完善我國發展規劃制度研究—基于全國省市縣三級問卷調查的分析

□劉 澤

[清華大學 北京 100084]

新中國成立以來，我國已經編制并實施了十三個五年規劃（計劃），成為世界上規劃體制實施時間最長的國家。一部規劃發展史就是一部改革創新史，改革開放以來，規劃在編制程序、規劃內容和規劃體系等進行了持續的調整完善和探索創新。例如，“十五”計劃首次面向社會公眾征求意見，“十一五”規劃首次提出預期性指標和約束性指標，以及首次明確銜接協調和評估調整機制等。但是，長期以來，部分官員和學者對規劃相關制度執行情況持不同觀點：編制決策方面，王紹光等認為五年規劃已經成為我國乃至世界上參與民主和協商民主的典范[1]，但楊偉民認為五年規劃編制過程隨意性較大、地方領導話語權過大，聽取企業、社會組織、居民意見不夠充分[2]；銜接調整方面，鄢一龍認為由于政府換屆是在五年規劃中期完成，新任領導需要在前三年完成上屆政府制定的規劃，這有利于保證規劃延續性[3]，但袁喜祿認為有些地方領導上任后想調整規劃，導致“一屆政府一個規劃”現象常常出現[4]；實施執行方面，Heilmann、鄢一龍和唐嘯等認為中央通過正式和非正式激勵能夠推動地方政府100%完成約束性指標[5～7]，但是房維中多次質疑約束性指標數據統計的權威性和真實性[8]①。

為了求證以上觀點孰對孰錯，本文在界定規劃編制決策、銜接調整和實施評估等概念的基礎上設計問卷，面向發改系統直接分管或參與規劃編制工作的官員展開調研。深入一線掌握真實問題，提出有針對性的政策建議。

一、數據來源

本文問卷調查對象為地方發改系統參與規劃編制的官員，包括規劃部門的分管領導、負責人和工作人員。問卷發放采用分層抽樣和滾雪球抽樣相結合方式發放：第一層是省級發改委，對31個省、自治區和直轄市發改委進行全樣本式發放；第二層是地市級發改委，對所有地級市發改委全樣本式發放；第三層是每個地級市隨機抽取兩個區縣發放。第一次先是向安徽、廣東、廣西、浙江、江蘇五個省份的區縣發改局郵寄問卷，但是因為地址不準確等原因導致回收效果不理想。最后通過委托和市級規劃部門內部渠道等方式發放問卷。共發放問卷720份，回收問卷322份，問卷回收率44.7%。為了確保研究的有效性和科學性，我們對非發改系統規劃部門、從未參與過規劃編制的官員的樣本進行刪除，最后納入分析的是308份問卷，有效樣本率42.8%。從表1看出，樣本較好地覆蓋了不同地區、部門、職務、級別，具有較好的代表性。

表1 問卷樣本基本特征分布情況

作者從多方面確保問卷最大程度的可靠性。首先，作者在問卷設計過程中，反復征求有關專家學者、政府官員的意見，并開展小范圍預測試，這較好保證了問卷的信度和效度。其次，在具體問法上，客觀題直接進行詢問，例如，“十三五”規劃編制過程中，對相關主體意見吸納情況（五個選項分別是10%及以內、10%～30%、30%～50%、30%～50%、50%～70%和70%及以上）；主觀題則轉化詢問方式，例如，關于“科學化”測量，沒有直接讓受訪者對“《綱要》科學化程度高或者低”進行評價，而是讓受訪者針對《綱要》編制過程中前期研究情況、采用多種方法對比研究論證情況等細分項進行具體評價。再次，我們將受訪者嚴格限制在發改系統規劃部門的分管領導、負責人和工作人員，他們對規劃工作較為熟悉。而且在問卷調研中，我們一再強調不涉及隱私和敏感問題，所得數據僅用于學術研究。最后，我們在問卷末尾設置了一道主觀題“您對編制實施‘十四五’規劃的建議”，共34名（約10.6%）調研對象進行了仔細回答，并有調研對象留下了聯系電話、郵箱等，考慮到調研對象是當時正處于“十四五”規劃編制繁忙工作的政府官員，更能說明對調查問卷的認真態度和良好的合作精神。需要說明的是，實際上，本文分析來源于調研數據，但是又不拘泥于調研數據，而是結合長期調研訪談、觀察和相關文獻進行三角驗證，確保結論的可靠性。

