不動產登記中居住區公共配套設施產權歸屬研究

陸欽網 黃東海 趙榮軍

摘 ?要 ?本文探討了居住區公共配套設施不動產登記存在的產權屬性認定及實踐中的困難，結合其他城市的相關政策，提出對公共配套設施權屬認定的思考和建議。

關鍵詞 ?公共配套;不動產登記;建議

中圖分類號：P968 ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A

Syudyon Property Right of Real Estate Registration for Public Facilities in Residential Areas

Lu Qinwang ， Huang Donghai ， Zhao Rongjun

（Nanjing Real Estate Registration Center， Jiangsu Nanjing ?210005）

Abstract： The identification of property rights and difficulties in practicein the real estate registration of public supporting facilities in residential areas were discussed in this paper. Combined with the relevant policies of other cities， thoughts and suggestions on the identification of public supporting facilities were put forward.

Keywords： public facilities; real estate registration; suggestion

近些年，房地產行業發展迅猛，國家統計局2016年公布的數據顯示，城鎮人均居住面積從1978年的3.6 m2躍升到36.4 m2，人均居住面積增長逾9倍。但與此同時，由于相關的法律法規和配套制度不健全，給不動產登記帶來困難，居住區公共配套設施不動產登記主體認定難、歷史遺留問題多等情況，是不動產登記中的常見問題。

1 ?公共配套設施定義及分類

公共配套設施定義。按照國家《城市居住區規劃設計規范》及部分地方規范，居住區公共配套設施是指根據公共利益需要，為保障城市功能和滿足居民基本生活需要，與人口規模或與住宅規模相對應配套建設的公共服務設施、道路和公共綠地的總稱[1]。

公共配套設施分類。按照國家及南京市、成都市、杭州市、威海市等地方規定，依照產權歸屬的要求分為三大類：一類為嚴格保障的公共設施，產權應移交至政府，包括教育、醫療衛生、社會福利保障、行政管理和社區服務、人防、開閉所、垃圾站、公共廁所、城市道路（公共綠地）等設施;二類為具有營利性的公共設施，產權歸屬投資主體，包括文化體育、農貿市場、金融郵電、商業服務設施、車位、儲藏室等設施;三類為不可切割的公共設施，產權歸屬全體業主，包括居住區內道路（綠地）、物業管理、地面公共停車泊位、戶外健身運動場所、自行車車庫等設施。

2 ?居住區公共配套設施產權屬性

2.1 ?法律法規層面

《民法典》第274條：“建筑區劃內的道路，屬于業主共有，但是屬于城鎮公共道路的除外。建筑區劃內的綠地，屬于業主共有，但是屬于城鎮公共綠地或者明示屬于個人的除外。建筑區劃內的其他公共場所、公用設施和物業服務用房，屬于業主共有”[2]。但未對“其他公共場所、公用設施”予以具體說明。

《不動產登記暫行條例》第36條規定：“辦理房屋所有權首次登記時，申請人應當將建筑區劃內依法屬于業主共有的道路、綠地、其他公共場所、公用設施和物業服務用房及其占用范圍內的建設用地使用權一并申請登記為業主共有”[3]。未就“其他公共場所、公用設施”作出解釋。

《物業管理條例》第37條規定：“物業管理用房的所有權依法屬于業主”，對于其他公共配套設施用房的產權歸屬未予明確。

《杭州市居住區配套設施建設管理條例》（2006年12月27日浙江省第十屆人民代表大會常務委員會第二十九次會議批準），通過出臺地方法規的形式，進行了公共配套建筑分類，并對配套設施移交與管理做出明確規定。

《國務院辦公廳關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》（國辦發〔2019〕3號）及《湖北省城鎮小區配套幼兒園建設管理辦法（試行）（鄂教幼高〔2019〕4號）對幼兒園的移交和不動產登記做出了相關規定。

2.2 ?規范性文件層面

《南京市公共設施配套規劃標準》對產權應移交至政府的公共配套設施有所涉及，但該標準屬于行業技術標準，主要用于指導南京城市規劃編制和建設管理，并為公共設施實施和運營管理提供參考，沒有強制性的法律地位。

2016年2月1日起正式施行的《南京市居住區公共配套設施規劃建設監督管理辦法》對新建項目配建公共配套設施作出明確規定，由相關區政府與相關責任主體簽訂包括無償移交設施的名稱、建設規模、建設指標、建設標準與完成時間、接收單位以及建設單位、未按約定建設、移交等產生的違約責任等要素的住房項目公共配套設施建設協議[4]。原國土部門（現自然資源和規劃部門）將此協議納入用地批準文件的前置條件。但該監督管理辦法并未對2016年2月1日之前批準建設的項目作出規定。

