政府信息公開和政府數據開放的概念與政策文本比較研究★

姚靜 加小雙，2 李海濤

（1.中國人民大學信息資源管理學院 北京 100872；2.中國人民大學人文北京研究中心 北京 100872；3.中山大學信息管理學院 廣州 510006）

隨著信息時代的發展，充分實現信息公開以賦能國家治理和國家政治、經濟、文化、社會發展已經成為國際潮流，并且大多數國家的頂層設計都實現了法規化、政策化，最為典型的表現就是政府信息公開和政府數據開放。其中，政府信息公開是指行政機關應當通過政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式，將其在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息予以主動公開。政府數據開放是指政府機構或委托部門主動、及時地發布其形成的公共原始數據或數據集，使之能被任何人不受限制地、出于任何目的地利用[1]。無論是國際還是國內，都呈現出“政府信息公開在先，政府數據開放在后”的政策行動特征，前者興起于20世紀八九十年代，而后者興起于21世紀初。由于兩個概念都是政策產物，且相對應的兩套政策體系都是在政府信息化和數字政府建設的背景下相繼提出，體現了開放政府（Open Government）的建設要求，因而導致二者一定程度的混用，具體表現為：在實踐運作領域，存在著兩套政策體系的混用，導致二者邊界不清；在學術研究領域，政府信息公開、政府數據開放的概念也經常被混為一談，存在不少誤區，并且已有研究對于二者關系的看法各異：（1）包含關系[2][3][4][5][6]。認為政府數據開放屬于政府信息公開的一部分，前者是后者在大數據時代的延伸；（2）替代關系[7][8]。認為政府數據開放從更加細粒度的層次對政府信息公開進行了規范，前者是對后者的接替；（3）并列關系[9][10][11][12]。認為政府信息公開和政府數據開放的側重點各不相同，二者并行存在；（4）相對關系[13]。認為政府信息公開和政府數據開放的概念是相對的，二者在特定條件下可以相互轉化。

在上述背景下，我們需要深入思考，政府信息公開與政府數據開放究竟是何種關系？為此，本研究運用內容分析法（概念分析法和政策分析法）和比較研究法，對政府信息公開和政府數據開放從概念和政策上進行系統的比較分析，以明確二者之間的關系，并得出結論為政府信息公開和政府數據開放是彼此獨立的概念以及各有側重的政策行動，并非替代或延伸關系，在理論研究與政策實踐上都不應予以混淆。

1 概念比較：基于信息和數據的概念分析

政府信息公開和政府數據開放所圍繞的核心概念，分別在于信息和數據。為了對政府信息公開和政府數據開放進行更透徹的比較研究，首先需要比較分析信息和數據的概念。國際上關于信息和數據的討論已經持續了大半個世紀，來自不同學科的學者分別從不同的角度予以了相關界定。綜合來看，目前接受度和認可度最為廣泛的當屬DIKW概念鏈模型。DIKW概念鏈模型，亦稱為DIKW金字塔，從下至上呈現出數據（Data）、信息（Information）、知識（Knowledge）、智慧（Wisdom）的四級金字塔形狀（如圖1所示）。該模型自1989年被羅素·艾可夫（Russell Eckoff）正式提出，后不斷被學者們補充修正，成為目前最受認可的闡述數據與信息關系的理論模型[14]。

圖1 DIKW金字塔

根據DIKW模型對于數據和信息之間的關系界定，一方面，數據和信息之間具有可互相轉化的緊密聯系。信息層建立在數據層之上，二者呈現自上而下的“依賴”鏈條。如托馬斯·H·達文波特（Thomas H.Davenport）所言，數據通過關聯、計算、分類、修正和壓縮等方法轉化成為信息[15]，可以將其理解為一種原始的物理符號或編碼，能夠以任何形式存在，且本身并沒有實質意義；而信息是數據經過加工后形成的產物，通過關系連接被賦予意義，是數據等載體中“記錄”的內容與含義。另一方面，DIKW概念鏈模型表明數據和信息存在顯著區別，體現兩種不同的事物特征，具體來說，其主要區別概括如下（參見表1）：

