新時期國土空間礦山生態修復規劃研究：以南寧市為例

李夢露，何 舸，王成坤

(中國城市規劃設計研究院深圳分院，廣東 深圳 518040)

國土空間開發利用和城市化建設過程往往伴隨著城市及周邊地區礦產資源的開采，由此形成的廢棄礦山給城市帶來較為嚴重的生態問題。隨著我國經濟實力的增強和生態環境保護意識的提升，廢棄礦山的生態修復及改造利用受到越來越多的關注。礦山生態修復是指通過科學、系統的修復工程對廢棄礦山進行治理，并采取生態撫育措施使其環境功能逐步恢復，自身形成可持續良性發展。目前，我國礦山生態修復存在礦山關閉后未及時開展修復治理、修復治理方式較單一、法律法規及管理制度落實不到位、尚未形成完善的生態修復規劃體系和評價指標體系、缺乏有規模的市場主體等方面的問題，各方面工作亟需完善[1]。

黨的十八大以來，生態文明建設成為了統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容。近年來，隨著對廢棄礦山修復認識的不斷加深，相應理念從“礦山土地復墾”“礦山地質環境恢復治理”逐步提升至“礦山生態修復”，更加突出“山水林田湖草是一個生命共同體”，強調全要素統籌、系統性治理[2-3]。國家及各部委根據新時期生態文明的新理念，相繼從規劃管控、系統修復、資源利用、土地供應、保障機制等方面對礦山生態修復提出了相關要求。 因此，礦山生態修復規劃應從宏觀、中觀、微觀等不同尺度對不同范圍內已關閉礦山的生態系統恢復與構建、土地再利用方式、修復技術方法、工程建設規模等內容在時間、空間上進行科學合理的安排與布局。 本文以南寧市為例，對新時期國土空間礦山生態修復規劃的框架和內容進行了理論梳理和實踐探索，以期為國土空間生態修復提供參考。

1 礦山生態修復的理論基礎

礦山生態修復是典型的系統性工程，其工作主要體現在物質資源提升、場地價值改善、機制轉化三個方面(圖1)。物質資源提升主要通過地災整治、環境治理、景觀再生等方式提高廢棄礦山的安全性，降低生態風險，提高生物多樣性。場地價值改善包括價值提升及轉化，是指在無害化、資源化基礎上將廢棄礦山恢復使用價值并得到利用，最終實現場地的經濟、社會、生態價值最大化。機制轉化是指遵循資源的自然規律和經濟規律，建立生態補償保障機制、以產權約束為基礎的管理體制，確保資源所有者、使用者的合法權益不受損害[4]。礦山生態修復涉及到的理論及學科眾多，項目時空跨度較大且往往需要持續性的經濟投入[5]，只有資源提升、價值改善、機制轉化這三方面都保障渠道暢通，礦山生態修復才能形成真正的良性循環。

圖1 礦山生態修復的內涵Fig.1 Concept of mines ecological restoration

廢棄礦山生態系統存在的問題往往較復雜，選擇何種生態修復模式應通過系統性分析和評估后予以明確。礦山生態修復模式適宜性應根據上位規劃并結合項目所在地生態敏感性、區位條件、可利用資源、項目資金保障程度等進行綜合判斷(表1)。一般而言，后續土地利用程度越高則場地安全性要求與相對治理成本越高，需要通過一定的收益模式進行平衡。后續不進行土地利用的廢棄礦山場地安全性要求與相對治理成本較低，但需要通過政府全盤統籌區域內多個廢棄礦山，從而保障修復及維護資金供應。

表1 礦山生態修復模式適宜性分析Table 1 Suitability analysis of mines ecological restoration pattern

2 礦山生態修復規劃的基本內容

2.1 規劃方法及發展進程

目前各類礦山生態修復規劃編制多基于生態安全格局理論、景觀理論、共軛理論等理論方法，采取目標規劃法、景觀生態規劃法、適宜性評價法、經驗分析法等[6-9]，分析確定礦山生態空間分布格局，選擇適宜的修復工程技術，最終實現生態系統的恢復重建及土地的開發再利用。在實際規劃編制過程中，選擇何種生態修復理論及規劃方法往往需要根據修復目標、場地現狀等進行論證分析，有時也需要將多種不同方法進行結合，才能得到合適的規劃方案。

