共建共治共享視角下我國社區分類治理研究

[摘 要] 社區分類治理是基于社區異質化和社會問題社區化的現狀考察而提出的一種新的社區治理理念。從目標、依據、表現形式等三個方面對社區分類治理的意涵和內容體系進行闡述，社區分類治理要以“共建共治共享”作為邏輯前提。社區分類治理的具體推進路徑是治理理念要從行政化邏輯轉向以治理需求為中心，治理機制要從“一刀切” 轉向“創新引領”，治理資源的整合要從“一元管理” 轉向“多元共治”，借助信息科技，實現從標準化到個性化、精細化的轉變。

[關鍵詞] 社區治理;社區分類治理;共建共治共享

[中圖分類號] "C912 " [文獻標識碼] A " [文章編號] 1008—1763（2021）04—0049—06

Abstract：Community classified governance is a new concept of community governance， which is based on the status quo of community ontology differentiation and communitization of social problems. This paper expounds the meaning and content system of community classified governance from three aspects of goal， basis and manifestation. Community classified governance should take co-construction， co-governance and sharing as the logical premise. This paper puts forward the specific promotion path of community classified governance： the governance concept should be changed from administrative logic to governance needs as the center; the governance mechanism should be changed from one size fits all to innovation leading， and the integration of governance resources should be changed from unitary management to multi governance， and the transformation from standardization to personalization and refinement "should be realized with the help of information technology.

Key words： community governance;community classified governance;co-construction，co-governance and sharing

社區治理是社會治理的基石，黨和政府一再強調要加強社區治理創新、提升社區治理效能。尤其是隨著城市的擴張和城鎮化的推進，社區治理事務變得愈發復雜，并呈現高含混性和不確定性等特征。社區治理“上面是千根線，下面是一根針”。黨的十九屆四中全會指出，要“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務”。但是面對不斷下沉的公共事務，社區正面臨著治理主體權責利不對等、行政控制和社會自治自相矛盾、治理需求和治理能力不對應等治理困境。有學者指出，社區治理的有效性，更加依賴于理念的創新與治理工具的獲取和選擇[1]。

面對復雜的社區治理事務，引入分類管理思想，或許不失為一種新的探索。社區分類治理不是簡單地對社區進行分門別類，而是在鞏固社區共同體基礎上，通過分類來實現差異化治理，從而提升社區治理整體效能，共享社區治理效果。2020年10月，黨的十九屆五中全會進一步指出，要“完善共建共治共享的社會治理制度”。這意味著“共建共治共享”將從理念指導逐步走向制度化，任何社會治理創新都不能脫離“共建共治共享”的引領。本文試圖回答：在“共建共治共享”的背景下，如何界定社區分類治理的意涵和內容體系，如何通過分類的方式提升社區治理效能，具體有哪些行動框架或具體路徑。

一 我國社區發展的新難題：社區異質化

和社會問題社區化

大國治理需從小社區做起[2]。西方發達國家和地區的社區建設早已有之，并在社會治理、公共服務等領域發揮了重要作用。印度學者拉古拉姆·拉詹更是將社區視作國家、市場以外的第三大支柱，并指出這三者的平衡是人類發展繁榮的根本之道[3]。我國的社區建設雖然晚于西方國家，但社區的角色和功能作用得到黨政部門的重視，在經歷一段快速發展后，我國社區呈現出多樣化和復雜化等特征。

首先是社區類型多樣化，這既有來自歷史遺留問題的因素，也受到了現代化發展進程中不可避免的一些因素的影響。回溯我國社區的發展歷程，最初是“單位制”的解體，遺留了一些舊式的單位住房小區。隨之而來的是市場經濟發展、城市化進程加速、勞動力自由流動和住房商品化，中國城市社會發生快速的分化[4]，一些老舊小區被拆除，商品房小區、安置小區、移民社區、混態社區等接踵而至。近年來，由于政策性保障房社區的建設開發和房地產行業“地王潮”“大盤時代”的推動，出現了一大批人口多、規模大的超大社區。調查顯示，一些超大社區幾乎相當于一個小型城市的體量，是名符其實的“城中之城”[5]。而社區類型的多樣化，同時意味著社區內部結構的差異化，不同社區在人口結構、資源配置、組織構成、活動范疇等方面都存在較大的差異。加上我國對住宅小區進行封閉式管理，社區間的流動性減弱，社區的異質性也會逐漸拉大。從治理的角度來看，針對形態各異的社區，其治理的理念、治理工具、治理主體等應有所差異。