表1 信息和數據的概念比較

（1）可操作性。信息具有不可變換性和不可組合性，并非符號、數據、單詞等各種要素的簡單算術之和，不能將這些要素打亂順序或以不同組合加以歸并，否則將會損害特定的信息含義[16]。例如，“A比B溫度更高”這條信息，若將“A”與“B”這兩個信息要素交換位置，就會變成“B比A溫度更高”，使原本的信息含義完全相反。和信息不同，數據具備良好的可操作性。作為物理符號，數據能夠根據不同的計算公式或排列方法進行碰撞組合，在經過加工處理之后得出各種各樣的含義或結論。例如，對數據集做趨勢分析，可以得出直方圖、莖葉圖等可視化直觀規律；而對其做對比分析，則可以得出不同比較對象之間的相關關系。

（2）導向性。信息傳達的是某個事物或現象的固定狀態或結果，多以文檔或者文件形式呈現，屬于結果導向，接收者得到的僅是一張張畫好的“圖”。例如，人們得知“交通流量何時最多”這個信息，做到的只是對交通情況結果的知情。然而，數據卻是一手的原始記錄，能夠直接導入應用，屬于過程導向，能體現出某個事物或現象的過程性。例如，人們通過網絡接口直接獲取實時的交通數據，對其進行再次利用并創造價值，就不僅僅是對于結果的知情，而是做到了分析過程的參與。但需要說明的是，正是由于信息所具有的結果導向，才使得具有背景的信息具備較好的證據性，而數據則不能單獨作為證據使用。以新冠肺炎疫情期間的健康碼為例，每個公民所獲得的紅碼/綠碼，是能夠直接用于證明個人健康狀況的信息，但實際上健康碼是關于個人多項活動數據的集合。

（3）可利用性。信息是對數據進行加工處理之后得到的、對決策產生影響的數據，具有較為完整的意義表達，內涵豐富且邏輯性與觀念性強，人們更易于做出直接判斷并加以利用。此外，信息既能夠借助網絡平臺發布與傳播，又能夠在紙質化環境下操作，對于計算機技術的依賴性較小。而數據僅為客觀性物理符號，無法直接傳達某種含義，難以直接加以利用。同時，數據作為信息的量化表示，只能存儲于計算機內部，必須借助數據分析技術才能實現目標。

通過上述對比分析可知，數據和信息是完全不同的事物，二者雖然存在一定程度上的依賴關系，但是在基本特征方面的顯著區別使其概念截然不同。一方面，數據和信息之間具有可互相轉化的緊密聯系，存在“依賴性”轉換鏈條；另一方面，數據和信息在可操作性、導向性和可利用性等3個維度上都存在明顯差異。

2 政策比較：基于國內外的政策文本分析

公共政策文本分析，是指從語句構成、語句有效性和語句構成系統性等角度，對政府做出的關于集體成員如何行為及其行為目標的規范性計劃的話語分析[17]。由于公共政策對于國家和社會的發展具有重大意義，因此有必要從政策文本入手，對政府信息公開和政府數據開放兩套政策體系進行比較分析，以進一步明確二者關系。

2.1 文本選取與模型制定

從世界各國相關政策的制定情況來看，美國、英國、澳大利亞、新西蘭、新加坡5個國家不僅政府信息公開的成果豐富，在“全球開放數據晴雨表”中也排名前列[18]，且分別位于5個不同的洲，具有代表性；而中國近年來也逐漸加快政府開放的腳步。故筆者選取上述6個國家的政策文本作為研究樣本，通過學術文獻、政府報告、媒體報道等渠道進行檢索，截至2020年3月1日，共獲得126份政策文件，引用其中36份（如表2、表3所示）。

表2 政府信息公開的相關政策

表3 政府數據開放的相關政策

英國《促進增長的創新與研究戰略》 2011年《信息自由保護法》 2012年《開放政府伙伴關系行動計劃2013-2015》 2013年《開放政府國家行動計劃》 2016年《開放政府國家行動計劃2016-2018》 2016年澳大利亞《數字經濟：未來發展方向》 2009年《參與：接觸政府2.0》 2009年《網絡安全戰略》 2009年《政府對政府2.0工作組報告的回應》 2010年《開放政府宣言》 2010年《公共服務大數據戰略》 2013年《政府公共數據政策聲明》 2015年新西蘭《數字戰略2.0》 2009年《開放和透明政府聲明》 2011年《政府數據公開存取及許可條款》 2014年新加坡 《電子政務總體規劃（2011-2015）》 2011年