經過幾十年的探索，我國部分地區已將多層次、跨尺度的礦山生態修復規劃相關內容納入土地利用總體規劃、土地整治規劃、生態保護規劃中，部分省、市、縣也專門編制了礦山復墾規劃用于指導建設實施[9]。已編制的礦山生態修復規劃已經取得一定成效，但仍存在覆蓋范圍不廣、系統性不強以及實施性較差等問題。同時，在新時期生態文明思想引導下，礦山生態修復規劃的目標不再是單一技術層面的治理規劃，需遵循自然系統的內在規律，強調整體性、系統性，整合多方資源，提高“社會-經濟-自然”復合生態系統的彈性，從而實現礦山生態系統良性循環和永續利用。

2.2 各層次規劃內容

礦山生態修復規劃是明確礦山修復功能定位的頂層設計，是指導礦山修復建設工程、土地整治及用途管制的重要依據。礦山生態修復既涉及到規劃、設計和實施等方面的技術問題，也涉及到法律法規、制度、標準的建立[10]。為保證能夠有序開展礦山生態修復相關工作，需在宏觀層面和中觀層面，以礦山生態修復規劃為引領，優化礦區國土空間布局；在微觀層面，則需要依靠礦山生態修復方案明確工程安排及具體措施。

在宏觀層面，礦山生態修復規劃應基于整體評估、分區管控、分類指引，明確保護范圍，預留開發空間，對資金保障、組織實施等方面提出建議。可將區域內廢棄礦山及其周邊相關范圍劃分為嚴格保護區、彈性預留區、農業農村發展區、城鎮發展區等功能分區，并進行分類指引[11]。對需要保護的廢棄礦山通過剛性底線管控實行嚴格保護，其余可進行適當開發的區域實現彈性發展預留。在中觀層面，礦山生態修復規劃應基于多個上位規劃，定量定性分析、分區分類施策，明確修復目的，細化修復分類，劃定修復區域，量化工作內容。在宏觀功能分區的基礎上可進一步將待修復區域細化為生態保護類、基本農田類、城鎮集中建設類、一般農業類、林牧業發展類、特別用途類等不同類別，并確定各分類的修復規模及方法[8]。在微觀層面，礦山生態修復實施方案對單個廢棄礦山具體修復治理措施進行工程設計，明確具體技術方案、工程費用、進度安排等內容。

2.3 與其他規劃的銜接

礦山生態修復規劃作為國土空間生態修復規劃的有機組成部分，在“五級三類四體系”的國土空間規劃大框架下，需要與其他相關的規劃進行銜接。礦山生態修復規劃作為礦產資源總體規劃的下位規劃，需在治理目標、治理區劃定等方面需與其進行銜接，也應從生態修復策略、土地再利用等方面對礦山地質環境保護與土地復墾方案進行指引[12]。

同時，礦山生態修復規劃需與國土空間總體規劃進行融合提升系統性，與國土空間詳細規劃對接增強實施性。宏觀層面的礦山生態修復規劃可對接市級及以上的國土空間總體規劃，中觀層面的可對接縣級及以下的國土空間總體規劃及詳細規劃。

3 規劃實踐

本文以南寧市大都市區內廢棄礦山作為研究對象，對其存在的問題進行分析與評估，并探討總體規劃層面國土空間廢棄礦山生態修復規劃的規劃方案，以期為南寧市后續礦山生態修復詳細規劃和工程實施提供指導。

3.1 研究區范圍

研究區為《南寧市國土空間總體規劃(2020—2035年)》所確定的大都市區，包括興寧區、江南區、青秀區、西鄉塘區、邕寧區、良慶區、武鳴區以及橫縣的六景鎮和巒城鎮，總面積10 331 km2。