但是，伴隨社區異質性同時出現的是“社會問題社區化”。在我國經濟發展和社會轉型的過程中，政府在面對日益復雜的經濟問題和社會問題的時候出現了一定程度上的“失靈”。政府通過購買的形式，將部分公共服務職能外包給社會組織。隨著公共事務縱向下沉和層層分包，作為基礎組織單元的社區成為承接公共事務和公共服務的“兜底”機構。社區居民委員會作為居民自治組織，并不具有法律上的行政權力，只能通過委托授權的形式獲得政府賦權，從而導致社區業務不斷擴展，涵蓋社區行政事務、社區公共服務和社區自治事務[6]，涉及政治、經濟、文化、生態、社會等多個領域。社區從一個自治空間逐漸演化為科層制中的行政單元，不僅承擔著體制內的行政事務，還要完成社區自治中的社會服務功能。幾乎所有的社會治理問題，最終都要下沉至社區來完成。

社區異質化和社會問題社區化產生了社區治理模式的創新需求。雖然學界提出了整體性治理[7]、規制治理[1]等新的理念，各個地方也大力創新社區治理模式，但是由于社區異質性和外部環境差異的存在，成功的經驗模式難以復制。加上受到政府大包大攬、“一刀切”等傳統做法的影響，我國社區治理模式目前仍然呈現出單一化的趨向，且具有濃厚的行政化色彩。

如何破解社區異質化、復雜化與單一的治理模式之間的矛盾，是一個值得探索和回答的問題。

二 社區分類治理：一種新的治理理念

（一）“分類管理”思想的內涵與應用

分類管理是指根據功能、屬性、目標等，將管理對象或管理事務分門別類，并運用不同的方式來進行管理，目的在于讓管理具有較強的針對性，可以提高管理的質量和效率。

分類管理具有促進管理資源的有效配置、管理信息的有效流通、管理策略的有效執行等特征[8]，因此在政府管理和企業管理中得到廣泛應用，比如對企事業單位、公務人員和非營利部門的分類管理。

（二）社區分類治理的核心要義和內容體系

1.社區分類治理的概念辨析與界定

“社區分類”并不是獨創性的理念，已有學者提出過“社區分類”和“社區公共事務分類”等概念，如表1所示。社區分類是根據社區的功能屬性進行的簡單劃分，分類依據包括規模大小、地域屬性、功能、形成方式、居民結構等，其中較具代表性的是沃倫夫婦提出的“三-六”社區分類理論。他們從互動性、認同感和連接性三個維度對社區進行實質性分類。但是，對社區本體的分類，容易造成群體歧視社會效應，反而不利于社區間的融合[9]。社區公共事務分類，簡而言之，就是對社區的事務分類治理。這種方式類似于對社區職能清單的再整合，目的在于提升社區管理的效率。但鑒于公共事務的復雜性，這種分類方式可能會導致管理職責不清，甚至互相推諉。上述兩種分類方式，都是一種靜態的劃分，無法從系統和動態的視角與社區治理過程連接起來，也就難以有效應對愈發復雜的社區治理事務。

本文所指社區分類治理，是基于共同的治理目標——即提升社區治理效能而采取的“因地制宜”的差異化治理模式。這種差異主要體現在治理目標、治理手段、治理主體等治理要素上。社區分類治理的分類依據是社區的核心治理需求，可能是社區融合、安定有序、和諧共生、發展振興、安全便捷等。不同的治理需求，配置的治理要素各不相同，從而形成不同的社區治理模式。此外，社區分類治理是一個動態的過程，當社區核心治理需求發生變化時，社區治理要素隨之發生改變，對應的社區治理模式也會有所不同。分類不是終點，而是在分類的基礎上，不斷創新治理方式和治理工具，探索能夠與社區本體特征相適應的治理模式。因而，從內涵和外延上來說，社區分類治理融合了社區分類和社區公共事務分類的理念和內容。

2.社區分類治理的內容體系

（1）以提升社區治理效能為目標

社區分類治理作為一種治理理念的創新，始終要服務于治理的最終目標，即提升社區治理效能或實現善治。這主要體現在維護社區秩序、化解社區矛盾、改善公共服務質量、簡化行政程序、提升社區便捷度等各個方面。雖然社區間的公共服務供給模式、行政管理方式和矛盾化解機制各有差異，但都以提升社區整體治理質量和效率、讓社區治理成果惠及更多的公眾為目標。

（2）以社區核心治理需求為分類依據

不同的社區在資源配置、發展基礎和內在結構上存在本質差異，社區的主要治理需求自然有所不同。老舊小區的核心治理需求可能是“安全”，混合型社區可能是“多元融合”，超大型社區可能是“安全便捷”，農村社區可能是“發展振興”，商品房小區可能是“和諧共生”。針對不同類型的治理需求，需要制定不同的社區治理方案，配置不同的治理要素。以此形成類型化的社區治理模式，也更加有利于社區治理經驗在同質社區間的模仿和推廣。