結合相關政策行動的生命周期特點，筆者在哈羅德·拉斯韋爾（Harold Lasswell）創建的公共政策過程模型基礎上進行改良，將政策過程分解為問題產生、議程建立、政策制定和政策實施4個動態階段（如圖2所示），從提出背景、參與機構、主要內容和體系特點4個維度進行分析。

圖2 政策過程分析模型

2.2 政策文本比較分析

2.2.1 政策提出背景的比較

首先，從產生時間分析。政府信息公開相關政策的制定歷史，可以追溯至20世紀40年代——聯合國大會“國際情報自由會議之召集”的決議（1946年）、聯合國《世界人權宣言》（1948年）等相關條款都明確表示“信息自由”屬于基本人權，是所有自由的基石，這為后來澳大利亞等國的信息自由立法提供了理論依據[19]。然而，直到21世紀初期，在已有較多信息公開政策作為法律基礎的情況下，以美國為代表的國家才陸續出臺《透明和開放政府備忘錄》（2009年）、《開放政府指令》（2009年）等政府數據開放的相關政策。

其次，從影響因素分析。政府信息公開政策的制定，主要受政治因素、社會因素、技術因素的影響。（1）政治方面，公民的人權意識日益增強。澳大利亞等國的代議制民主政體倡導政府及時公開信息，以保障公民知情權；中國也旨在推動轉變政府職能，實現以人為本的科學發展觀。（2）社會方面，各國新聞媒體報道政府負面行為加劇了公民對保密政策的抗議，為政府信息公開提供了輿論支持。例如，2002年發生的非典就直接推動了中國政府信息公開政策的出臺。（3）技術方面，信息技術的進步以及相關基礎設施的完善，使政府利用網絡發布信息成為可能，并降低了向社會供應信息的成本。而政府數據開放政策的出臺，除了同樣受到技術進步和相關基礎設施不斷完善的影響之外，還主要取決于現實的迫切需要，具體包括政治因素和經濟因素兩個方面。（1）政治因素。伊恩·雷內克（Ian Reinecke）在《澳大利亞政府信息政策與電子事務》中指出，政府機構內部運作存在信息溝通不暢、整合度差、效率低下等問題，亟需制定數據開放政策予以協調[20]。此外，研究表明許多OGD（Open Government Data,開放政府數據）激進主義者來自政府內部，尤其是對新媒體、新技術和信息管理，以及與公民和用戶互動感興趣的公務員[21]。（2）經濟因素。近年來，發達國家普遍意識到數據本身所具有的戰略價值，加之經濟全球化背景下數字經濟發展的需要，為實現社會的外部效應，各國逐步制定政府數據開放政策。新西蘭于2008年實施“政府信息和數據開放項目”，標志著該國從政府信息公開邁入了政府數據開放的新階段[22]。

