省級國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統設計與實踐

秦曉莉 范琰

摘 ?要 ?國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統是落實國土空間規劃監督實施的重要抓手，是實現各類國土空間管控要素精準落地和用途管制的重要依托。本文通過研究省級“一張圖”系統建設體系，構建省級“一張圖”系統建設框架，探索省級“一張圖”系統設計與實現，完成國土空間規劃“編制—審查—實施—監督”全周期信息化管控閉環，提升了國土空間規劃動態監測評估預警、規劃實施監管能力。

關鍵詞 ?國土空間規劃;“一張圖”;實施監督;輔助編制

中圖分類號：P963 ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A

Design and Practice of "One Map" Information System for Implementation and Supervision of Provincial Land Space

Qin Xiaoli ， Fan Yan

（Hunan Land and Resources Planning Institute， Changsha Hunan 410007）

Abstract： The implementation supervision information system of "One Map" of land space planning was an important starting point for the implementation of the supervision and implementation of land space planning. It is also an important support for realizing the accurate landing and land use regulation of various territorial space control elements. Through studying "One Map" system construction system at the provincial level， ?system construction frame of"One Map" was built， and design and implementation "One Map" at the provincial level system were explored. The closed-loop information management and control of the “preparation-review-implementation-supervision” of Land and space planning was completed. It improves the dynamic monitoring， evaluation and early warning of land and space planning， and the ability of planning implementation supervision.

Keywords： landspace planning; "One Map"; implementation and supervision; auxiliary planning

引言

伴隨自然資源機構重組、國土空間規劃體系變革，國土空間規劃體系轉向更加注重多規銜接、強調監督實施以及實現規劃智慧化管理的階段。為全面開展國土空間規劃工作，建立國土空間規劃體系并監督實施，加強規劃實施監督管理和動態監測評估預警，2019年7月18日，自然資源部辦公廳印發《關于開展國土空間規劃“一張圖”建設和現狀評估工作的通知》（自然資辦發〔2019〕38號），明確指出建設從國家到市縣級的“一張圖”系統，并對“一張圖”系統的建設方案和內容提出要求，確保形成覆蓋全國、動態更新、權威統一的國土空間規劃“一張圖”，實現國土空間規劃動態監測評估和實施監管[1];2019年11月自然資源部印發《自然資源部信息化建設總體方案》（自然資發〔2019〕170號），再次對建立“一張圖”系統明確要求，指出以信息化手段支撐規劃編制、審批管理、實施監督等全過程工作，實現規劃編制、規劃管理的數字化轉型[2];2020年5月，自然資源部辦公廳印發《關于加強國土空間規劃監督管理的通知》（自然資辦發〔2020〕27號），提出建立規劃編制、審批、修改和實施監督全程留痕制度，并在“一張圖”系統中設置自動強制留痕功能。由此可見，“一張圖”系統建設不僅是促進規劃轉型的需要，也是提升自然資源治理體系與能力的重要支撐，對實現省級國土空間規劃精準落地和用途管制至關重要。

為落實國家戰略和省級“一張圖”系統建設要求，一些省份已經先行開展并完成了“一張圖”的建設工作。然而，各省系統建設功能側重、系統運維、評價指標等存在差異。如在建設功能上，一些省份側重“一張圖”的底板數據調用和規劃成果審查管理，一些省份側重大數據輔助規劃編制和規劃實施監督預警;在評價指標上，一些省份側重考慮基礎地理數據建模分析應用，一些省份側重社會經濟大數據輔助規劃編制。由此表明：各省建設對“一張圖”系統建設和實踐還存在著體系標準不統一、功能挖掘不深入等問題，難以滿足自身建設和實際應用的需要。為應對當前省級自然資源管理，亟需一套面向自然資源業務全覆蓋、規劃指標可量化、特色功能可定制的標準化、智能化“一張圖”系統。本文以《自然資源部信息化建設總體方案》為指導，以湖南為例，分析省級“一張圖”系統功能定位，構建省級“一張圖”系統框架，以期為省級“一張圖”系統設計與實現探索建設新路徑。

1 ?建設思路與方法

1.1 ?建設思路

建設省級“一張圖”首先從統一規范標準體系出發，基于國土空間基礎信息平臺，參照自然資源信息化五大數據類型，建設“一張圖”數據庫。構建從數據建設到系統運行的數據庫規范、數據匯交、數據質檢、系統接口、系統運行管理等標準規范。銜接多規合一協同審批平臺，充分利用新技術、新手段，建設上下貫通、橫向協同、管控閉環的省級系統[3]。此外，基于全覆蓋、可量化、可定制的思路，結合地方自然資源特色及指標模型管理功能，滿足地方特色功能需求，以期輔助國土空間規劃編制和自然資源管理。本次研究構建了系統標準規范體系、空間數據資源體系、規劃監管與業務管理規則體系、監測評估預警指標模型體系等四大系統支撐體系。

