瀏陽市國土空間規劃“一張圖”建構探索與實踐

曾玉龍 周健 傅雨來

摘 ?要 ?新時期國土空間規劃“一張圖”是規劃信息化建設理論的重構，而由“數據融合”到“應用驅動”是其關鍵命題。本文結合瀏陽地方實踐，從“數據融合、機制標準、信息平臺、應用驅動”四個方面重構國土空間規劃“一張圖”建構路徑，初步探索其在項目策劃生成、空間智能計算、成果質量檢查、實施監督反饋等方面的具體應用，以期為其他市縣級國土空間規劃“一張圖”推進提供瀏陽經驗。

關鍵詞 ?數據融合;應用驅動;國土空間規劃;一張圖

中圖分類號：P963 ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A

Exploration and Application of “One Map” Construction of Land-Space Planning in Liuyang

Zeng Yulong1， Zhou Jian2， Fu Yulai1

（1. Bureau of Natural Resources of Liuyang， Changsha Hunan ?410300;

2. Changsha Urban Planning Information Service Center， Changsha ?Hunan ?410000）

Abstract： “One Map” of new land-space planning was the reconstruction of planning informatization theory， and it was the key from “data fusion” to “application-driven”. Combining with the local practice in Liuyang， the theory of “One Map” construction in land-space planning and its realization path was explored from four aspects， including the data fusion， mechanism standards， information platform and application drive. The specific applications of “One Map” in project planning， intelligent spatial calculation， result quality inspection， implementation supervision and feedback preliminarily were also explored preliminarily. It can provide other cities with the experience for their further advancement in information construction of land-space planning.

Keywords： data fusion; application-driven; land-space planning; One Map

引言

新時期國土空間規劃是全面推進生態文明體制建設、提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平的重大舉措。《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確提出，國土空間規劃是對國土空間的保護、開發、利用、修復做出的總體部署與統籌安排，是各類保護與開發活動的基本依據，并同步提出完善國土空間基礎信息平臺的要求。《自然資源部辦公廳關于開展國土空間規劃“一張圖”建設和現狀評估工作的通知》《自然資源部信息化建設總體方案》等文件指出，國土空間規劃“一張圖”建設服務于國土空間規劃編制、審批、實施和監督全流程，充分應用新一代信息技術使國土空間規劃成為真正的智慧型規劃。國土空間規劃“一張圖”對于支撐國土空間規劃的全生命周期動態監管、智能分析和監測預警有著重要作用[1]，而如何做到“好用、管用、適用”仍是其當前關鍵議題[2]。

現有研究主要集中在國土空間規劃數據庫、一張底圖構建、實施監督系統建設實踐等方面。李滿春等分析了國土空間規劃“一張圖”建設的技術難點，并提出其國土空間規劃數據建設思路、管理方式及應用示例[3];韓青等以青島為例，探索國土空間規劃現狀一張圖的構建路徑[4];崔海波等在數據治理轉型背景下，以長沙為案例解析實施監督系統如何建的問題[5]。然而，當前國土空間規劃“一張圖”的建設與應用仍處于探索中，還面臨諸多關鍵問題，如龐大的多源異構數據如何形成有效的融合路徑，國土空間規劃“一張圖”如何有效應用驅動，多主體多類型的業務規則如何進行數字化重構等。目前更多關注的是“一張圖”融合集成的實現路徑，如何以應用來驅動數據價值是當下國土空間規劃“一張圖”建構面臨的關鍵問題。需要特別指出的是，國土空間規劃“一張圖”并不是狹義的規劃數據庫，而是一種工作機制或者工作平臺[6]，其永續價值在于應用驅動[7]。

