新形勢下鐵路建設項目征地拆遷工作模式探討

周濤 余春秋

摘 ?要 ?本文回顧了湖南省鐵路征地拆遷工作模式歷史沿革，分析了各征拆模式特點，就新形勢下鐵路項目征拆包干模式，進行了探討。

關鍵詞 ?鐵路建設;征地拆遷;出資方式;包干模式

中圖分類號：P967 ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A

Discussion on Work Mode of Land Expropriation and Demolition for Railway Construction Projects under New Situation

Zhou Tao ， Yu Chunqiu

（Hunan Center of Natural Resources Affairs， Changsha Hunan 410004）

Abstract： The historical evolution of railway land expropriation and demolition work mode in Hunan province was reviewed in this article. The characteristics of different expropriation and demolition mode were analyzed. Package and dry mode of railway project expropriation and demolition under the new situation were discussed.

Keywords： railway construction; requisition; mode; each mode

自2005年以來，按照2004年12月16日《鐵道部 湖南省人民政府關于湖南鐵路建設有關問題的會議紀要》（鐵計函〔2004〕799號）、2017年7月31日中國鐵路總公司印發的《關于進一步加強鐵路建設項目征地拆遷工作和費用管理的指導意見》（鐵總計統〔2017〕177號）等文件精神，湖南省鐵路建設項目由鐵路建設方負責出資轉變為路地共建的方式組織實施，并明確由地方政府負責承擔鐵路征地拆遷征拆費用和具體工作。在鐵路征地拆遷工作模式和出資方式不斷變革的情況下，為適應新形勢征地拆遷工作要求，我省鐵路建設在征拆模式轉變、征地拆遷實物量前期現場調查、補償總費用測算、具體操作辦法等方面進行了不斷的嘗試和探索，取得了一定成效。

1 ?湖南省鐵路建設征地拆遷基本情況

自2005年起湖南省新建并實施的項目（含已通車項目）共計15個，涉及鐵路里程3400多km（其中高速鐵路里程約2000 km），總用地面積17.8萬畝，房屋拆遷1091.2萬m2，征地拆遷補償總費用約500億元。實施的項目有武廣客運專線湖南段（第一條路地共建鐵路）、湘桂鐵路、衡茶吉鐵路、滬昆客運專線（湖南段）、石長復線、長株潭城際鐵路、懷邵衡鐵路、黔張常鐵路、渝懷增建二線、浩吉鐵路（湖南段）、張吉懷鐵路和常益長等15個鐵路項目。征地拆遷工作由初期的按鐵路工程施工進度采取房地（個案另行上報省政府批復補償）征拆的量、價分離再核算費用的方式補償，轉變為由地方政府采取一次性總承包的方式組織實施。鐵路工程建設投資由建設單位負責出資的方式，轉變為路地（湖南省出資部分主要負責征地拆遷費用，并計入鐵路建設項目的湖南省股份）按投資比例出資共建的方式，繼而進一步轉變為路地（湖南省按比例出資部分包含征地拆遷費用和部分工程費用，省與市縣政府再按比例分攤征地拆遷出資比例，市縣出資費用不得低于征地拆遷補償費用），并分別計入鐵路建設項目湖南省、市縣股份）共建方式。

湖南省鐵路建設項目的征地拆遷工作實行省人民政府領導下的省國土資源廳（現省自然資源廳）總負責，沿線市縣人民政府分別具體負責的工作機制，主要負責組織、實施、協調、統籌鐵路征地拆遷工作，協調處理與中鐵總公司（現中國國家鐵路集團有限公司，以下簡稱國鐵集團）、鐵路建設單位、市縣國土資源部門、省直相關單位及地方政府征地拆遷工作中的矛盾和相關問題，簽署路地合資鐵路項目征地拆遷安置補償協議。從懷邵衡鐵路項目開始，征地拆遷工作采取了由湖南省按補償總費用大包干，再由鐵路沿線地方政府分別分類包干且具體負責組織實施的工作模式。從整體效果看，既確保了工程項目建設進度，又保障了被拆遷群眾合法權益。征地拆遷工作歷經了三次改革的階段，從實施情況來看，充分獲得了省政府滿意、建設單位滿意、沿線地方政府滿意的良好效果。