由此不難看出，除個別地方為規范公共配套設施產權歸屬出臺了地方法規外，上位法對除公共配套設施的產權歸屬有明確規定的為物業服務用房、依法屬于業主共有的道路、綠地，尚不能涵蓋各種類型居住區公共配套設施，缺乏對公共配套設施的相關定義和解釋，使得在不動產登記實務中很難準確判斷。國務院辦公廳下發的通知“已建成的小區配套幼兒園應按照規定及時移交當地教育行政部門”，也僅僅是對幼兒園的移交做了一個規定，實際上因歷史原因登記在投資主體名下的幼兒園是很難完成移交的。

3 ?公共配套設施不動產登記在實踐中面臨的困難

黨的十八大以來，黨中央提出全面依法治國的重大部署。不動產登記部門在行使法定登記職能時，必須做到確權登記有法可依，法無授權即禁止。

現以南京市為例，結合實際工作，對居住區公共配套設施不動產登記的現狀和面臨的困難進行了研究，主要存在以下幾個方面的困難。

3.1 ?居住區公共配套設施登記主體認定難

按《不動產登記暫行條例實施細則》第24條“未辦理不動產首次登記的，不得辦理不動產其他類型登記”的規定，居住區公共配套設施應首次登記在開發企業名下。但此類公共配套設施，特別是具有嚴格保障意義的配套設施，在未厘清后續權屬歸屬的情況下，直接登記在開發企業名下可能會引發登記風險。一旦出現開發企業破產，相關不動產被法院查封時，承擔公共服務職能的配套設施將面臨被法院處置的尷尬境地。

杭州、廣州、天津等地為解決公共配套設施登記難的問題，出臺了一些地方法規和操作辦法，厘清了當地的公共設施配套的產權歸屬問題，依法維護各權益人的合法權益，減少和防止由此產生的糾紛，促進社會和諧穩定。但地方的這些規定無法在全國范圍適用，仍需上位法對公共配套設施的產權歸屬予以明確規定。

3.2 ?人防工程、避難層等特殊公建配套登記難

因為目前法律法規沒有明確規定其產權歸屬，人防工程特別是住宅小區配建的防空地下室平時使用中存在諸多矛盾，在登記實務中對于人防工程、避難層等采取暫不登記的辦法，此種辦法雖然規避了登記部門的登記風險，但也造成了人防工程、避難層等權利主體不清的客觀事實，有行政不作為的風險。《江蘇省人民防空工程建設使用規定》（江蘇省人民政府令第129號）已于2020年1月1日起施行。該規定第26條明確了住宅小區內依法配建的防空地下室可作為平時使用人的主體;第27條明確了平時使用人及使用期限;第31條明確“物業管理區域內依法配建的防空地下室平時用作停車位收取的汽車停放費、租金應當單獨列賬，并優先保障保修期滿后該防空地下室防護結構和專用設備設施的維修更新、日常維護管理和停車管理的必要支出”。該規定雖然未明確人防工程的權利歸屬，但對使用主體和監督管理做了明確規定，有利于化解人防工程使用中存在的諸多矛盾，但尚不能解決人防工程、避難層等特殊公建配套不動產登記面臨的相關困難。

3.3 ?公共配套歷史遺留問題登記難

公共配套歷史遺留問題往往成因復雜，牽涉面廣，且有著復雜的形成原因，既有地方政府的因素，也有建設單位未履行職責等多方面原因。經研究、梳理，主要包括以下四種類型：①已經移交的配套設施尚未登記，因建設單位注銷等原因無法申請首次登記的;②移交的配套設施涉及違法建設的;③已經移交的配套設施無移交手續的;④對尚未移交，屬于規劃配建的一類嚴格保障的公共配套設施。按現有的法律法規，多數都不具備登記條件。

4 ?公共配套設施產權歸屬不明晰引發的問題

當前，業主（業委會）與房地產開發公司、物業管理公司之間關于公共配套設施產權歸屬的民事糾紛時有發生。如南京市江寧區左鄰右里小區為配套幼兒園產權鬧9年糾紛，幼兒園建成了卻遲遲不能開園;南京玄武區天山匯景園小區關于會所和會所內恒溫游泳池的公共配套設施產權糾紛案，匯景園業委會訴至法院，要求宏順公司向業委會交付會所及會所內游泳池。配套公共配套設施產權歸屬不明晰，已經成為影響社會和諧的重要因素之一。