1.1.1 ?統一的系統標準規范體系

省級“一張圖”系統建設首先應構建一套從數據建設到系統運行的統一數據庫規范、數據匯交、數據質檢、系統接口、系統運行管理標準規范體系，為統一業務標準、數據標準、指標模型形成底板約束。本研究構建體系遵循國土空間規劃編制規范原則，對系統服務技術路線、基本要求、安全要求、調用方式、功能服務內容、數據服務內容進行定義和描述。對系統運行的總體要求、職責分工、系統使用及服務方式、數據共享及維護更新、安全保障、運行監督等內容進行明確，確保系統規范高效運行。通過建立國土空間規劃數據庫標準，對數據庫的適用范圍、規范引用文件、術語定義、數據庫內容、要素分類編碼、定位基礎、數據庫結構定義、要素分層、數據交換文件命名規則、數據交換內容與格式，以及元數據等信息進行定義和描述。同時，針對支撐國土空間規劃動態監測評估預警和實施監督各環節涉及各部門數據、下級單位匯交數據成果匯交標準、匯交方式、匯交流程、數據內容、數據格式、數據質量要求進行定義和描述。

1.1.2 ?全覆蓋的數據資源支撐體系

全覆蓋的數據資源體系作為“一張圖”系統建設的底板支撐，是系統建設的核心體系。作為實現“一張圖”系統數據互聯、信息共享的重要基礎，應具備覆蓋全省、標準統一的國土空間規劃數據資源目錄。通過梳理 — 構建 — 形成滿足省級國土空間規劃“一張底圖”（底板數據）、“一張藍圖”（規劃數據）、“一張管理用圖”（管理及社會經濟數據）建設要求的數據資源體系，全覆蓋現狀數據、管理數據、規劃數據及社會經濟數據等數據資源，為全要素國土空間規劃編制及實施管理提供強有力的數據支撐。

1.1.3 ?全流程的規劃監管與業務管理規則體系

梳理全流程的規則體系作為省級“一張圖”系統建設的重要環節，其內容包括明確自然資源業務事權及管理邊界，構建包含業務管理規則、各類監測評估預警指標分析規則、監測評估預警實施指引等內容在內的全流程規劃監管與業務管理規則體系，形成了從管控標準到審批成果管理規則的全流程統一標準化，實現了長期監測、及時反饋的一整套標準化業務規則體系。

1.1.4 ?可定制的監測評估預警指標模型體系

實現省級“一張圖”系統應用指標預警的關鍵在于構建一套可定制的監測評估預警指標模型體系。基于全覆蓋、可量化、可定制的思路，本次研究結合國土空間規劃“一張圖”指標模型管理功能，借助3S技術、大數據、人工智能技術，構建縱向傳遞、橫向傳導、類型多維的國土空間規劃指標模型體系。該體系包含一套技術方法：多源大數據采集、處理;一套集成模型，以滿足規劃編制及其實施監督業務需要;一套大數據應用體系：輔助規劃編制、空間管制和實施監測評估預警;多個應用系統，集成相關技術和模型，以進行系統功能模塊研發。針對國土空間規劃分析評價、實施評估、監測預警中用到的模型開發模型算法，接入可定制的模型數據源和配置模型參數，實現國土空間規劃指標模型庫模型計算。

1.2 ?總體架構

遵循層次化設計思路，以五層架構形式組成省級“一張圖”系統總體架構。在遵循業務技術規則與數據標準規范的基礎上統一運維支撐平臺，總體按照基礎設施層、數據層、平臺層、服務層、應用層五大層組織。其總體架構，見圖1。

1.2.1 ?基礎設施層

基礎設施層包括計算資源、存儲資源、網絡資源。支撐系統正常運行的存儲設備、服務器設備、基礎網絡設備、安全設備等，基于基礎設施環境提供計算、存儲、接入、容災和基礎網絡等方面的能力。

1.2.2 ?數據層

基于關系型數據庫系統、文件系統、分布式文件系統匯集形成空間數據資源池、業務數據資源池、內容數據資源池及新數據資源池等多元數據資源，建設操作型數倉、核心數倉以及面向不同業務方向的數據集市，提供國土空間信息資源數據服務。包括“一張圖”數據庫和指標模型庫，為系統功能應用提供數據規整、數據建庫、空間分析、數據可視化、指標模型庫等數據支撐。

1.2.3 ?平臺層

對國土空間規劃過程中涉及的業務、指標、模型進行統一管理，包含規則庫、指標庫及模型庫構建，以及對應的管理功能。以國土空間基礎信息平臺數據資源為基礎，充分融合大數據與傳統數據，保證數據可穩定獲取、指標可持續計算、監測評估預警可落實[4];在一套國土空間規劃實施監測預警的基礎指標基礎上，根據省-市-縣多級國土空間規劃實施和監督要求，實現指標體系可組合、可定制。針對建設安全、綠色、協調、高效、宜居國土的關鍵問題，通過建立模型和量化分析，輔助開展三線管控、自然資源資產負債、綠色發展、宜居環境等方面的定期評估。