2 ?鐵路征地拆遷工作模式歷史沿革

2.1 ?第一階段（征拆量、價分離模式）

第一階段為房地征拆實物量、價分離模式（2005年至2014年）。按照2004年12月16日《鐵道部 湖南省人民政府關于湖南鐵路建設有關問題的會議紀要》（鐵計函〔2004〕799號）文件的要求，鐵路建設方式采取國鐵集團與湖南省政府共建的方式，湖南省負責籌措鐵路工程建設費用部分，主要用于征地拆遷補償，并計價入股作為湖南省股本金。按此實施的項目有武廣客運專線、衡茶吉鐵路、湘桂鐵路擴能改造項目、滬昆客運專線、石長鐵路復線、婁邵鐵路擴能改造項目、長株潭城際鐵路（含西延線）、蒙華鐵路等8個項目。省征用地事務中心根據鐵路設計文件和設計院提供的征拆實物量，按照經省政府批準的沿線市（州）有關征地拆遷政策補償標準，結合區域經濟水平測算并擬定征地和房屋拆遷的補償綜合單價，經省政府批復出臺單個鐵路政策性文件（綜合單價補償標準）;簽訂路地鐵路征地拆遷框架協議（主要明確工作原則、工作職責和政策標準等內容）;地方政府按施工進度組織上報五方（施工單位、設計單位、監理單位、建設單位和地方政府）簽認的征拆資料，省征用地事務中心按綜合單價核定補償費用，報省國土資源廳審核簽批后，由湖南軌道交通控股集團有限公司（以下簡稱湖南軌道）直接撥付至市縣專戶。綜合單價無法涵蓋的補償項目，需采取評估和造價咨詢的廠礦、企業、學校、醫院等，以個案形式解決。先由地方政府提出申請，上報資料（含鐵路位置關系圖、基本情況、土地性質及征拆實物量等五方簽認資料）;再由省征用地事務中心組織湖南軌道、建設單位、沿線地方政府等相關單位現場踏勘，核實資料，共同確定個案后，補償方案按照有政策的按政策、綜合單價涵蓋不了的進行評估咨詢方式擬定補償費用;方案經省與地方政府協商一致后，由省征用地事務中心會同湖南軌道分別與沿線地方政府簽訂補償實施協議（補償金額超500萬元的個案，由湖南軌道報省政府批復后再予實施）。

2.2 ?第二階段（分類包干模式）

第二階段為分類包干模式（2014年至2019年）。主要有懷邵衡（第一條采取分類包干的鐵路項目）、黔張常、渝懷、張吉懷、衡柳（永州段）擴能改造項目、懷柳等6個鐵路項目，按照《中國鐵路總公司關于加強鐵路建設項目征地拆遷工作的指導意見》（鐵總計統〔2014〕97號）的相關要求，由省國土廳委托省征用地事務中心組織湖南軌道、鐵路建設單位、設計單位、沿線地方政府和評估公司等單位對鐵路涉及的各類補償項目（含個案）的實物量進行前期調查、五方簽認及補償總費用測算等具體事務性工作，經路、省雙方集體共同研究、測算征拆補償總費用，并分別上報中鐵總公司、省政府批復，省征用地事務中心再按批復的總費用擬定補償綜合單價標準，再經充分征求鐵路沿線各地方政府意見后，報省政府批準出臺單個鐵路征拆補償的分類包干補償項目的綜合單價政策文件。經路、省同意后，省國土資源廳組織簽訂路地大包干協議，再委托省征用地事務中心組織湖南軌道共同分別與鐵路沿線各地方人民政府按征地拆遷補償項目分類別，簽訂分包協議（按第一批紅線內拆遷補償協議、第二批個案補償協議、第三批紅線外拆遷補償協議、第四批設計變更補充協議），其中第二批協議包干的個案均需再次上報省政府批復后由地方人民政府負責組織實施。原則上各類別征地拆遷補償工作，在不突破路、地大包干的補償總費用的前提下，由鐵路沿線所涉及的市縣人民政府按不同類別的征拆補償項目，分別包干并具體負責組織實施轄區范圍內的征地拆遷補償安置、矛盾協調等工作。