3.2 現狀問題

研究區內現有廢棄礦山約80個，以小型及以下采石場為主，主要包括歷史遺留礦山、已關閉礦山及即將到期關閉礦山，具有數量多、分布廣、單個規模偏小等特點。南寧市礦山生態修復主要面臨著礦山開采作業不規范，易引發多種地質災害；廢棄礦山存在地表水及土壤污染；礦區土壤條件變惡劣，造成生態系統退化等問題。

3.3 技術路線

礦山生態修復以問題導向與目標導向相結合，資源供給與發展需求相耦合，遵循無害化、穩定化、生態化原則，通過科學、系統的修復工程和措施，使廢棄礦山生態環境達到可持續良性發展，在有條件的地塊實現對土地資源的再利用[13]。對研究區內廢棄礦山進行全面調查分析，以恢復和重建社會-經濟-自然耦合型生態系統為目標，結合南寧市城市功能布局、土地利用和生態保護等相關要求，以生態規劃的理論方法作為主要手段，明確廢棄礦山保護與開發需求，并結合土地資源供應情況，確定修復目的，開展生態修復及功能利用空間布局，分別提出多種生態修復策略(圖2)。

圖2 技術路線圖Fig.2 Technical routes

3.4 規劃方案

3.4.1 劃定功能分區，明確保護與開發需求

基于綠色發展理念，協調經濟發展和環境保護，通過剛性與彈性相結合的方式，將研究區內的廢棄礦山進行分區劃定。

針對研究區內廢棄礦山現狀，以小規模單個廢棄礦山、整體礦區作為評估單元，在整體礦區的評估單元內需要進一步細化單元內分區。將位于生態保護紅線、基本生態控制線以及基本農田區域的評估單元或評估單元內與之存在重疊部分均劃定為嚴格保護區，其余的評估單元根據選取的評價指標進行綜合評價，分別將符合相應條件的評估單元劃定為城鎮發展區、農業農村發展區、彈性預留區、嚴格保護區(圖3)。其中嚴格保護區內的土地及其資源以嚴格保護為主，不進行開發利用；其余三個分區則可根據相應的資源稟賦條件進行一定程度的開發利用或適當預留。

圖3 礦山功能分區劃定流程Fig.3 Delineation process of mines functional division

結合對廢棄礦山保護與利用較為關鍵的因素，選取區位條件、與生態敏感區距離、周邊發展資源、人類活動強度、交通可達性等評價指標，定性、定量進行功能分區綜合評估[14-15]。

首先通過區位條件評價將各評估單元進行初步篩分，與大中型城鎮距離較近的初步劃分為城鎮發展區，與大中型農業園區、產業園等距離較近的初步劃分為農業農村發展區，其余初步劃分為彈性預留區；其次根據與生態敏感區距離得到調整后分區；最后綜合考慮周邊發展資源、人類活動強度、交通可達性后得到整體發展前景這一指標，結合整體發展前景對調整后分區進行優化，得到最終功能分區(表2)。

表2 最終功能分區評價參考表Table 2 Assessment form of final functional division

城鎮發展區的特點為具有較好的建設條件和示范效應，與城市距離近，易成為城鎮發展的活力點，此分區進行人為修復可產生較大社會經濟效益。農業農村發展區土地資源尚可，具備一定利用價值，多臨近農村、郊野地區，處在自然景觀向人為影響下的景觀過渡區域，在修復方向上以恢復生態為主，適當兼顧社會經濟發展。彈性預留區往往資源條件一般，多在生態保護紅線及自然保護區周邊較近范圍，短期內以保護為主，并進行彈性預留，后續可根據周邊條件進一步明確開發保護需求。嚴格保護區內以保護為主，恢復場地的生態功能，不進行開發利用或利用程度極低(圖4)。

圖4 礦山功能分區Fig.4 Functional division of mines

3.4.2 資源轉化能力評估，預判土地資源供應情況

廢棄礦山資源轉化需考慮治理技術成熟度、所需投資資金、可資源化規模等因素的影響，只有經過無害化、穩定化治理后，廢棄礦山才能轉化為合格的自然資源實現可靠的土地供應[4]。