2018年，瀏陽市啟動“多規合一”信息平臺建設，以化解多源異構、標準不一等數據融合難題為重點，形成城鄉規劃管控“一張藍圖”，為解決規劃內部打架、盤活土地存量等提供有效支撐[8， 9]。2020年，為響應國土空間規劃改革提出的新要求，進一步提高規劃管理水平和成果應用效率，瀏陽市正式啟動國土空間規劃“一張圖”研究工作，現已形成初步成果。本文結合瀏陽市實踐經驗，以重構國土空間規劃“一張圖”建構路徑，探索應對由“數據融合”到“應用驅動”的關鍵問題。希望瀏陽市的實踐能為其他市縣級國土空間規劃“一張圖”的開展提供一定的借鑒。

1 ?國土空間規劃“一張圖”建構路徑

新時期國土空間規劃“一張圖”建構，目的是建成國土空間規劃的編制、實施、評價、監測及預警的全流程平臺，以國土空間規劃業務規則及信息化技術為核心驅動力，在合理的信息化頂層設計指引下，融合、集成不同的數據資源、業務環節及功能模塊，使得國土空間規劃的分析評價、成果審查、監測預警、實施管控等相關工作可以在信息平臺上有效運行。因此，國土空間規劃“一張圖”是從數據到應用、從規范到機制、從標準到流程、從系統到平臺多方面規劃信息化建設理論重構的過程。

1.1 ?數據融合是“一張圖”的核心

數據資源是國土空間規劃“一張圖”的基礎，如何把多源異構、標準不一、覆蓋面廣、體系龐大的數據進行融合，形成“一張圖”是其核心問題。本文提出“三步走”的策略應對數據融合問題，分別是定目錄、聚數據、控質量，形成“一表、一庫、一軟件”。

第一步，定目錄。全面梳理政策文件、標準規范提出的要求，構建包含現狀數據、規劃管控數據、管理數據及社會經濟數據的數據資源目錄一覽表，為摸清家底和數據脈絡提供依據。涉及的有關國土空間規劃“一張圖”數據資源目錄，見圖1。第二步，聚數據。通過數據接入、抽取、轉換、聚合、增強等相關處理整合成數據庫，由于該部分工作涉及重復性、計算量大等問題，需要應用數據集成技術及大數據技術，如可復用的數據處理模塊、并行計算等。第三步，控質量。數據質量把控是數據融合的“最后一公里”，需要嚴格把關，由于當中涉及規則多且較為復雜，須應用成熟的信息化技術形成數據質量檢查軟件，減少人力投入過多導致的誤差，實現標準化處理、人機交互質檢及一鍵入庫等，有效管控數據的質量問題。

1.2 ?機制標準是“一張圖”的保障

國土空間規劃“一張圖”的建設涉及多主體、多類型、多尺度，為有效保障其建設與管理，應進行相對應的標準化、機制、制度建設，形成完善的后續管理支撐體系。“一張圖”管理保障體系的核心要點，主要是數據匯交及更新、業務運行機制及技術操作標準，具體包括一個辦法、一套機制及一本手冊。

一個辦法指“一張圖”管理辦法，主要解決多主體問題，明確各個主體在該項工作中的職責分工及相關事項的處理協調機制。一套機制主要針對數據匯交及更新、業務運行機制等問題制定。一是數據匯交要求，確定上下級之間（縱向）、部門之間（橫向）數據匯交規則，保障數據能夠有效匯交;二是數據動態維護更新機制，以“誰管理、誰負責”為原則，保障“一張圖”的動態維護更新，讓數據“活”起來（數據更新維護機制，見圖2）;三是數據共享機制，實現數據在內、外部流動起來，讓數據既能進得來，也能出得去;四是業務運行機制，已經建成的多規合一項目策劃生成機制，明確項目策劃生成流程及其責任，為規劃“管”項目建立業務運行機制，后續還需建立規劃評估機制、成果審查機制、監測預警機制等，為國土空間規劃“一張圖”真正實現“應用驅動”，奠定機制制度基礎。一本手冊主要指“一張圖”的使用手冊，具體包括一系列技術標準及工作規程，相關的技術標準主要以國家、省等層面的標準規范為依據，根據現實需要可進行適當補充。