2.3 ?第三階段（總承包模式）

第三階段為一次性總承包模式（自2019年5月起）。按照《關于進一步加強鐵路建設項目征地拆遷工作和費用管理的指導意見》（鐵總計統〔2017〕177號）文件要求，進一步優化征地拆遷包干工作模式，改革征地拆遷出資方式，省與地方共同出資建設，出資費用不得低于征地拆遷補償費用，并計價入股作為省與地方的股份。從常益長鐵路項目開始（見圖1），由省自然資源廳委托省自然資源事務中心（2019年機構改革后省征用地事務中心并入省自然資源事務中心）對鐵路征地拆遷包干模式進行了全面改革。省自然資源事務中心組織湖南軌道、建設單位、設計單位、沿線地方政府等有關部門對鐵路用地紅線范圍所涉及的征拆實物量進行精準丈量和詳細調查，結合各地現行的有關補償政策文件對補償總費用進行充分、準確的測算，形成總補償費用和方案，經省政府和國鐵集團批復后，由省自然資源廳組織湖南軌道與鐵路建設單位共同簽訂路地征地拆遷總承包補償實施協議，再由省自然資源廳委托省自然資源事務中心組織湖南鐵路建設投資有限公司（湖南省方出資單位，湖南軌道交通控股有限公司下屬公司）作為甲方分別與常益長三市（乙方），一次性簽訂省與市征地拆遷包干實施協議，按照協議約定由常德、益陽和長沙三市分別負責籌措征地拆遷資金并計入各地方政府鐵路建設股份，三市地方政府分別具體組織實施行政轄區范圍內的征地拆遷相關工作。全過程一次性打包模式極大簡化了工作流程，縮短了征地拆遷時間，提高了工作效率。

3 ?各階段征拆模式特點

3.1 ?征拆量、價分離模式特點

該模式省征用地事務中心牽頭組織會同湖南軌道、鐵路建設單位、沿線地方政府等相關單位和部門共同全過程參與，征拆工作按工程建設進度按部就班的方式實施，一事一議，不僅省方與地方政府共同需承擔大量的具體事務性工作，對征地拆遷的具體矛盾和問題幾乎全覆蓋、全程參與協調處理，除房屋拆遷、征地實物量確認及補償費用需按層層審批撥付的原則核定外，個案拆遷補償程序更為繁瑣，需經認定處理、反復研究協商、上報批復、資金撥付等環節，周期較長，相對而言影響工程建設進度，無法充分調動鐵路沿線地方政府征地拆遷工作積極性，不利于地方政府統籌平衡處理因鐵路建設引起的征地拆遷相關的問題和矛盾。

3.2 ?征拆分類包干模式特點

懷邵衡鐵路是繼海南省以后全國第二條采取征地拆遷由湖南省政府按照包干模式實施的鐵路項目，項目實施后得到了國鐵集團的充分肯定，并在懷邵衡項目現場作為全國征地拆遷包干工作模式進行試點推廣。分類包干模式的鐵路項目征地拆遷工作，是在省與國鐵集團路地大包干補償包干實施協議范圍內，再分批次、分類別簽訂省與市、縣的若干分包協議。地方政府按分包協議具體負責組織實施，征地拆遷工作推進較為迅速，有利于縮短征地拆遷工作周期和鐵路項目工程建設工期，實現了提前通車的目標，調動了地方政府征地拆遷工作的積極性，有效助力地方政府在項目實施過程中統籌平衡化解相關征拆矛盾。同時仍然存在需要組織省、建設單位、設計單位、施工單位及地方政府等相關部門，定期或不定期分批次進行現場踏勘處理個案、紅線外環保拆遷、房屋拆遷及鐵路紅線設計變更引起的新增實物量等有關問題，再按上述處理程序重新分批核定實物量、測算補償費用、上報審批、簽訂分包協議及撥付資金審核等方面的具體工作。

3.3 ?征拆總承包模式特點

常益長鐵路征地拆遷工作屬一次性打包模式，該模式極大簡化了工作流程，減少了征地拆遷具體事務性工作，大大縮短了征地拆遷工作的時間周期，提高了工作效率。可有效規避不屬于自然資源部門承擔的政策和法律風險。省自然資源事務中心不再擬定綜合單價政策性文件，不再分批次處理個案（含壓礦補償）、簽訂分包協議，不需要再簽訂協議后分步分批次撥付征地拆遷補償資金，充分壓實了地方政府作為征地拆遷工作的責任主體，進一步充分調動了地方政府作為責任主體的工作積極性，有利于地方政府統籌協調解決因征地拆遷及工程建設引起的系列問題和矛盾。省自然資源事務中心的征拆主要工作調整為負責督查督辦和協調涉及征地拆遷重大疑難問題處理。一次性總包干協議簽訂后，省方主要工作職責：一是按照省政府的要求督辦各地鐵路項目征地拆遷工作進度;二是督查督辦征地拆遷資金落實情況;三是根據重大鐵路設計方案變更牽頭組織省方、鐵路建設方、設計方、施工方與地方政府共同確認、簽認征地拆遷新增實物量及新增補償費用，分別報請省政府和國鐵集團共同批復后，調整概預算，并簽訂補充征地拆遷包干補償實施協議，在確保被拆遷群眾合法權益不被損害的前提下，推進鐵路工程順利建設;四是針對重大征地拆遷補償政策變化，負責把握和指導政策變化引起的補償費用調整和核定，確保鐵路征地拆遷工作順利推進;五是負責督查督辦、協調處理涉及征地拆遷過程中的重大疑難問題和矛盾，以及省政府交辦的相關工作。改革后征地拆遷工作由地方政府具體承擔，充分壓實了地方政府的主體責任，符合地方政府作為征地拆遷工作作為第一責任主體的政策要求，充分調動了地方政府的工作積極性和靈活性。