最后，從目的與意義分析。政府信息公開相關政策的目的，主要體現在政治和經濟兩個方面。（1）政治上，政府信息公開旨在維護公民的“知情權”，這是其核心要義。美國之所以從頭擬定《信息自由法》，而非簡單修訂《管家法》和《行政程序法》，就是希望促進美國聯邦政府信息的公開；英國議會于2000年制定的《信息自由法》指出，“知情權”不僅是政府對公民應盡的基本義務，還是民主制度健全的重要保證，政府必須保障公民能夠獲取政府機構和公共部門所擁有的公共信息。（2）經濟上，政府信息公開旨在實現經濟信息化。隨著世界經濟規模的壯大，各國之間的貿易壁壘成為阻礙各國經濟進一步發展的障礙。對此，世界貿易組織將信息公開和信息自由明確列為世界貿易規則的基本要求，各國也隨之積極響應，陸續著手制定并頒布信息自由法案，以實現公開透明競爭，助力經濟增長。其中，中國就于2004年指出要“以信息化帶動工業化、以工業化促進信息化”，增強我國綜合國力和國際競爭力。而政府數據開放相關政策的目的，主要是為了實現經濟價值與社會價值。（1）經濟價值方面，政府數據開放旨在實現數據資產化，通過創新助力數字經濟發展。澳大利亞《數字經濟：未來發展方向》（2009年）、《政府公共數據政策聲明》（2015年）等相關政策均指出，澳大利亞在數字經濟中保持競爭力的能力取決于其利用數據價值的能力，發布政府數據將刺激創新并取得經濟成果；美國《開放數據政策》（2013年）也將數據形容為極具經濟價值的資源，認為其將進一步推動創新發展；中國《促進大數據發展行動綱要》（2015年）則將大數據形容為“提升企業核心價值的重要驅動力”。（2）社會價值方面，政府數據開放旨在形成開放共享和公民參與的社會格局，這也是其核心要義所在。英國公共賬目委員會在“實施透明度議程”第十次報告中闡明，為使英國政府更加親民與負責，要確保公民使用數據的權利，提高公民參與性；美國2011年發布《國家行動計劃1》的核心就在于整合公眾力量，給予其更多話語權。

從上述分析不難總結出兩套政策體系的背景特色。政府信息公開相關政策的頒布，經歷了漫長的斗爭與復雜的演變過程，是從無到有、自然孕育的產物；而政府數據開放則是“站在巨人的肩膀上”，以政府信息公開為法律基礎，結合內外部現實需要應運而生的結果（如表4所示）。

表4 政策的提出背景

2.2.2 政策參與機構的比較

政府信息公開相關政策的參與機構，主要是政府機構及與政府有合同關系的企業。其中，負責政府信息公開工作的公共機構之間分工明確，類型數量較少，結構也相對簡單。例如，澳大利亞政府信息公開的主管機構為信息管理辦公室和國家檔案館（如圖3所示），前者負責各政府機關信息公開的管理和協調工作，后者負責政府信息公開的文件存檔、目錄編制等工作[23]；英國《信息自由法》（2000年）規定由5個機構負責落實政府信息公開工作：議會負責立法，其下屬的獨立委員會負責總體評估；司法部負責準備政策的總則與細則；國家檔案館負責提供政府信息（包括公報、記錄等文獻）的利用服務；信息專員負責監督工作執行情況；法庭負責受理訴訟。中國則明確要求由各級政府負責政府信息公開工作的組織領導工作，形成簡單清晰的“國務院辦公廳-縣級以上地方人民政府辦公廳（室）”的上下級結構，整體格局并不復雜，一目了然。

圖3 澳大利亞政府信息公開的參與機構

政府數據開放相關政策所涉及的參與機構，在數量與類型上都要更多。一方面，單從政府機構的職能分工來看，政府數據開放在人員規模上就遠遠超過了政府信息公開。澳大利亞負責實施政府數據開放工作的主要機構包括總理內閣部、國家檔案館、統計局、國防通訊局、信息咨詢委員會、政府2.0工作組等，此外還有涉及一些其他的參與機構，如寬帶、通訊和數字經濟部和創新、工業、科學與研究部等[24]，整體格局呈現復雜的交織狀態（如圖4所示）。另一方面，除政府機構和受國家財政撥款運轉的企業之外，政府數據開放還廣泛吸納社會力量參與其中，公眾、社會組織與社區成為推動OGD運動不可忽視的力量。美國在2012年專門建立了“We the People”項目平臺，為公民向政府提交開放數據的需求請愿提供渠道，若請愿在30天內獲得超過10萬人的簽名支持，政府就必須對該請愿做出公開回應[25]；英國《開放政府國家行動計劃》（2016年）也多次明確提及由公民和社會組織共同參與政府開放改革的方式，旨在建立廣泛且強有力的政府開放網絡；新加坡《電子政務總體規劃（2011-2015）》則致力于實現政府與公眾的合作共贏，通過推廣各種創意活動，吸引公眾參與到政府數據開放的行動中來；新西蘭《開放和透明政府聲明》（2011年）也表示，政府數據開放行動應關注數據開放社區建設，使公眾能夠通過論壇、網站等渠道討論政府數據開放與利用的創意和想法。從上述例子可以看出，在參與機構方面，政府數據開放要比政府信息公開更加多元化、協同化。