二、數據分析②

（一）規劃編制決策

從“一五”計劃至“十三五”規劃，發展規劃編制民主化、科學化、法治化等“三化”水平不斷提升，有力地確保了規劃實用管用，但是當前仍然存在諸多問題。

1.民主化方面：對社會公眾意見重視不夠且吸納各主體意見不充分

從總體來看，征求社會公眾意見的程度低于征求其他主體意見的程度。“十五”計劃開始通過紙質媒體和發改委官方網站開辟專欄向社會公眾征求意見[9]。“十一五”規劃首次建立專門網站，開展為期60天公開征求社會公眾意見和建議③[10～11]。“十二五”規劃，國家發改委還委托總工會、共青團、工商聯等多家組織協助召開代表座談會，廣泛聽取社會各界的意見。“十三五”規劃，國家發改委首次開通“建言十三五”微信公眾平臺，邀請公眾參與規劃編制。可以說，“十五”計劃至“十三五”規劃，政府一直借助最新的技術手段擴大征求社會公眾意見的范圍。但是關于“‘十三五’規劃編制過程中，對同級部門、下級地方、人大政協和社會公眾的意見征求情況”的選擇答案統計結果顯示（見表2），只有35.1%的地方在編制“十三五”規劃過程中，廣泛征求社會公眾的意見，比其他選項（征求同級部門、下級地方、人大政協的意見）平均低了20個百分比；6.5%和21.1%的地方沒有或者較少征求社會公眾意見，遠高于其他項目。目前，部分學者將征求社會公眾意見效果不好的原因歸咎于以下三個方面：公眾參與規劃法律制度環境不健全；公民參與意識薄弱、參與能力不足；公眾參與方式不規范[12]。實際上，發展規劃編制是極其復雜專業的系統工程，需要長期參與地方實際工作的官員和專家參與。但是當前地方政府易把“公眾”當“專家”，往往在發展規劃綱要草案編制完成就將全文（綱要全文往往5～6萬字）公布征求社會公眾意見，公眾對于專業性的政策術語和預期的政策結果缺乏認知和判斷能力，無法有效閱讀、獲取規劃文本的信息，并提出合適的意見。

表2 被調查對象反映“十三五”規劃征求不同主體意見情況（單位：%）

從不同層級來看，市縣規劃在征求社會公眾意見的方面做得相對不足。關于“‘十三五’規劃編制過程中，對社會公眾的意見征求情況”的選擇答案統計結果顯示（見表3），選擇“充分征求（社會公眾意見）”這一選項的，最高的是區縣部門（40.5%），其次是省級部門（34.4%），最低是市級部門（23.0%）；選擇“多次征求（社會公眾意見），但不充分”這一選項的，從高到低排序仍然是區縣、市級和省級部門。從數據來看，征求社會公眾意見的程度呈現縣、省、市逐步遞降趨勢。但是，在作者長期跟蹤參與Y省D州C縣、S省Y市C區、C市Y區、Q縣等區縣規劃編制過程的調研發現，很多區縣在征求社會意見方面其實做得不夠好。長期調研觀察和問卷數據結果二者存在出入。針對這個問題，本文專門向西部的C市規劃處負責人和東部的G省Z市規劃科負責人求證，他們均認為“總體來看，省級規劃編制過程中征求社會公眾意見情況一般要好于市縣”。因此，本文認為長期調研觀察和問卷數據結果二者存在出入的原因可能是，問卷樣本覆蓋的區縣恰好在征求社會公眾意見方面做得比較好。

表3 被調查對象反映不同層級“十三五”規劃征求社會公眾意見情況（單位：%）

本文認為，市級和縣級規劃最貼近人民，本應該充分征求社會公眾的意見，但是卻沒有引起足夠的重視。原國家發改委規劃司副司長袁喜祿也認為，“許多市縣的規劃花更多的筆墨描述發展戰略、增長目標、產業發展方向和重點，甚至宏觀調控，但是關于人民群眾密切相關的義務教育、公共醫療、基本公共服務、生態環境保護等內容在規劃中得不到足夠的重視”，使得“最應該發揮作用的基層規劃成了基本沒有用的規劃”[4]。一方面說明部分市縣規劃忽視社會公眾切身利益，另一方面說明這一長時間懸而未解的問題有更深層次的體制機制原因—“GDP掛帥”的政績觀以及市縣政府事權和財權不匹配，導致市縣政府更多關注如何發展產業，而忽視了人民群眾生活和生態環境保護等事項。

在征求意見過程中，要客觀認真吸收各主體反映的意見和建議，預防出現“意見吸納程度與對象權力大小呈正比”“形式大于實質”的現象。關于“‘十三五’規劃編制過程中，對相關主體意見的吸納情況”的選擇答案統計結果顯示（見表4），不管是省級、市級還是縣級，發展規劃編制過程中對不同主體意見的吸納程度均較低，平均下來只有35%左右的被調查對象認為“吸納了70%及以上的意見和建議”，25%左右的被調查對象認為“吸納了50%～70%的意見和建議”。本文認為單憑數據結果不能得出對社會公眾意見不重視的結論，因為客觀來看，社會公眾反映的意見和建議不一定是完全科學合理的，因此允許有不完全采納的空間。此外，一般來說，被征求意見的主體權力大小對意見采納的影響，可能受主體立場、信息占有量、專業程度的影響，比如，權力更大的領導，一般決策經驗更豐富、占有的信息量更大，看待問題也更深入，因此他們的意見更容易被采納。但是，作者2014年參與Y省D州C縣、S省Y市C區、C市Y區、Q縣等區縣“十三五”規劃編制過程的調研發現，當地發改委（局）雖然按照程序多次征求不同主體的意見，但對不同主體意見和建議的吸納程度與對方權力大小呈正相關關系，更重視的是聽取領導（尤其是主要領導）的意見，對于非領導人員（如退休老干部等）的意見和建議則不太重視，時間如果太緊急來不及修改，甚至可能會暫時忽略這部分群體的意見和建議。因此，本文結合實際觀察到的現象，建議提高警惕，避免出現“意見吸納程度與對象權力大小呈正比”“形式大于實質”的現象。