綜上所述，我省鐵路征地拆遷工作經歷了三個階段的變革，目前所采取的方式是總承包的模式（即常益長鐵路）。該模式實施后，征地拆遷工作周期縮短至一年以內，提高了工作效率，征地拆遷費用占工程總投資額的比例由原5%提高至30%左右，有效確保了被拆遷群眾長遠生計有保障，原有生活水平不降低，合法權益不被損害的良好效果。對比前兩個階段的模式，現行模式是順應我省各項改革的形勢變化，推進鐵路工程建設較好的工作模式。根據目前我省鐵路建設投融資體制改革要求，地方政府需出資參建并計入地方政府股份。鐵路建設投融資體制改革進一步壓實了地方政府作為征地拆遷工作主體的責任，有利于調動地方政府征地拆遷工作積極性，促進地方經濟建設，切實有效地維護鐵路沿線被拆遷群眾的合法權益，有效預防、防控因重點工程項目建設帶來的廉政風險、社會穩定風險。

4 ?新形勢下鐵路項目征拆包干模式 ?的幾點建議

4.1 ?可研設計階段介入征地拆遷概預算工作

在可行性研究和初步設計階段，設計單位應深入開展征地拆遷工作，詳細調查和落實征地拆遷數量。并到建設項目沿線地方政府相關部門咨詢和收集相關征地拆遷政策，合理確定征地拆遷單價，確保征地拆遷概預算的準確性。建設單位應在可行性研究和初步設計階段就介入征地拆遷工作，安排專業技術力量與設計單位一起，與地方政府相關部門溝通協調，落實征地拆遷數量和單價，簽訂包干實施協議等。在提高設計質量的基礎上，有效控制征地拆遷概預算。

鐵路建設項目的征地拆遷，一般通過建設單位委托地方政府相關部門組織實施。在可行性研究和初步設計階段，設計單位要及時與地方政府相關部門溝通。特別是針對有些鐵路建設項目已經明確了業主建設單位的，可在鐵路建設項目可研設計階段及時與省自然資源廳加強聯系和溝通，并由省自然資源事務中心牽頭組織相關單位和地方政府共同組建專班，提前啟動征地拆遷現場實物量調查和補償總費用測算工作，加強政策指導，落實征地拆遷的單價和費用測算等一系列工作，并確保該項工作的可操作性，為簽訂征地拆遷補償協議奠定基礎，確保精準測算鐵路建設項目立項批復中所涉及的征地拆遷補償費用，滿足征地拆遷工作需要，順利推進后期工程開工建設。在建設項目實施過程中，對于設計變更或重大政策調整等其他因素引起征地拆遷的數量變化和補償費用變化，應由建設單位與省方、地方政府、設計方及時溝通共同核定數量，做好五方簽認工作;涉及廠礦企業等單位的，本著公平、公開、獨立、客觀、科學的原則，委托第三方評價機構對其進行評估，確保評估結果的公正合理。

4.2 ?改革鐵路征拆驗工計價工作

參照鐵總建設〔2014〕298號和鐵總建設

〔2015〕257號文件的要求，規定“建設單位承擔征地拆遷的主體責任，組織做好征拆數量的確認等工作”;原鐵總〔2014〕97號文和〔2017〕177號文，又規定“征地拆遷工作采取包干模式組織實施”，省與市縣簽訂征拆包干協議中明確了“費用包干、自主調劑、專款專用”的原則。因此，鐵路工程項目征地拆遷驗工計價工作與征拆包干模式相互矛盾。驗工計價工作，是建設單位對地方政府發生的每筆費用據實進行清理和審價，并以第三方審價結果進行計價入股，與費用包干政策相矛盾。建議在征地拆遷包干模式體制下的驗工計價工作，應解決不同文件的政策矛盾，按照包干協議和前期現場調查五方簽認的實物量進行驗工計價，化解和避免因不同政策造成的與鐵路沿線地方政府之間的矛盾。