圖4 澳大利亞政府數據開放的參與機構

表5 政策的參與機構

2.2.3 政策主要內容的比較

2.2.3.1 權利體現層面

政府信息公開主要涉及知情權和自由裁量權。其中，知情權體現為各國在信息自由法案中均明確表示公民享有獲取公共信息的權利。例如，美國《信息自由法》（1966年）便賦予了所有公民查閱和復制由聯邦機構及其合作部門所保管的文件、記錄的權利；英國《信息自由法》（2000年）也賦予了公民依法查詢并獲得自己感興趣的政府信息的基本權利。而自由裁量權，則是政府信息公開政策的特色之處——由于公民所申請公開的政府信息可能會侵犯到公共利益，而公共利益本身的邊界又并不清晰，因此以英國為代表的各國往往會給行政機關留有較大的自由裁量空間，讓其根據實際情況定奪是否駁回公開請求。

政府數據開放則主要集中討論了“數據權”這一全新概念。英國首相戴維·威廉·唐納德·卡梅倫（David William Donald Cameron）領導的聯合政府首次提出“數據權”（Right to Data）概念，并發起“我的數據”（My Data）項目加以深化，主張“你的數據，由你做主”的創新理念[26]。在英國《信息自由保護法》（2012年修訂版）中，更是以成文形式規定了“數據權”具有法律效力，并許諾將保證公民可以無需經過附加請求便可實現公共數據的自由利用。

2.2.3.2 公開內容層面

政府信息公開的客體包括以所有形式記錄的公共信息，如文件、消息等。澳大利亞《信息自由法》（1982年）規定，所有信息的記錄方式都包含在法定公開范圍中，包括文件、檔案、錄像帶、錄音帶、官方報告、書面指令等；美國《信息自由法》（1966年）指出，政府公開的信息包括聯邦公報、公民出生/死亡記錄、婚姻記錄、土地記錄等；英國《信息自由法》（2000年）在法案的第51節（8）、第75節（2）條款對“信息”的范圍做出了說明和限定，指出信息包括“無記載形式的信息”（紙質文件、電子郵件、音像資料等）[27]；中國在《當前政府信息公開重點工作安排》（2013年）中明確指出，要重點推進財政預算決算、保障性住房信息、“三公”經費等9個重點領域的信息公開[28]。

政府數據開放的客體則是公共原始數據與數據集。從各國政策規定可知，開放的具體內容包括氣象數據、地圖與地理空間數據、統計資料匯編與數據集、科研數據庫，以及其他基于公共目的而產生的眾多原始數據。其中，英國商業、創新和技能部于2011年發布的《促進增長的創新與研究戰略》提出，行政機構即將提供環境、交通、醫療等重要公共數據集的開放服務，以促進用戶對數據的開發利用；英國《開放政府國家行動計劃2016-2018》也向公眾承諾將“發布核心數據集”，涉及授權數據、開放選舉數據、合同數據等眾多內容[29]；新加坡政府數據開放平臺Gov.sg也已開放了來自70余個公共機構的數據集，范圍涵蓋教育、醫療、經濟等多個領域[30]。

上文從價值取向、指導原則、公開內容和其他內容等4個方面，對國內外政府信息公開和政府數據開放相關政策的主要內容進行了比較分析，由此也可以進一步看出二者的明顯差別（如表6所示）。

表6 政策的主要內容

2.2.4 政策體系特點的比較

政府信息公開和政府數據開放作為兩套不同的政策體系，在政策的文件數量、階段性、法律效力等方面均具有不同特點（如表7所示）。

表7 政策的體系特點

（1）政策的文件數量。政府信息公開政策的數量較少，各文件之間相對獨立，不具有較強的關聯性。而政府數據開放政策則數量較多，且各個文件之間通常會組合形成綜合政策體系。例如，澳大利亞針對政府數據開放問題形成了一系列的法律、法規、標準、指南，彼此相互補充；英國則是全國性政策與地方性政策遙相呼應，先前政策與后續政策緊密相連，在整體上涵蓋各個方面，形成了較為完備的英國政府數據開放政策體系。