1.2.4 ?服務層

采用分布式微服務架構，聚焦于支持系統功能和數據資產的服務化，形成信息資產，對外提供服務資產輸出。降低系統的復雜度和耦合度，提升組件的內聚性、敏捷性，降低后續信息化投資成本、縮短建設周期。基于多級時空網格體系的網格時空大數據，提供強大的數據建模和分析能力，為資源環境承載能力評價、國土空間開發適宜性評價和國土空間規劃智能服務決策提供了效率更高、成本更低和更人性化的新技術支持，全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平[5]。

1.2.5 ?應用層

提供系統的構建管理和運行管理的支撐服務，提供以構建管理和運行管理為基礎的業務功能應用，包括規劃編制、規劃審查、規劃實施、規劃監測、規劃評估、規劃預警6大基礎功能和對外其他拓展服務等方面應用。實現空間信息的統一組織、統一服務、高效應用[6]，首先需要基于統一的信息資源目錄，對國土空間規劃體系內分布式、海量異構的空間地理信息進行整合與管理;其次，需要針對不同的業務場景，對指標數據提供多種維度的切片分析，自主設計制作各類專題圖、統計圖表，不僅要考慮數據表現形式的豐富，還要考慮圖表之間有效的交互。

2 ?湖南省“一張圖”系統建設實踐

2.1 ?功能實現

湖南省“一張圖”系統的建設根據自然資辦發〔2019〕38號文件要求，在響應有關國土空間規劃“一張圖”應用、國土空間規劃分析評價、國土空間規劃成果審查與管理、國土空間規劃監測評估預警、資源環境承載能力監測預警和國土空間規劃指標模型管理六大應用的基礎上，結合湖南省特色及需求，深化應用深度，增加定制大數據輔助規劃編制和系統運維管理兩大應用，形成具有湖南特色的八大應用體系，通過基礎功能及拓展功能實現。

2.1.1 ?基礎功能設計

（1）“一張圖”應用

湖南省“一張圖”系統的建設通過統一注冊和發布地圖服務，建立統一標準、統一格式的“一張圖”數據庫，采用webgis端基礎架構，實現基于市縣地圖服務發布的省域資源瀏覽、查詢統計、空間分析等功能，形成覆蓋全省、坐標統一、內容全面的湖南省“一張圖”數據分析與應用，為自然資源和規劃業務提供數據支撐。此外，“一張圖”數據資源庫由現狀數據、規劃管控數據、管理數據、社會經濟數據、其他五大類構成，服務規劃數據的匯集、整理、審查、建庫、共享。可實現調用國土空間規劃數據成果，提供資源瀏覽、專題圖制作等功能，增強了數據表現力、提升了數據可用性，更好地服務國土空間規劃可視化和可量化管理工作。有關“一張圖應用”模塊功能界面示意，見圖2。

（2）規劃分析與評價

湖南省“一張圖”系統規劃分析與評價模塊服務于國土空間規劃編制和評估工作，基于國土空間基礎信息平臺，利用指標模型進行分析和評價，以專題圖和統計圖表相結合的形式展示“雙評價”“雙評估”成果，實現省域資源環境承載狀態和潛力、資源環境短板和優勢的全生命周期管理，支撐資源環境承載能力評價、國土空間開發適宜性評價、國土空間規劃實施評估和風險識別評估。有關“規劃分析評價”模塊功能界面示意，見圖3。

（3）成果審查與管理

提供規劃成果輔助審查和規劃成果管理等功能，對審查全省各級各階段的規劃編制成果進行標準化審查和規范化管理，實現規劃成果留痕管理，支撐對規劃成果的審批過程進行溯源。有關“成果審查與管理”模塊功能界面示意，見圖4。

（4）監測評估預警

服務于國土空間規劃監管工作，構建規劃實施評估指標體系、專項評估及預警模型，對國土空間規劃實施情況展開動態監測、定期評估和及時預警，以信息化手段支撐并落實國土空間監測評估預警工作，支撐責任部門監督落實主體責任，輔助管理者決策。有關“監督評估預警”模塊功能界面示意，見圖5。

（5）資源環境承載能力監測預警

為滿足資源環境承載能力監測預警智能分析和動態可視化展現的需求，湖南“一張圖”系統整合集成并接入自然資源各部門資源環境承載能力監測預警數據，提供對資源環境承載能力的綜合監管、動態評估和決策支持功能，推動資源環境承載能力監測預警規范化、常態化、制度化。有關“資源環境承載能力監測預警”模塊功能界面示意，見圖6。