5 ?對公建配套設施不動產登記思考和建議

5.1 ?公建配套設施產權歸屬

結合對法律法規的理解以及其他城市的相關政策經驗，筆者認為對住宅區公建配套產權歸屬認定，可以把握以下原則：

社會公益原則。按規劃要求建設單位應配套修建并明確其產權歸屬的，按國家和地方相關規定執行，如配建中小學校、幼兒園等，其產權歸教育主管部門;配建的物業管理用房、架空層，其產權屬于全體業主;配建地下人防、避難層等，由于國家尚未對其具體登記的所有權人作出明確規定，可暫對建筑物自然狀況登記造冊，對權利人暫不登記，并依法進行“人防設施平時由投資者使用管理”相關備注。

合同約定原則。國有土地使用權出讓合同（劃撥決定書）、商品房買賣合同有具體約定的，按約定執行。國有土地使用權出讓合同（劃撥決定書）對于建設單位及業主均具備法律約束力。如果出讓合同（劃撥決定書）約定受讓人應配套建設公共服務設施，并明確其產權歸屬的，或商品房買賣合同約定了公建配套設施產權歸屬的，則按約定執行。如果商品房買賣合同約定公建配套設施列入公用建筑面積分攤范圍或明確屬于全體業主共有的，則其產權歸全體業主。

依法登記原則。通過立法等方式，明確通過公共管理設施移交辦理轉移登記，對居住區綠地、道路、物業用房等業主的建筑物區分所有權全部登記為業主共有，經營性配套建筑物首次登記給投資主體等方式明確權利歸屬。

除上述情形外，屬于商品房附屬物的，其產權隨商品房產權一并轉移至全體業主。對于產權歸開發商的配套公建，除國家及地方明確禁止開發商出售、出租以外，開發商可以出售、出租。但無論配套公建產權歸誰所有，根據《物業管理條例》第四十九條規定，物業管理區域內按照規劃建設的公共建筑和共用設施，不得改變用途[4]。開發商也可自由處分其權利，將產權歸其所有的配套公建無償轉讓給政府部門或全體業主所有。

5.2 ?公建配套設施不動產登記辦法

公建配套設施的不動產登記，建議按公建配套設施產權歸屬分類，對于嚴格保障的公共設施，區分所有權首次登記時，登記在開發企業名下，不頒發不動產權證書，以“轉移登記聯系單”的形式登記，在不動產登記簿附件欄備注“該不動產系代建部分，應無償移交政府（或政府指定部門），移交前不得轉讓、出租、抵押”;對于營利性質的公共設施，區分所有權首次登記時，參照居住用房登記辦法，未銷售的頒發不動產證書，已銷售的頒發“轉移登記聯系單”;對于與居住功能不可切割的公共設施，區分所有權首次登記時，由房地產開發企業代為申請，直接登記在全體業主名下，只登簿不發證。

5.3 ?公建配套設施歷史遺留難題處理

為有效妥善解決歷史遺留難題，對相關問題進行歸類，建議針對不同類型問題分別處理：①已經移交的配套設施尚未登記，因建設單位注銷等原因無法申請首次登記的，依據不動產登記的相關規定，配套設施接受單位可以憑移交證明、規劃許可、竣工驗收、相關稅費繳納證明等材料申請登記。②移交的配套設施涉及違法建設，屬于尚可采取改正措施消除對規劃實施影響的，經城管執法機關依法查處并執行完畢后，憑相關材料申請該配套設施的不動產登記。③已經移交的配套設施無移交證明、規劃許可、竣工驗收等材料的，按“一事一議”的原則報請市政府同意后，由街道、區政府、房產、建委、規劃資源、人防等部門出具審核意見。以安全鑒定代替竣工備案和各級部門審核同意的材料申請不動產登記。④對尚未移交，屬于規劃配建的一類嚴格保障的公共設施，鼓勵開發企業主動移交政府相關部門，或由政府出資回購后指定產權單位申請不動產登記。

5.4 ?公建配套設施立法建議

厘清居住區公共設施配套的產權歸屬，依法維護各權益人的合法權益，減少和防止由此產生的糾紛，可以促進社會和諧穩定。建議國家出臺相關的法律法規，對居住區公共配套設施的登記主體進行明確，解決不動產登記部門難以認定產權歸屬的問題。

參考文獻/References

[1]中華人民共和國住房和城鄉建設部.城市居住區規劃設計標準[M]，北京：中國建筑工業出版社，2018.

[2]中華人民共和國民法典[M].北京：中國法制出版社，2020.

[3]不動產登記暫行條例[M].北京：中國法制出版社，2016.

[4]南京市人民政府.南京市居住區公共配套設施規劃建設監督管理辦法[M].南京：市人民政府公報，2016.1.

[5]物業管理條例[M].北京：中國法制出版社，2016.