表4 被調查對象反映不同層級“十三五”規劃不同主體意見吸納情況（單位：%）

2.法治化方面：法治化制度建設不完善且省市縣自上而下日趨嚴重

從總體來看，發展規劃決策法治化仍然任重道遠；從不同層級來看，發展規劃決策法治化呈現省市縣依次下降的趨勢。關于“‘十三五’規劃編制過程中，起草、銜接、論證、審批、發布等制度的建立情況”的選擇答案統計結果顯示（見表5），選擇“完全建立”這一選項的，總體樣本、省級樣本、市級樣本和區縣樣本分別選擇了41.2%、49.2%、36.5%和40.5%，選擇“建立了大半”這一選項的，總體樣本、省級樣本、市級樣本和區縣樣本分別選擇了27.6%、29.5%、21.6%和29.5%。總體來看，發展規劃決策法治化制度還沒有完全建立，提升決策法治化水平仍然任重道遠；從不同層級來看，數據顯示省級層面在發展規劃法治化建設最好，其次是縣級，最后是市級。這一認識與作者長期調研觀察結果存在一定出入，原因可能是問卷樣本覆蓋的區縣恰好在法治化制度建設方面做得比市好。作者長期調研觀察發現，從省級到市級再到區縣級，越是往下，相關的制度越不完備，而且長期觀察得到的結論也得到了C市原發改委規劃處處長的認同④，他指出從省到市到區縣，法治化水平依次下降。據個別省規劃處同志反映，個別鄉鎮的發展規劃是由一個研究生畢業的公務員一個晚上編制出來的，第二天就上會討論并通過[13]。因此，本文綜合問卷調研數據和長期調研觀察得出結論，從不同層級來看，發展規劃決策法治化呈現省市縣依次下降的趨勢，要給予市縣層級規劃編制法治化制度建設足夠的關注。

表5 被調查對象反映“規劃起草、銜接、論證、審批、發布”等制度建立情況（單位：%）

3.科學化方面：主客觀原因疊加導致決策科學化是規劃編制最嚴重的問題

雖然調研對象普遍認識到規劃編制科學化的重要性，但是問卷結果顯示在“三化”中科學化總體評分卻最低，說明科學化是規劃編制最亟待解決的問題。

作者在問卷最后設置了一道主觀題“您對編制實施‘十四五’規劃的建議”，共34名被調查對象進行了回答。作者運用NVivo10軟件對主觀回答進行輔助編碼和分析發現（見圖1），被調查對象認為重要的依次是科學化（在主觀材料中占比25.81%）、文本質量（占比12.46%）、規劃銜接（占比6.53%）、法治化（占比4.91%）、規劃調整（占比4.07%）、民主化（占比3.77%）、決策共識（占比0.84%）⑤。關于“科學化”問題，被調查對象反映的最多是“要加強調查研究”“要加強指標項目科學論證”“要引進高校力量”“要注重專家建議”等。通過長期的調研訪談和觀察得出一個結論，研究的深度決定規劃的科學程度[14]。發展規劃涉及經濟社會發展的方方面面，要編制一個科學的發展規劃，既需要具備廣博知識、熟悉相關程序的“通才”，又需要經濟、社會、生態保護、改革、民生、交通等各個領域的“專才”；既要了解過去、分析當下，更要預測未來。

圖1 被調查對象關于“十四五”規劃編制的建議傾向

對民主化、法治化和科學化各維度得分計算發現（見圖2）⑥，民主化平均得分最高（3.92），其次是法治化（3.81），最低是科學化（3.65）。對科學化部分具體的題項進行深入分析發現，關于“‘十三五’規劃編制過程中，各方面進行的前期研究情況”的選擇答案統計結果顯示（見表6），只有15.9%的被調查對象選擇“非常深入”，另外有20.8%選擇“一般”。關于“‘十三五’規劃編制過程中，采用多種方法對比研究論證情況”的選擇答案統計結果顯示，只有12.6%的被調查對象選擇“完全贊同”，22.4%選擇“不好說”。

圖2 被調查者對象反映規劃編制民主化、法治化和科學化平均值比較

表6 被調查對象反映“十三五”規劃科學化編制的情況（單位：%）

結合長期的調研發現，導致發展規劃編制決策科學性不盡如人意主要是兩個主觀原因和一個客觀原因：一是很多地方領導和規劃部門只是把編制規劃當作例行公事，只要完成提交即可⑦，沒有把編制規劃當作盤點家底、理清未來五年發展思路的重要手段，這也是導致“規劃規劃，紙上畫畫，墻上掛掛”的重要原因。所以，現在會發現一些地方和部門領導在五年規劃及相關規劃的編制過程中委托給中介機構，自己當“甩手掌柜”。而一些中介機構到處承接業務，“粗制濫造”，東搬西套，千篇一律。編制的五年規劃本身就不切實際，加上有的領導干部缺乏規劃概念和規矩意識，規劃一套，做又是另外一套。二是部分地方存在嚴重的長官意志。歷史上我們編制規劃，就曾經存在“放衛星”等帶有明顯長官意志制定高指標的現象。現在也不乏類似做法，比如某市在編制“十二五”規劃時，當時的書記不顧發改委勸說，一定要求在指標中反映居民的貧富差距，于是增加了基尼系數指標，但后面要測算這個系數很難。該市“十二五”規劃發布后有不少省發改委主任都對此進行了關注，并與該市發改委主任進行了交流[15]。另外，很多地方領導在制定規劃的GDP增速時，不是綜合考慮國際國內經濟社會發展的趨勢性，解決就業、增加居民收入的必要性，以及人口素質、生態環境容量的可能性綜合科學論證提出，而是基于與周邊地區相互攀比、競相趕超的政績壓力提出，規劃科學性較差。三是地方尤其是區縣發改系統規劃編制人手不夠、素質不高。目前發改系統缺乏專業規劃機構，缺乏比較完善的規劃人才隊伍建設機制。尤其對于絕大多數基層政府，本身公務人員就少，專職規劃人員更少⑧，又難以得到系統有效的培訓，制約著規劃的改革創新[4]。要編制發展規劃、土地利用規劃和城市規劃以及各種專項規劃和部門規劃，從研究力量、編制隊伍和精力投入上都難以保證，規劃編制基本上就是簡單應付，缺乏科學論證，最后規劃質量難以保證。