（3）以差異化的社區治理結構為表現形式

社區分類治理，最終要體現在治理結構上的重塑和分類。具體來說，主要是社區治理主體權責分配和治理方式上要有所差異。

一是治理主體權責的分配。經濟型社區中，市場主體占據的份額和影響力最大;文化型社區中，社會組織、教育機構的影響力最大;政治型社區中，行政機構的影響力最大。城鎮社區的居民參與感相對較強，農村社區中鄉賢的作用和影響力較大。依此類推，由市場承擔多一點還是由政府或社會承擔多一點，取決于社區自身的資源稟賦等特質。市場主體影響力最大的，自然由市場主體承擔治理責任多一點;社會組織基礎“土壤”好、發展勢頭強勁的，可以由社會組織承接服務職能多一點;有特殊政治功能或社區基礎建設薄弱的，由政府部門承擔主要的建設職責;社區居民認同感高、公民參與意識強的社區，則要鼓勵發揮社區居民的自治作用。

二是不同的主體責任機制，治理方式也不同，市場的經濟調節工具、政府的行政強制手段、社會組織的柔性治理和公民參與的自治機制等，都可以根據不同的治理需要，在各個社區里發揮其特有的功效。

三 共建共治共享：社區分類治理的

邏輯前提

黨的十九大報告首次提出要建立“共建共治共享”的社會治理格局，十九屆五中全會進一步提出要完善“共建共治共享”的社會治理制度。從“格局”到“制度”，“共建共治共享”的內在意涵得到升華，對我國社會治理實踐的指導地位得以確定。社區治理是社會治理的基礎環節，“共建共治共享”對社區治理同樣具有指導性意義。從這一角度出發，社區分類治理需要遵循以下幾方面作為邏輯前提。

首先，社區分類治理要遵循“共同體”這一基本原則。“共建共治共享的社會治理格局”其實就是黨委、政府、企業、社會組織和公民融合成五位一體的社會治理共同體[10]，而“社區”的概念也源于德國學者滕尼斯提出的“共同體”，其含義是指人們共同生活的地理空間和區域，并且人與人之間的關系在社區中得以強化。但是在現代化建設的進程中，人們之間的連接逐漸減弱，對社區的認同感和歸屬感降低，社區“共同體”的意義也隨之弱化。社區分類治理就是要通過對社區的分門別類，精準識別造成不同社區內部分化的原因，重新整合社區內部資源和力量，從而更好地強化社區共同體。

其次，社區分類治理要以“共享”作為價值導向。社區分類治理是對社區的分類，不是對個體的分類。在社區治理效果的享有上，每個社區居民都是平等的，并不會因為個體的收入、職業、性別等差異而有所不同。此外，雖然在社區分類治理的過程中，每個社區的治理方式、資源配置等治理要素有所差異，但這都是為了滿足差異化的治理需求而設置的，并不是為了拉大社區之間的差距，造成社區間的區隔，更不會形成群體歧視。從整體的角度來說，社區分類治理能更好地滿足人民差異化的需求，因此從這一層意義上來說，社區分類治理的效果是“共享”的。

最后，社區分類治理要以“共建共治”作為基本運作方式。在社區分類治理理念下，鼓勵治理模式的創新，并可以預期到會出現治理模式的“百花齊放”，但無論何種治理模式，都離不開基本的運作模式——共建共治。社區既是社會成員共同生活的空間，相關主體只有承擔起相應的治理責任，其對社區的歸屬感和認同感才會得以強化，社區作為共同體的意義才能得以延續。不同社區的各類主體所占的比重和擁有的治理資源雖然有所差異，但各類主體的共同參與是所有社區治理的基本前提，分類治理的優點在于根據不同社區的特征，采取差異化的權責匹配機制，讓權責精確到每個主體身上，主體間承擔的權責內容、比例都會根據社區治理需求而有所調整。如此，既能解決權責模糊不清的困境，又能帶動社會主體有效參與到社區治理中來，從而打造真正意義上的社區共同體。