（2）政策的階段性。政府信息公開政策的階段性比較模糊，且往往被看作是歷時數百年信息公開斗爭的后期成果。英國的政府信息公開歷史劃分為4個階段：1889-1968年是封閉階段；1969-1984年是反思階段；1984-2000年是曲折發展階段；2000年頒布《信息自由法》之后是艱難實施階段[31]，因此政府信息公開相關政策的出臺，可以視為百年斗爭的結果，是漫長歷史的句號。而政府數據開放政策則具有明顯的階段性，且政策之間非常連貫、不斷修訂。澳大利亞政府2.0工作小組于2009年12月發布《參與：接觸政府2.0》報告[32]，又于2010年5月發布《政府對政府2.0工作組報告的回應》，并在2010年7月發布《開放政府宣言》，使之前報告提出的建議得到了有效落實。由此可見，開放數據政策的連貫性對透明政府的建設起到了重要作用。

（3）政策的法律效力。政府信息公開政策大多以專門法形式頒布，法律效力普遍較高。據統計，全球已有30多個國家制定了專門的政府信息公開法[33]，尤其是美國通過頒布《信息自由法》（1966年）、《隱私權法》（1974年）、《陽光下的政府法》（1976年）等一系列法律，建立形成了完善的政府信息公開制度。而政府數據開放政策大多以指南、報告等形式出現，側重于戰略指導與頂層設計，法律效力相對較低。新加坡《電子政務總體規劃（2011-2015）》、新西蘭《數字戰略2.0》（2009年）等國外政策，以及我國《促進大數據發展行動綱要》（2015年）、《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》（2016年）等相關政策，均非專門立法。

3 小結

通過基本概念層面、政策文本層面的比較分析可知，雖然政府信息公開和政府數據開放在概念上存在密不可分的“依賴”關系，在政策上前者也為后者奠定了法律基礎，但是二者在基本概念、政策文本層面的顯著區別（如圖5所示）。這表明，政府信息公開和政府數據開放是兩個彼此獨立的概念以及各有側重的政策行動，二者作為政府信息資源管理體系的重要基石而并列存在，并不是模糊不清或者一脈相承的關系。

圖5 政府信息公開和政府數據開放的政策文本比較

一方面，從基本概念來看，信息和數據的本質區別，從根本上決定了政府信息公開和政府數據開放之間的差異。政府信息公開是在“信息”這個核心概念的基礎上對于政府“公開”公共信息的單向行為的強調，重點在于追求政治效益；而政府數據開放則是在“數據”這個核心概念的基礎上對于政府“開放”公共數據的交互行為的強調，重點在于追求經濟和社會效益。

另一方面，從政策文本來看，政府信息公開是20世紀40年代產生，由政府機構的傳統信息部門負責公開統計信息，并且具有較高法律效力的階段性政策體系，其重點在于滿足公民知情權；而政府數據開放則是21世紀初期產生，由政府機構及其他參與機構根據嚴格標準與協議發布原始數據，并且法律效力較低的連貫性政策體系，其重點在于經濟創新與公眾的社會參與。

人們之所以會產生混淆，有兩個主要原因：（1）政府信息公開和政府數據開放的產生時間一早一晚，后者恰巧出現于信息技術飛躍發展的大數據時代，讓人誤以為二者是銜接關系；（2）數據比信息更加細粒度，數據可以加工成為信息，讓人誤以為后者可以被前者所包含。但這種簡單的邏輯是經不起推敲的，僅憑不具有因果關系的時間和抽象化的物理特性，就認定政府數據開放是政府信息公開的替代和延伸，是浮于表面且不負責任的態度和說法。

總而言之，政府信息公開和政府數據開放，二者并非“口號”的簡單區別，其背后的含義變化實則非常深遠。無論是在理論層面還是實踐層面，二者都是截然不同的政策行動，也是共同構筑政府信息資源管理體系的重要基石。故在今后的開放政府建設工作中，不應再對二者予以混淆，成為“差不多”先生。我國更應當注意針對各自特色，從思想認識、政策制度、組織領導、業務操作和配套措施等層面展開行動，因事為制，努力將開放政府建設提高到新的水平。