（二）規劃銜接調整

本級規劃綱要編制過程必須要跟上級規劃和本級專項、區域規劃相銜接，才能形成“規劃合力”。規劃實施過程也必須根據實施情況、國內外環境變化、國家政策變化等進行適當調整，才能保證“規劃靈活性”。當前，規劃銜接調整方面存在以下不足：

1.規劃銜接方面：GDP為主的政績考核體制導致規劃銜接效果不理想

長期以來，規劃間銜接存在明顯的“自下而上趨利避害的選擇性銜接”現象，下級對工程項目等銜接積極性很高，對GDP指標和約束性指標銜接積極性卻很低。表面原因是因為時間安排和制度設計的不足，根本原因是因為以GDP為核心的考核體制機制沒有得到有效解決。我國的規劃銜接是從“十一五”規劃開始的。“十一五”規劃期間，國務院出臺了《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》（國發〔2005〕33號）文件，首次提出三級三類規劃體系，并明確了規劃編制的銜接機制，即按照下級規劃服從上級規劃，專項規劃、區域規劃服從總體規劃，同級規劃之間相互協調的原則，對規劃的主要目標特別是約束性指標、空間布局、重點任務、重點工程項目、重大政策等進行統籌協調，以形成規劃合力。關于“下級‘十三五’規劃綱要與本級‘十三五’規劃綱要銜接情況”的選擇答案統計結果顯示（見表7），只有35.1%的被調查對象選擇“完全銜接”；關于“本區域的專項規劃與本級五年規劃綱要銜接情況”的選擇答案統計結果顯示，只有37%的被調查對象選擇“完全銜接”，但是，關于“本地官員通過上級視察、規劃座談會和書面征求意見等渠道提出利于本地區發展的建議情況”的選擇答案統計結果顯示，59.4%的被調查對象選擇“經常提出”；關于“本地官員通過人大或政協渠道向上級提出有利于本地區發展的議案的情況”的選擇答案統計結果顯示，56.2%的被調查對象選擇“經常提出”。數據顯示，規劃間的總體銜接情況并不是特別理想，存在“自下而上趨利避害的選擇性銜接”的現象，對于“功能定位、重點項目、重點工程、試點政策”等有利于本地區發展的內容，地方銜接的積極性很高，想方設法爭取納入上級或國家“規劃盤子”，但是對于GDP指標和約束性指標的銜接，下級地方的積極性卻很低。因為前者可以將地方發展訴求轉變為上級或國家發展目標，進而轉變為真金白銀推動地方經濟的發展，而后者卻限制地方經濟速度的發展。

表7 被調查對象反映“十三五”規劃間相互銜接情況（單位：%）

具體來看，約束性指標銜接較好，但執行過程中也存在問題，而GDP指標銜接效果較差。關于約束性指標的銜接，國家建立了層層分解、監督、考核的目標管理體制[16]。過程中，部分地方會以本地主要是高技術企業、能耗基數不高、能耗降低潛力不足等理由試圖降低約束性指標目標，即使國家發改委在考慮不同地方節能減排基礎、潛能和壓力的情況下，通過柔和的政治動員和剛性的行政指令等方式與地方進行了協調[16]，但是地方在執行的時候卻仍可能存在拉閘限電①～②、數據造假[8]等問題。關于GDP指標銜接，“十一五”規劃時，國家預期未來五年GDP年均增速7.5%，并經由全國人民代表大會通過。各省市區、地市、縣級卻層層加碼[17]。雖然兩會召開前，國家發改委已向各省、自治區、直轄市發出《國家發展改革委關于請各地區科學確定本地區“十一五”時期經濟發展速度的通知》（發改規劃〔2006〕290號），明確“引導各地市州、縣市科學合理地確定增長速度目標”⑨。但結果不理想，最終31個省市區的GDP預期年均增長速度定位10%以上，高于全國2.5個百分點，高出30%；333個地區以及政府（283個地級市），高于全國3.5個百分點，高出近50%；333個地級區（市）下轄2 862個縣（市），高于全國4.5個百分點，高出60%[17]。“十二五”規劃編制期間，鑒于各地提出的“十二五”期間經濟增長速度普遍偏高，國務院要求各個省市區在人民代表大會審議規劃之前，先與中央有關部門溝通協調，與國家規劃進行銜接，使地方規劃與國家規劃相一致。結果是，國家規劃為7%，地方規劃平均為10.5%，高出前者50%（遠甚于“十一五”規劃31個省市區高于全國的30%）[18]。總結來看，正如房維中所說，我國是中央和地方兩個規劃并存并以地方為主的規劃體制[19]。