（6）指標模型管理

指標模型管理模塊主要服務于系統運行維護工作，參照國家下達的指標體系，結合湖南省發展目標與實際，開展指標分析、研究、設計，并根據各類規劃監測評估預警，構建基于湖南省特色、可定制的規則模型、評價模型、評估模型，實現國土空間規劃監測評估預警過程中指標和模型的可視化管理。有關“指標模型管理”模塊功能界面示意，見圖7。

2.1.2 ?拓展功能設計

（1）大數據輔助規劃編制

大數據輔助規劃編制模塊主要針對城市人口、產業、城市交通、公服設施、用地、城鎮體系等方面構建指標模型，為規劃編制提供科學、定量分析結果，達到輔助規劃編制決策的目標。包括人口、交通等在內的6個社會經濟大數據專題內容，通過大數據方法對不同的因子條件下模型進行分析計算，對各指標結果進行可視化展示，并得到實時分析結果。有關“大數據輔助規劃編制”模塊功能界面示意，見圖8。

（2）系統運維管理

系統運維管理模塊主要針對“一張圖”系統構建、運行進行維護管理，實現系統的“可視化+零代碼”的管理運維。主要包括服務管理、資源管理、權限管理、數據管理和系統對接。

2.2 ?與“多規合一”協同平臺關系

2019年以來，湖南省自然資源廳按照工程建設項目審批改革要求，建設運行“多規合一”協同平臺，為國土空間用途管制和“多規合一”協同審批提供數據支撐，側重對工程建設項目的合規性檢測，解決規劃沖突、協調前期矛盾，助力工程建設項目審批提速。“一張圖”系統是按照國土空間規劃體系改革要求建設，服務于國土空間規劃編制、審查、監測評估預警全過程，側重規劃成果審查、規劃實施監測評估預警，并提供國土空間規劃信息服務。目前正在開展兩個系統的整合升級工作，建設融合統一的“一張圖”系統2.0版。

2.3 ?應用成效

本次研究的湖南省級“一張圖”系統建設堅持安全、創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，以生態文明建設總體要求和“數字中國、數字社會”建設要求為引領，立足于湖南省實際，基于省國土空間基礎信息平臺，銜接湖南省多規合一協同審批平臺，充分利用新技術、新手段，建設國家、省、市、縣四級連通的國土空間規劃“一張圖”系統，面向國土空間及自然資源業務管理、監管決策和社會服務的應用體系，提供國土空間規劃“一張圖”應用、國土空間規劃分析評價、國土空間規劃成果審查與管理、以及指標模型管理等的六大基礎支撐應用，實現縱向國土空間規劃數據匯交、規劃管控和指標傳導，橫向部門信息共享和業務協同。

同時，基于湖南特色定制的拓展應用模塊，整體提升湖南國土空間大數據集成、規劃編制智能分析、治理實施網絡驅動、監測評估精準等的能力，實現國土空間及自然資源管理的一體化、精細化和智能化，實現國土空間規劃編制、審查、實施、監測、評估預警全過程信息化覆蓋，為構建“規劃—實施—監督”全生命周期管控閉環提供信息化支撐，全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平。

“一張圖”系統的數據資源、雙評價成果分析、大數據分析等功能模塊及人口與城鎮化、交通布局、產業發展、區域協調、文旅空間和公服設施等專題指標模型，已在湖南省級國土空間總體規劃編制中得到充分應用，提升規劃成果的科學性。

3 ?結語

“一張圖”系統的搭建是適應規劃變革，實現數據資源管理和共享、國土空間規劃動態監測和實施評估預警的重要支撐，是做好國土空間規劃的基礎條件。如何構建標準化、智能化系統，滿足地方省級“一張圖”系統特色功能需要，仍然是當前面臨的一大難點。本文通過厘清“一張圖”系統建設思路，構建省級“一張圖”系統設計，提出“四大體系 + 基礎功能 + 拓展功能”為一體的設計模式，并應用于湖南省“一張圖”系統設計實踐，不同于《國土空間規劃“一張圖”建設指南（試行）》里要求的六大基礎模塊，湖南省“一張圖”系統增加輔助于規劃編制的大數據輔助規劃編制模塊和提升系統服務效能的系統運維管理模塊，探索了新時代國土空間規劃的新路徑。

未來的規劃體系將隨著信息化技術的融入而發生重大變化，空間規劃數字化工作將是規劃行業必不可少的工作基礎、信息化支撐[7]。省級“一張圖”的建設工作仍然任重道遠，構建標準、智能、特色的“一張圖”系統仍然需要不斷實踐和驗證。

參考文獻/References

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[2] 自然資源部信息化建設總體方案. 中華人民共和國自然資源部. http：∥gi.mnr.gov.cn/201911/t201911222483072.html . 2019.

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