通過地質災害、生態環境兩個維度對廢棄礦山的環境損害程度進行評估。地質災害危險性是對廢棄礦山內是否存在崩塌、滑坡、地面塌陷等不良地質現象進行明確，并適當考慮地形地貌破壞及土地損毀程度，綜合判斷其整體危害程度。生態環境污染情況是對廢棄礦山產生的廢水、廢渣是否對場地內及周圍的地下水、地表水、土壤造成污染，是否有廢渣堆積、廢氣排放等現狀情況進行綜合判斷，明確污染狀況。

綜合地質災害危險性及生態環境污染情況，采取極限條件法，以限制性最強、治理難度最大的問題類型作為環境損害程度評估結果表征，損害程度可分為較輕、一般、嚴重三級。并在此基礎上結合各項目修復資金保障情況，對各廢棄礦山土地資源供應能力進行預判。損害程度為較輕、一般且修復資金較有保障的廢棄礦山，土地資源供應能力較強；損害程度為嚴重且修復資金較無保障的廢棄礦山，土地資源供應能力較弱；其余類型的廢棄礦山土地資源供應能力為一般。

3.4.3 明確修復目的，制定分類修復策略

為保障礦山生態修復項目有效實施，提高修復資金利用的合理性，需從整體規劃與區域統籌層面對礦山生態修復目的進行明確，并進一步通過中觀層面規劃、微觀層面設計進行完善和優化。

從功能分區角度進行需求分析，從土地資源供應能力進行供給分析，兩者相耦合從而明確廢棄礦山修復目的。土地資源供應能力為較強的廢棄礦山，可維持其功能分區的土地利用程度，并根據資源條件進行深化；土地資源供應能力為一般的廢棄礦山，可維持其功能分區或經過進一步定量分析降低其土地利用程度；土地資源供應能力為較弱的廢棄礦山，適當降低其土地利用程度。

一般可將廢棄礦山修復目的根據土地利用程度的高低分為城鎮集中建設類、一般農業類、林牧業發展類、特別用途類、生態保護類、基本農田類等不同類型，需分類制定修復策略[16-17]。

1) 城鎮集中建設類：此類廢棄礦山的土地利用程度較高，可將廢棄礦山進行符合要求的城市建設、旅游開發等，具有較高的人工干預程度。對于功能分區為城鎮發展區且土地資源供應能力為一般、較強的廢棄礦山，可通過此種方式進行開發利用。

2) 一般農業類、林牧業發展類：此類廢棄礦山可結合自身需求開展一定程度的土地利用，保留一定量原廢棄礦山場地特征，并將其作為設計亮點進行景觀打造，可作為耕地、園地、林地、牧草地等農林類用地使用。功能分區為農業農村發展區且土地資源供應能力為一般、較強的廢棄礦山，可通過此種方式進行適度開發。

3) 特別用途類：此類廢棄礦山短期可不進行開發利用，待后續條件成熟后再進一步明確其使用目的。基本保留原廢棄礦山場地特征，以自然恢復為主，輔以一定量人工干預，適度打造郊區開敞空間。功能分區為彈性預留區且土地資源供應能力為一般、較強或功能分區為城鎮發展區與農業農村發展區土地資源供應能力為較弱的廢棄礦山，可按此種方式進行保護利用。

4) 生態保護類、基本農田類：此類廢棄礦山以保護為主，通過開展地質環境治理，實現場地復綠，恢復場地生態功能，不進行大規模開發利用。基本農田遵循相關要求進行有限度的耕種使用。功能分區為彈性預留區且土地資源供應能力為較差以及功能分區為嚴格保護區的廢棄礦山，可按此種方式進行保護。

4 結 語

礦山生態修復是國土空間生態修復的重要組成之一，其相關工作開展需基于“社會-經濟-自然”復合生態系統理念，以污染控制與安全隱患排除為內核、功能恢復為目的、長期監控為保障，推行市場化運作、科學化治理的礦山生態修復模式[18]。

通過編制不同層次的國土空間礦山生態修復規劃，強化規劃管控引領，開展系統性、整體性分析，明確修復目的，分區分類制定系統修復及資源綜合利用方案，并從政策法規、管理體系、保障措施等方面提出建議，才能提升廢棄礦山國土空間和自然資源綜合利用價值，實現經濟、生態和社會效益的相互統一。