4.3 ?改革資金撥付程序

鐵路征地拆遷補償相關費用簽訂協議后，地方政府提出資金需求，由省自然資源事務中心初審、省自然資源廳相關處室會簽、廳領導簽批后，再經湖南鐵投公司各部門會簽復核、湖南軌道集團領導簽批，最后由銀行將補償資金直接撥付至各市縣專賬，整個資金審批環節繁瑣、撥付周期較長。

建議改革優化資金審批程序，由地方政府提出資金申請后，建設單位出具審核意見，省自然資源事務中心會簽意見后直接交付湖南軌道走資金審批流程，或者參照常益長鐵路項目資金撥付辦法，待省與三市簽訂包干協議后，一次性撥付協議金額，不再分批次分步審批資金撥付，大力簡化資金流程程序，確保地方政府征拆資金及時到位。實施過程中由省方出資方湖南軌道交通控股集團下設湖南鐵路建設投資有限公司牽頭組織相關單位定期或不定期對征地拆遷補償資金實行全過程審計，確保依照程序合理合規使用補償資金，解決征地拆遷過程中的實際問題和矛盾，切實維護被拆遷群眾合法權益不被損害。

4.4 ?改革優化鐵路征地拆遷包干模式

對于即將開工建設的長贛鐵路、襄常鐵路、銅吉鐵路等項目，建議參照常益長鐵路征地拆遷工作模式，在國家發改委、省發改委確定項目方案立項后，從可行性研究階段開始提前介入，由鐵路建設單位提出，省自然資源廳委托省自然資源事務中心牽頭組織省、市相關單位和部門提前啟動鐵路紅線拆遷范圍內的詳細調查和精準測算工作，準確調查征地拆遷的實物數量，嚴格按照各地現行的補償政策文件擬定補償標準，嚴格按照相關規范評估補償項目，準確測算征地拆遷補償總費用，有效控制投資成本，確保補償費用概預算足額滿足征地拆遷工作要求。路地簽訂一次性大包干補償實施協議后，再由省與市分別一次性簽訂打包協議，征地拆遷工作由地方政府具體組織實施。改革后的具體內容：一是征地拆遷資金由地方政府負責籌措，按協議一次性撥付征地拆遷資金，簡化資金審批程序;二是不再負責臨時用地和壓覆礦產補償工作，這兩項工作在實際操作過程中，與地方政府和建設單位有著直接緊密的關系，工作職責更加明確，工作程序更加簡化，實際操作更加便利;三是征地拆遷實物量精準調查，補償費用精準測算，包干協議一步到位，解決中后期驗工計價工作數量和費用相互銜接的問題，避免差異化矛盾產生，避免后期調整征拆概預算工作的矛盾和政策性障礙;四是明確職責分工，各司其職，省自然資源廳、省自然資源事務中心督查督辦征地拆遷工作進度及協調解決征地拆遷矛盾和問題，湖南軌道負責資金管理，鐵路建設單位負責工程建設和配合征地拆遷工作，地方政府具體負責組織實施征地拆遷工作。

4.5 ?改革不可預見事項處理方式

鐵路征地拆遷工作模式改革以后，應進一步探索建立鐵路征地拆遷總承包補償費用中已列支的不可預見費用使用工作機制。在鐵路項目實施過程中，往往存在鐵路設計變更、三改用地方案和數量的不確定性、影響紅線外房屋居住安全及稅費繳納等復雜的情況，這些征拆實物量通常不在包干范圍內。而在不可預見費的使用時序、方式等暫無明確的文件依據。為確保不可預見費既能依法依規依程序，又能及時、有效地用于解決在鐵路建設過程中的所涉及的征地拆遷矛盾協調和處理，確保后期資金審計有據可查，達到保證鐵路工程施工進度有序實施、項目順利推進的良好效果，急需改革不可預見費用在處理包干范圍以外的不可預見事項的使用原則、程序及內容，完善處理機制并上報省政府批復，嚴格做到有章可循。