導致上下級規劃間指標銜接差有直接和間接兩方面原因。直接原因有以下兩個：第一，時間銜接存在矛盾。我們國家現在各層級的兩會召開時間順序是自下而上，先是縣，然后是地市省，最后是全國兩會，“發展規劃”的審查和批準時間也是下一級早于上一級。這較難保證上級規劃對下級規劃，尤其是國家規劃對地方規劃的指導性和約束性。例如，北京市“十三五”規劃在2016年1月22日由北京市第十四屆人民代表大會第四次會議批準，比國家“十三五”規劃通過的時間早了近2個月，這難免使中央規劃和地方規劃之間銜接不到位。第二，制度設計存在不足。規劃間的什么情況是銜接了，什么情況視同沒有銜接，目前缺乏明確規范的剛性的制度規定。此外，目前主要是以征求部門意見形式進行銜接，難以起到真正意義上的規劃銜接的作用[14]。而且，一些部門為了增強本部門專項規劃的權威性，繞過發展改革部門，將本部門規劃由政府分管領導簽字并提交相關會議批準。但是，作者認為根本原因是因為以GDP為核心的考核體制機制沒有得到有效解決。經濟發展水平一直以來是地方黨政領導班子的政績考核標準，其完成與否與干部獎懲和職位晉升掛鉤。在地方，省市縣也自上而下分解考核GDP、預算內投資、財政收入、規模以上工業增加值等指標。地方政府為了擴大發展空間以追求政績，在規劃編制過程中，均競相制定高于中央建議的GDP增速指標，并制定低于中央要求的約束性指標[20]。這就導致上文所說的上下級規劃在指標銜接存在的長期懸而未解的難題—為了實現短期內經濟的快速發展，地方規劃的GDP指標往往高于國家GDP指標，執行過程中往往更高。在沒有產業轉型升級的情況下，這直接影響節能減排約束性指標的完成。而地方政府迫于節能減排約束性指標“一票否決”的壓力，執行過程中不得不采取拉閘限電①～②、數據造假[8,22]等行為。

2.規劃調整方面：省市縣領導換屆會打破規劃連續性且層級越低越嚴重

研究發現，與國家層面“發展規劃可以保證任期領導執政連續性”相反，地方層面是“領導換屆往往會打破發展規劃連續性”，而且省市縣自上而下層級越低越嚴重。國家的規劃中期評估是從“十五”計劃開始的。對規劃進行中期評估，主要是評估規劃實施是否符合預期、規劃目標設置是否合理、國內外發展環境是否發展重大變化等，并根據實施結果、政策和形勢變化等對規劃進行中期調整。關于“執行過程中，‘十三五’規劃綱要內容動態調整情況”的選擇答案統計結果顯示（見表8），57.1%、53.9%和51%的被調查對象選擇“完全贊同”會根據中期評估結果、國家政策變化和國際形勢變化等對規劃的部分指標、內容和工程項目進行動態調整，這說明發展規劃具有一定的靈活適應性。但是關于“執行過程中，‘十三五’規劃綱要內容會隨著主要領導換屆進行動態調整”的選擇答案統計結果顯示（見表8），28.9%的被調查對象選擇“完全贊同”，27.9%的選擇“基本贊同”，還有5.5%的選擇“不好說”，可理解為表示默認贊同規劃會隨著領導換屆而動態調整。如表9所示，省級、市級和縣級“十三五”規劃，被調查對象選擇“完全贊同”“十三五”規劃綱要內容會隨著領導人換屆動態調整的比例分別為16.4%、20.3%和37.0%，隨著層級降低比例不斷升高。這說明，省級、市級和縣級自上而下層級越低，規劃的連續性越容易受到領導換屆的中斷。

表8 被調查對象反映“十三五”規劃綱要內容動態調整的情況（單位：%）

表9 被調查對象反映不同層級“十三五”規劃隨主要領導換屆進行動態調整情況（單位：%）

國家層面和地方層面領導換屆方式不同導致規劃銜接效果不一樣。鄢一龍認為政府換屆都是在五年規劃的中期完成，因此新上任的領導在前三年必須先完成上一屆政府制定的規劃，這促進了政策的延續，使得政府換人換屆但卻不換政策[3]。作者認為調查數據的結論與鄢一龍的研究結論并不矛盾。鄢一龍研究對象是國家層面五年規劃，在編制五年規劃的時候，一般是時任總理任“五年規劃起草小組”組長，時任副總理作為副組長也親自參與規劃編制。而如果副總理接任總理，則基本上執行原定“十二五”規劃，這有利于保持五年規劃等政策的連續性、穩定性。而本次調查對象是地方層面，地方政府的黨政一把手大部分是跨區域異地任職，事先并沒有參與本地的五年規劃編制。需要重點說明的是，與根據中期評估結果、國家政策變化和國際形勢變化等動態調整規劃的部分指標、內容和工程項目不同，領導換屆往往因為“新官上任三把火”和“追求短期政績”，會對五年規劃的發展思路進行大調整，即所謂的“換一任領導換一套思路”和“一屆政府一張規劃”的現象，嚴重破壞了規劃的嚴肅性和連續性。甚至有的前任領導確定的保護區域，新任領導則變為開發區域，規劃明確的發展目標和任務難以得到很好的貫徹[4]。而且一個五年計劃，兩屆政府去執行，前兩年是上屆政府，后三年是下屆政府，出了問題不知找誰[21]。因此，作者認為與國家層面“發展規劃可以保證任期領導執政連續性”相反，地方層面是“領導換屆會打破發展規劃連續性”，而且省市縣自上而下層級越低越嚴重。