1.3 ?信息平臺是“一張圖”支撐

國土空間規劃“一張圖”的載體是信息平臺，依托信息化技術有效實現其儲存、服務、管理及應用，為多系統數據應用、跨部門協同提供服務支撐，促進國土空間規劃“一張圖”向資產化、服務化管理發展。

總的來說，信息平臺的建設需要把握好“三大關系”。一是系統與系統的關系，市本級國土空間規劃“一張圖”在橫向上對接省、市級的國土空間基礎信息平臺或實施監督系統，實現數據的匯交及輸入。在縱向上，對接工改系統、投資監管系統及自然資源業務系統等，實現多部門協同。二是系統內部之間的關系，主要依托國土空間基礎信息平臺建設實施監督系統，根據應用需求搭建功能模塊，具體包括一張圖、分析評價、成果審查、監測預警等;三是系統與用戶之間的關系，為滿足用戶“快速、便捷”等需求，在技術、界面上進行優化，如應用微服務架構、B/S端、統一VI設計等。

1.4 ?應用驅動是“一張圖”生命

國土空間規劃“一張圖”的構建目的就是提升數據價值，使數據得到充分應用。應用驅動，本質上是根據國土空間規劃相關業務實際需求，構建信息平臺的功能模塊，真正實現國土空間規劃“一張圖”用起來、管起來，做到“好用、管用、適用”。

應用驅動的實現主要依托于功能需求分析。構建“規劃—實施—監督—規劃”的管控閉環，實現全流程動態監管、預警及智能反饋，概括來講主要包括三個方面的功能需求。一是國土空間規劃分析評價需求，主要針對國土空間規劃前期編制過程中所遇到的資源環境承載能力與國土空間開發適宜性評價、風險識別評估等，實現路徑主要依托相關模型算法在信息平臺中快速計算，解決前期資料收集難、模型規則復雜等問題。二是成果審查與管理需求，梳理成果審查的規則，建立成果質檢軟件，對規劃編制成果進行輔助審查，大大縮減人工審查的時間，提高審查效率。三是國土空間規劃監測、評估、預警需求，國土空間規劃實施效果如何，是政府重要考核指標，明確指標數據的來源及監測方式，建立預警機制有效反饋國土空間規劃實施違規行為，提供智能化、實時化的規劃監督。

2 ?瀏陽國土空間規劃“一張圖”建構實踐

2.1 ?總體模式

在國土空間規劃“一張圖”構建的理論認識基礎上，結合現有信息化自然資源，從信息平臺內外部關系上整體建立了瀏陽市國土空間規劃“一張圖”總體框架。

在信息平臺外部關系上，構建瀏陽市國土空間基礎信息平臺，實現數據的統一管理、共享應用，以自然資源局一站式管理服務平臺將電子政務、審批管理、一張圖等多方面工作進行整合，從而為國土空間規劃“一張圖”構建提供數據、業務賦能。國土空間規劃“一張圖”實施監督系統外部關系，見圖3。

在信息平臺內部關系上，構建“4層次+2體系”的框架。4個層次從下至上依次為基礎層、數據層、支撐層、應用層，其中應用層主要基于國土空間規劃全業務流程搭建系統功能框架，數據層確定數據的資源目錄、獲取及管理要求，支撐層為信息平臺提供數據服務、模型算法等服務，基礎層是信息平臺搭建所需的網絡、硬件、平臺及安全的相關資源。兩個體系指的是標準規范體系及管理機制體系，主要包括數據建庫標準、匯交要求、更新維護機制等。國土空間規劃“一張圖”實施監督系統內部框架，見圖4。

2.2 ?建構原則

（1）整體設計、統籌建設。從信息技術應用布局和業務應用出發，將國土空間規劃“一張圖”作為一個系統整體統籌考慮，按照急用先行的原則，分步分階段開展信息化工作。同時根據自然資源局管理的職責，堅持對數據的生產、加工、管理和服務“分兵把守”、各司其職，保證信息化的完整性、統一性和靈活性。

