目前科研單位業務流程并不十分完備，缺少足夠的操作去填補這些制度的空白。

例如：政府采購業務管理中關于科研資產購置不合理的情形有：一是購買與科研相關性不強的材料或儀器設備，有些課題組未按照任務書設備清單，隨意采購日常辦公設備；二是重復購置儀器設備，不同課題組之間各自為政，為了應付結題重復配置資源，造成設備使用率不高和嚴重財務浪費。

導致上述情形的原因主要有以下兩方面：一是科研單元對國有資產的認識和重視程度不夠。“經費私有”的觀念依然存在，資源共享意識不夠；二是國有資產內控管理仍存在不足。財務人員對科研活動特點把握不準確，無法對購置的科研資產與項目的關聯性、合理性做出較為準確的判斷；項目管理部門不熟悉財經法規，容易忽視經費使用的有效性與合法性。

再如：行政事業單位嚴格控制三公經費，公務招待費是很多科研單元難以報銷的費用，根據現實的情況公務招待費允許在橫向課題報銷不可以在縱向科研項目經費中列支，但是橫向難以覆蓋所有的招待費，個別助理和經辦人就以來訪差旅的理由把餐費放在專家來訪的差旅費用中報銷。而差旅費的制度并未對來訪的餐費做出相關的規定，因此出現了制度的空白，管理上的漏洞。

二、促進科研事業單位堅守底線和拓展空間的主要措施

（一）改善單位內部控制環境

由于科研事業單位財務內控在單位層面、政府采購管理、資產管理等方面存在的問題及產生的原因，需從增強內控意識、建立健全制度、規范權力運行、完善內部控制的評價與監督體系等不同維度來提升科研事業單位的管理水平。具體對策如下：改善內控環境，強化內部流程控制，全面營造良好的內控氛圍單位領導要提高對單位財務內部控制的認識，主要學習內部控制規范的理論、原則、控制方法、風險評估程序、風險管控措施、自我評價要求等。結合單位實際情況，按照內控要求，有效實施內部控制，將內部控制管理覆蓋單位經濟活動全過程。同時，政府會計制度改革對單位領導層的管理意識有正向影響作用，更推動單位提升自身的整體治理水平，因此單位負責人必須增強內控意識，逐步提升單位整體風險防范能力。

（二）提供價值增值服務

審計監察部一般是內部控制建設的牽頭部門，因此內部審計工作目標不僅是做好事后檢查職能——“監督評價治已病”，還應該發揮事前預防作用——“建言獻策防未病”，“治病”和“強身”雙管齊下。從事后的損失控制變為事前的價值創造，通過了解科研人員的需求去發現經費管理政策約束要點和單位流程制度中的堵點，充分發揮管理咨詢服務價值。內部審計是企事業單位內部的自我檢查，應一方面通過審查已發生經濟事項，對單位內部的預算執行、經濟業務合規、合法性進行監督和評價，另一方面通過監督評價明確流程制度和管理方法中需要改進的方向，提出專業的咨詢建議，優化管理方法，促進科研業務工作合法、合規、順暢開展。

（三）強化底線法則

科學技術的發展和應用一方面促進社會經濟的發展，一方面又伴隨著大量的弊端，似一把雙刃劍。健康向上的文化、攜以法律和制度的規范勒緊科技倫理道德的韁繩，才能弘揚科技的正面效益，扼制其負面影響。科研活動需要倫理和法律的約束，否則會引發科研誠信危機，破壞科研秩序。然而法律只能約束治理失范行為，不能從源頭治理。只有加強科研倫理道德體系建設，才能從源頭上遏制失范行為的發生。國家科技倫理委員會通過《國家科技倫理委員會組建方案》，表明科技倫理建設進入最高決策層視野，成為推進我國科技創新體系中的重要一環。對科研目標來說，成果和創新重要，遵守倫理道德同樣重要。科研單位應該明白，科技倫理不是研究的障礙。倫理加強、道德規范、法律約束能更好地推動科技發展，反之，問題頻發則會使整個科技界受損。

結語

綜上所述，近10年來，科研經費投入的占比不斷加大，在科研經費一直“松綁+激勵”的政策背景下，科研事業單位在發展中所面臨的競爭壓力不斷增加，對于科學研究機構單位而言，要想在未來實現良性可持續發展，就必須牢固樹立堅守底線思維，才能真正防止一些不良社會影響因素的出現。從傳統的“損失控制”轉變為“價值創造”，在堅守底線的同時，不斷“強身”創造持續競爭優勢的能力，才能進一步拓展空間。