（三）規劃實施評估

問卷調查約束性指標完成情況與統計數據結果有出入，說明可能部分地區約束性指標存在“被完成”的可能性。“十一五”規劃首次區分預期性指標和約束性指標。預期性指標處理的是政府和市場的關系，依靠市場主體自主實現，政府主要是創造良好環境。約束性指標處理的是中央和地方的關系，體現黨中央國務院的權威，更本質的是處理政府和社會的關系，是政府在公共服務領域對社會的承諾，必須運用公共資源確保在規劃期內完成。關于“‘十三五’規劃預期性和約束性指標總體完成情況”的選擇答案統計結果顯示（見表10），關于預期性指標，54.9%、29.5%和2.9%的分別選擇了“完成大半”“全部完成”和“超額完成”，比例加總為87.3%；關于約束性指標，只有46.8%和4.5%分別選擇“全部完成”和“超額完成”，比例加總為51.3%。以國家“十一五”和“十二五”指標完成經驗為例，“十一五”規劃中，14個預期性指標共完成11個指標，完成率78.57%，9個約束性指標全部完成，完成率100%?；“十二五”規劃中，12個預期性指標共完成11個指標，完成率91.67%，17個約束性指標全部完成，完成率100%。從問卷調查數據和統計數據對比來看，問卷調查數據顯示87.1%的被調查對象反映預期性指標能夠“大部分完成”“全部完成”或“超額完成”，和統計數據結果大體相同。但是問卷調查結果顯示，只有51.3%的被調查對象反映約束性指標能“全部完成”或“超額完成”，與統計數據顯示“十一五”規劃和“十二五”規劃約束性指標均全部完成的結果有出入。

表10 被調查對象預計“十三五”規劃預期性和約束性指標總體完成情況（單位：%）

本文作者傾向于問卷調查數據基于以下兩個理由：第一，統計數據受到曾經參與多個五年規劃編制的國家發改委官員的質疑。房維中曾經參與“一五”和“二五”五年計劃建議報告起草和“三五”至“八五”計劃的制定，2007年他給國務院領導同志寫信質疑“國家統計局公布2006年全國單位GDP能耗降低1.33%”和“國家統計局、國家發改委和國家能源領導小組辦公室聯合發布的2006年地區單位GDP能耗降低1.33%以下的只有三個省區，其余都在1.33%以上”存在矛盾，質疑數據的權威性和真實性[8]。徐林曾經連續參與“八五”至“十三五”規劃制定，曾經指出“我們做法是將約束性指標分解到各個省，甚至各個企業，然后按指標進行考核、評估。這樣的機制有它好的作用，但是也有副作用。指標考核的東西從來都會導致指標作假，你的考核評估結果不一定是真實的”[22]。第二，作者和相關學者的調查研究發現。在進行問卷調查過程中，作者在對一些發改系統的規劃部門負責人非正式談話中得知，“近些年，從中央到地方，均采用評估、督查和考核等辦法進行落實，但一些約束性指標一年半載根本無法完成，只能通過“統計”或“創新”的方式去完成”⑩。練宏發表在《中國社會科學》的文章《弱排名激勵的社會學分析—以環保部門為例》，以縣級環保部門節能減排考核為例，揭示為何規定期限內沒有完成節能減排任務卻沒有被“一票否決”？這是因為上下級政府之間的責任連帶機制、非正式合作機制和激勵強度機制，上下級政府合謀通過將排名靠前的縣環保局的減排量分配給靠后的縣環保局、調整排名靠后的縣環保局的節能減排基數等方式，確保“完成任務”[23]。因此，部分地區的約束性指標統計結果的客觀真實性需要進一步深入考究。

作者認為導致部分地區約束性指標存在“被完成”可能性的根本原因是以GDP為核心的考核體制機制沒有得到有效解決。以GDP為核心的經濟發展和節能減排約束性指標的完成屬于蹺蹺板的兩端，在產業沒有轉型升級的前提下，地方為了實現經濟的高速發展，必然導致高消耗、高污染。在約束性指標“一票否決”的高壓下，過去部分地方在“十一五”規劃通過拉閘限電的方式完成任務[5,24]，國家發改委采取措施后此類行為逐漸消失[25]，隨后部分地方仍存在通過“統計”或“創新”的方式去完成約束性指標的可能性。

三、完善發展規劃制度的對策建議

針對深入調研發現的相關問題，必須對標《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》（中發〔2018〕44號）文件精神，完善發展規劃在編制決策、銜接調整和實施評估等方面制度。

（一）規劃編制決策方面

提高規劃編制民主化水平關鍵是扭住“社會公眾”這一薄弱群體和科學客觀處理各主體意見這一著力點。第一，轉變思路提高征求社會公眾意見的范圍和質量。首先，應該將征求社會公眾意見環節從“后端（規劃編制后期）”移到“前端（規劃編制前期）”，并把“征求公眾對規劃文本意見”改為“了解公眾當前生產生活的糟心事、煩心事、鬧心事”“掌握公眾對于未來五年發展的具體訴求”；其次，要高度重視“被邊緣化的脫網人群”（脫網人群絕大部分是弱勢群體），在編制發展規劃全過程，主要領導要帶領起草組，同時動員人大代表、政協委員、專家學者等通過線下實地走訪等方式，主動了解這類群體的需求，并及時全面反映到規劃當中。市縣規劃尤其更要注重了解社會公眾需求，聽取社會公眾意見，集中精力把事關人民群眾利益的事項切實管好辦好。第二，科學客觀處理各主體意見。首先，建議增強發改系統的專業性和獨立性。只有足夠專業，才能科學判斷不同意見的可取之處；只有足夠獨立，才能堅持“不唯書、不唯上，只唯實”的邏輯，客觀公正地判斷、吸收各主體意見。其次，形成針對各主體意見不同處理結果的反饋機制，通過科學研判后，能吸收進入規劃文本的要做好及時反饋，不大好吸收或不能吸收的做好書面解釋說明，對有爭議的意見暫緩吸收并交由相關部門進一步深入調研、并及時反饋調研結果[26]。