（2）立足基礎、符合規范。充分利用前期“多規合一”工作已經建立的現狀數據、管理數據、規劃數據等數據資源成果，在此基礎上，結合數據資源目錄進一步補充完善。嚴格按照國家、地方和行業有關的標準和規范，對數據建設、系統構架、應用技術等各方面進行規范性審查。各種數據資源在制度保障下能夠順暢流動，與其他政府部門的應用系統能夠進行數據共享，以形成一個開放的、可擴充的應用體系。

（3）需求牽引、突出應用。由上可知，需求分析是建設成敗的關鍵。因此，以“需求指引，應用至上”的原則為指導，在需求調研與分析環節把好關，確保需求分析和前期工作扎實有效。在后期建設中，堅持需求牽引、突出應用原則，確保后續待建的信息平臺能滿足應用需求，使各項建設目標和具體建設內容能夠真正落到實處，系統各個功能模塊能夠滿足甚至高于應用需求。從而，保證國土空間規劃“一張圖”的延續性。

2.3 ?建設成果

（1）數據資源中心搭建

參考自然資源部、省廳數據資源目錄，在對瀏陽市自然資源局已有數據進行全盤摸底的基礎上，結合數據管理應用需求，按照相關標準規范對瀏陽市自然資源局現有業務數據、空間數據進行分類整理。對瀏陽市原國土政務系統業務數據、原規劃一站式平臺業務數據以及自然資源檔案管理系統業務數據，按照一站式管理服務平臺建設要求，完成數據遷移。依據數據融合技術流程構建瀏陽市國土空間數據資源中心，實現數據標準化管理，為系統、平臺建設、應用提供數據基礎。

數據資源中心以現狀數據、規劃數據、管理數據為核心，部門管控數據主要來源于“多規合一”一張藍圖工作，由市本級發改、環保、住建、交通、水利、農業等部門管理的國土空間基礎數據構成，包括發改的項目計劃、住建的給排水設施、燃氣設施現狀規劃數據等。同時，鑒于數據保密要求，形成自然資源業務網數據目錄、電子政務外網數據目錄、移動互聯網數據目錄，為后續平臺在不同網絡環境運行奠定基礎。國土空間規劃“一張圖”實施監督系統數據資源目錄，見圖5。

（2）機制標準體系研究

近兩年來，瀏陽結合政府機構改革調整、“多規合一”和國土空間規劃制定等工作，圍繞工作機制方法、用地類型劃分、空間數據庫建設等研究制定了相關的標準和規范，制定了規劃“一張圖”建設應遵循的基本規則。結合“多規合一”工作，《瀏陽市“多規合一”編制與成果標準》規范了“多規合一”規劃編制及現狀校核工作，統一了“多規合一”的工作成果與數據格式;《瀏陽市“兩規”用地銜接標準》解決了城鄉規劃用地分類標準、土地利用現狀分類標準與地類認定規范等在實際使用過程中的銜接問題，指導并規范了城鄉規劃與國土資源管理的銜接和融合;《“多規合一”空間數據庫標準》明確了要素編碼、數據結構等內容，規范了數據庫核心內容。此外，結合分區規劃的制定，《瀏陽市國土空間基礎信息平臺數據共享交換規范》對國土空間基礎信息數據共享交換的定義和術語，基本要求、內容組織與主要流程等，作出了明確規定。《瀏陽市自然資源和規劃空間數據資源更新與機制》明確了數據資源類型，規定了各類數據的更新方式及其更新流程;《國土空間基礎數據質量檢查細則》確定了國土空間基礎數據庫的質檢內容、要求與規則等，通過自檢、人機互檢等方式進行質檢，把控數據匯交成果質量。