提高規劃編制法治化水平既要在全國層面立法固化程序，也要在市縣層面適當延長規劃編制周期。第一，在全國層面加快《發展規劃法》出臺。實際上，2010年《中華人民共和國發展規劃法》草案就已經出爐，但是遲遲未出臺，2014年、2016年、2019分別經歷“起草工作已經完成”“與專家和地方召開發展規劃立法工作座談會”“發展規劃立法地方座談會”等環節，可以看出各方仍舊未達成統一共識。因此，要解決發展規劃決策法治化水平不夠的問題，在全國層面要盡快協調有關部門利益，抓緊出臺《發展規劃法》，將不成文的管理和習慣固化為法律制度。第二，在市縣層面適當延長規劃編制周期。導致市縣兩級建立并遵循編制制度不理想的根本原因是“上面千條線、下面一根針，基層疲于應付”。長期以來，我國是中央省市縣自上而下依次啟動規劃編制，但卻是縣市省中央自下而上依次召開兩會審議通過各級規劃《綱要》，這就造成市縣層面的規劃編制時間相對較短。作者曾長期調研觀察發現，很多區縣規劃編制時間比較短，各項安排均很倉促。實際上，在本次問卷調研中，關于“您對‘十四五’規劃編制有什么建議？”，很多地方規劃部門建議“適當延長規劃編制周期”“提前下達編制規劃指導性意見通知”“早做準備”等。因此，作者建議提高規劃編制法治化水平既要在全國層面出臺《發展規劃法》，也要在市縣層面適當延長規劃編制周期，否則，如果單方面強調立法只會“治標不治本”，最后有可能“逼迫”疲于應付的基層陷入“上有政策，下有對策”的怪圈。

提高規劃編制科學化水平既需要提高規劃編制人員能力素質，也需要從根本上進行規劃體制機制改革。第一，多措并舉提高規劃編制人員能力素質。通過聯合高校規劃研究智庫實施MPA發展規劃項目和舉辦多種形式的培訓班，提高規劃編制人員的知識水平和理論素養；通過借調等方式，抽調相關部門的“能員干將”到規劃部門，強化編制力量。第二，進行規劃體制改革。調研中發現，各個部門在編制專項或者區域規劃過程中存在著因為沒有思路或無暇顧及不愿意編制、對本級五年規劃和上位規劃的理解不統一、規劃編制水平參差不齊、夾帶較強部門利益等諸多問題。因此，本文建議市縣層面不再單獨編制專項和區域規劃，而是集中所有資源認真科學地編制好五年規劃。規劃編制前期，各個部門要充分反映部門發展訴求（比如未來五年要上馬的工程項目等）；規劃編制后期，各個部門根據本級五年規劃和上位專項或區域規劃形成本部門規劃實施方案，并報同級發改委核準即可[27]。

（二）規劃銜接調整方面

解決規劃銜接存在的問題可以從以下三個方面著手。第一，調整各層級審議發展規劃綱要的兩會時間順序。將目前按照自下而上時序依次召開變為按照自上而下時序依次召開（見圖3），一方面是有利于延長基層編制五年規劃周期，解決法治化決策存在的不足（見上文“法治化”部分的闡述），另一方面有利于各層級自上而下依次監督下級對上級規劃《綱要》銜接落實。第二，明確發展改革委作為銜接協調的主管部門。任何規劃未經本層級發展改革委均不得上報審定，包括直報政府分管領導簽字的專項規劃也必須轉到發改委進行審定。對于涉及相鄰縣、相鄰城市、相鄰省份的地方規劃要上報上級發改委進行審定。第三，改革傳統的考核GDP指標做法，逐步試點推行考核綠色GDP指標。很多學者認識到地方政府在規劃編制過程上演“GDP升級大戰”的根源是以經濟社會發展水平為主要考核的體制機制問題，均建議取消GDP考核[19,27]。實際上，全國曾經有一些市、縣嘗試取消GDP考核。比如，2014年，浙江省、福建省、貴州省等宣布對部分市縣不考核GDP和工業增加值等指標。但隨后遇到經濟下行壓力，國務院派出11個督查組，在全國多地開展實地督查，首要內容即是“落實穩增長政策措施”。浙江省和其他省份又重新將GDP和工業增加值等列入考核范圍，讓之前已取消GDP考核的市縣措手不及。其實，在中國這樣一個人口最多的發展中國家，諸如解決就業、提高城鄉居民收入和解決養老等問題仍然需要通過發展經濟來解決，一下子取消GDP考核事實上做不到。但同時，現階段我們國家比以往任何時候更需要高質量的沒有水分的經濟發展。因此，作者建議，綜合考核GDP和節能減排約束性指標，將發展規劃的名義GDP年均增速指標改為綠色GDP年均增速指標，這樣既考慮到地方經濟發展的積極性，更是為了轉變經濟增長方式、滿足群眾“喝更干凈的水，呼吸更新鮮空氣”愿望的需要。不少學者對“綠色GDP”進行了探索，其中胡鞍鋼、高宇寧和鄭京海在世界銀行傳統的綠色GDP定義上進行擴展，即綠色GDP等于名義GDP減去自然資產損失、教育支出、初級產品凈進口和衛生支出等算出的數值[28～29]。作者認為，這一計算方法值得考慮借鑒，可以考慮有計劃地分步試點、總結經驗并推廣。