（3）信息平臺建設與應用

瀏陽市遵循國土“一張圖”總體框架的指引，分別在數據融合、機制標準、平臺建設和業務應用等方面開展了部分實踐，探索了國土空間規劃“一張圖”構建的實踐路徑。

2018年《瀏陽市“多規合一”信息平臺建設一期》及《瀏陽市“多規合一”“一張藍圖”編制》等項目在三個方面探索國土空間規劃“一張圖”構建路徑。在數據融合方面，探索格式不一、標準不一的各類規劃底圖構建，形成城鄉規劃管控“一張藍圖”。在應用服務方面，整合業務流程及模型算法，構建合規性檢測、協同審批、兩規差異分析、輔助三區三線等功能，為項目策劃生成、跨部門協同及輔助規劃編制提供應用支撐。在管理機制方面，構建了“一個管理規定，多個配套辦法”機制體系，有效保障“多規合一”常態運行實施。瀏陽市“多規合一”信息平臺合規性監測功能，見圖6。

2020年初，正式啟動《瀏陽市國土空間規劃信息平臺及自然資源一站式管理服務平臺建設》項目，該項目是基于現有信息化成果基礎上，全面落實中央、省市信息化建設要求，構建瀏陽市自然資源一體化的信息化應用體系，具體包括國土空間基礎信息平臺、一站式管理平臺及國土空間規劃“一張圖”實施監督系統等相關工作。國土空間規劃“一張圖”的構建借助項目實施，從分析評價、成果審查及實施監督三個方面，提出了一整套涵蓋輔助規劃編制、規劃實施及反饋修正等的功能框架系統。該系統具有4個特征：①可溯源，對每個數據建立元數據索引，規劃數據甚至能夠查詢版本、文本及圖集，通過成果審查，溯源管理各個版本的規劃編制版本及相關意見。②可計算，集成分析評價、監測預警、定期評估當中涉及的模型算法，實現系統空間智能計算及數據統計匯總。③可反饋，梳理業務流程，根據智能計算結果建立一套自反饋體系，可輔助管理者對于項目審批、規劃修改等方面的決策。④可配置，國土空間規劃體系正處于重構期，理論與業務會面臨較多不確定性，系統在業務流程及模型算法等方面建立一套可配置的維護系統，讓系統具備可延展性。國土空間規劃“一張圖”實施監督系統模型管理功能，見圖7。

總體而言，一是構建多規合一的“一張藍圖”，依托“多規合一”信息平臺，實現項目的快速合規性監測和跨部門聯動審查，為后續審批提速奠定基礎。二是建設國土空間規劃“一張圖”實施監督系統，針對國土空間規劃工作中的分析評價、成果審查、監測預警等方面，引入指標模型算法，實現參數化評價、智能化審查、自動化反饋。

3 ?結語

國土空間規劃“一張圖”尚處于建設階段，無論從理論上、還是技術上均存在許多實際難題，尤其是如何通過應用來驅動數據價值，而不僅僅是關注數據融合集成問題。因此，本文結合瀏陽市實踐經驗，試圖重構國土空間規劃“一張圖”建構路徑，具體包括“數據融合、機制標準、信息平臺、應用驅動”四個環節，進一步探索國土空間規劃“一張圖”建構模式，豐富“一張圖”的理論與實踐的內涵，深化“一張圖”在項目策劃生成、空間智能計算、成果質量檢查、實施監督反饋等方面的實際業務應用，不僅符合國土空間規劃轉型和發展的現實需求，也為國土空間規劃體系的完善和發展提供助力。

當下國土空間規劃“一張圖”更多的是關注國土空間總體規劃層面的業務需求，隨著國土空間規劃體系改革深入推進，應結合國土空間詳細規劃、國土空間專項規劃、業務數字化規則制定等工作，繼續深化其應用驅動能力，比如詳細規劃“編制—審批—實施—監督”全過程閉環賦能、專項規劃審查賦能等，進而實現符合國土空間規劃工作全要求、全類型、全要素的動態更新、權威統一的瀏陽市國土空間規劃“一張圖”，從而提升規劃管理效能。

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