圖3 自下而上時序依次召開兩會和“自上而下”時序依次召開兩會對比示意圖

規劃調整要遵循“底線思維”和“法治思維”。由于任職經歷、執政視野和決策經驗不同，不同領導人對一個地方未來五年的發展必然有著不同的執政思路。但地方政府新任職的領導如果因為不同的發展思路而要調整五年規劃，必須滿足兩個條件：第一，要通過資源環境和安全發展等審計，筑牢“底線思維”。任何的發展思路必須符合本地區的主體功能定位，不能為了追求“領導的短期政績”而犧牲“環境、資源和人民群眾根本利益”；要強化本地經濟社會發展不能出現重大安全事故這一原則。第二，要發揮同級人大監督功能，筑牢“法治思維”。確有必要調整原有五年規劃的發展思路等內容的，要將現任領導的發展思路盡量與前任領導的發展思路進行融合，必須建立科學論證機制，并接受同級人大審議監督。

（三）規劃實施評估方面

1.進行改革創新避免約束性指標“被完成”。第一，如“規劃銜接”部分所建議的，改革傳統的考核GDP指標做法，逐步試點推行考核綠色GDP指標，倒逼地方產業轉型升級。第二，借鑒徐林的建議，考慮到人流、物流和資金流受市場配置自由流動，因此，在五年規劃中設置未來五年節能減排的總量額度指標的同時，允許通過市場交易機制在地區和企業之間配置排放權、水權、建設用地等指標，這樣既能夠保證完成國家的約束性指標，又能更好地處理政府和市場的關系，一舉多得[22]。

2.改變第三方評估部門委托主體增強其獨立性。建議由各級人大審議通過的發展規劃、專項規劃和區域規劃等，都應將政府部門委托第三方評估進行規劃評估的做法改為由各級人大委托，這樣有利于增強評估客觀性和真實性，便于追求實施不力的責任主體。

3.科學抽樣調查社會公眾滿意度加強對規劃實施的監督。公共產品類指標尤其是資源環境類指標完成情況如何，社會公眾直觀感受最直接也最有效。建議各級人大可以通過科學抽樣原則抽取一定的社會公眾樣本，對五年規劃中環境保護、社會民生等內容進行滿意度調查，并及時將結果向社會公布[26]。

（聲明：非常感謝匿名評審人寶貴的修改意見。本文是根據真實問卷調查和訪談記錄得出的客觀結論。其觀點和結論僅限于學術研究討論范圍內，作者個人觀點不代表期刊立場。）

注釋

① 房維中具體質疑“國家統計局公布2006年全國單位GDP能耗降低1.33%”和“國家統計局、國家發改委和國家能源領導小組辦公室聯合發布的2006年地區單位GDP能耗降低1.33%以下的只有三個省區，其余都在1.33%以上”存在矛盾。

② 特別需要說明的是，問卷調研還涉及規劃編制決策、銜接調整和實施評估三大方面的其他問題，但是受限于篇幅，經過對問卷所有題項進行全面分析后，只選擇確實存在問題較多、較大的題項進行分析，以便提出有針對性的政策建議進行完善。

③ 在制定《“十一五”規劃綱要》時，首次建立了專門網站。在為期60天的公開征求社會公眾意見和建議活動中，約有5 000多人通過網上留言、電子郵件、信函等方式提出意見，其中不少有益的建議被吸收到《綱要》之中。

④ 2019年4月28日與C市發改委原規劃處處長的訪談記錄。

⑤ 所有比例相加不等于100%，是因為部分材料無法歸到特定節點，屬于自由節點，比如“成立專門機構，認真編制，而不是為完成任務，委托第三方，應付了事”“充分整合產業發展，強化產業上下游鏈接”“強化縣（市、區）級業務干部的培訓培養，使其成為國家戰略的參與者和政策指導、引導的貢獻者”“還建議組織地方主要領導參與，這樣重視程序和資全保障才更好發揮；地方規劃地方主要領導要高度重視，沒有領導的高度參與，地方規劃難以保證質量，也缺少可執行性”“建議國家、省、市發改部門牽頭組織到發達地區實地調研學習”。

⑥ 調查問卷采用1～5分李克特量表，邀請受訪者對相關題項進行主觀感知評價，從1到5，程度不斷加深。

⑦ 訪談中C市發改委規劃部門負責人表示“編制規劃只是一項工作”。

⑧ 在C省Y市C區發改局調研發現，國民經濟綜合科負責編制五年規劃只有兩個人，分別是科員和副科員，他們坦言，每天應付大量的日常性工作，對于編制五年規劃是力不從心。

⑨ 文件指出“各地規劃中確定的經濟增長速度目標普遍比中央《建議》提出的目標要求高1至2個百分點有的甚至更高”，并提醒“若各地區所屬地市州、縣市在此基礎上再層層加碼，并據此實施、考核，后果是十分嚴重的”。

⑩ 引自對H省發改委規劃部門負責人的訪談記錄。

?數據來源：《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》。