四 我國社區分類治理推進路徑

（一）轉變觀念：從“行政任務”導向到以“治理需求”為中心

單位制瓦解后，行政力量進入社會治理，通過社會管理體制改革下沉行政力量，進入城市基層社區[11]。彼時的社區管理以機械地執行上級指令為主要任務，并將越來越多的行政任務沉積在社區，從而容易忽視社區的實際需求。因此，轉變過去垂直管理思想，從行政邏輯轉向治理邏輯成為一種必然的趨勢。而治理邏輯的首要意涵就是以社區的需求為中心，而不是以完成上級的行政任務為導向。上級政府部門要轉變觀念，適當地為社區“減負”，讓社區從繁重的行政任務中抽離出去，賦予其更多的自治空間，讓各個社區結合自身的需求創新治理模式。社區也要創新工作理念，不再機械化地執行上級政府分派的行政任務，而是站在社區居民需求的角度，創新工作模式，靈活、高效地完成行政工作的同時，滿足社區居民多元化、多層次的需求。總之，社區分類治理不是在科層體制中層層分派行政任務，完成上級政府的命令、檢查和任務等，而是結合實際需要，對社區中的行政事務、公共服務事務和其他自組織事務進行再安排。

（二）改革機制：從“一刀切”到“創新引領”

21世紀，創新的重心已由追求政府管理的高績效轉向社會治理結構的變革[12]。要實現“治理有效”的目標，就必須創新基層社會治理[13]。城鄉社區的振興也依托于社會治理創新[14]。社區治理本來就應是一項因地制宜的差異化實踐，無論是本土經驗的歸納與推廣，還是借鑒其他國家或地區的經驗，社區治理都不應只是簡單的模式移植，而是要讓它在中國土壤中落地生根[15]。我國社區的屬性是復雜多樣的，如果將“一刀切”式行政管理體制嵌入社區治理中，則可能適得其反，形成社區治理的亂象。社區的分類治理首先就是要轉變僵化的管理體制，鼓勵通過體制機制的創新，為社區的善治注入活力。社區創新不一定是對治理中具體問題的標準答案或者具體行為的操作規范，但至少涉及社區治理的結構或者機制中一套相對明確完整的規則秩序[16]。比如，可以重塑社區治理主體結構[17]、改革社區治理體制改革[18]，創新軟治理、柔性治理、民主協商等治理方式，或者融入鄉賢治理、孝道治理、情感治理、社會組織等新的治理元素。在“新冠疫情”中，作為“抗疫防疫”的關鍵陣地，全國城鄉社區大膽創新治理模式，各類社區防疫手段“百花齊放”，比如北京朝陽區根據小區特點分為三種類型，實施分類管控方式，筑牢了疫情防控第一道防線。還有的地方根據疫情特征將社區分為高、中、低風險三類，并采取差異化的防控策略和措施，極大地提高了抗疫防疫的效能。這些都是對傳統的行政化社區管理機制的突破和超越，“因地制宜”地創造因應社區需要的治理模式，為社區注入新的活力，切實改善社區治理質量和效率。

（三）整合資源：從“一元管理”到“多元共治”

長久以來，單一化的社區管理導致社區資源分散、活力不足，一方面容易造成資源的浪費，另一方面使得部分資源沒有得到有效的利用，比如從某種角度來說，社區工作者和社區社會組織并未獲得更多的自主性空間，社區居民的主體性意識也沒有被激活[15]。改變這種局面，重點在于對現有的資源進行優化配置，以有限的資源投入，創造最大的治理效益。基于治理能力和治理資源有限性的考慮，不能再過分依賴于政府的行政資源，必須拓展資源獲取渠道，盤活、整合和優化社區其他資源。具體來說，首先要利用和鞏固現有資源，比如黨建資源、行政資源等正式資源、法理資源，讓基層組織“強”起來，然后再發掘和撬動其他資源，比如社會資源、外部資源、非正式資源、情理資源等，以及紅色資源等一些獨具地方特色的資源。最后優化資源配置。每一種治理資源都有其特有的功能作用，優化資源配置，既要防止資源的濫用，又要避免資源的遺漏。通過盤點社區治理資源總量、類型和結構等，根據治理目標合理配置治理資源，讓社區的每種治理資源都能做到“物盡其用”和“人盡其才”。

（四）技術驅動：從“標準化”到“個性化、精細化”

計劃經濟時代，更多強調的是社區建設的標準化，技術的匱乏也導致社區管理主要依賴于個人經驗。隨著社會經濟的發展，社會需求變得多樣化，標準化的社區難以滿足個性化的需求，依賴于經驗的管理方式越來越難以應對日益復雜化的社區事務。而社區分類治理的核心就在于服務的個性化和治理的精細化。互聯網、物聯網、大數據等信息技術的廣泛應用，為實現個性化、精細化的治理和服務提供了技術支撐。此外，大規模的移動互聯網用戶群體為社區治理的智能化提供了堅實的基礎[19]，海量的信息可以構成大數據分析的基礎，并且社區各個主體之間可以實現互聯互通，從而可以建立起一個智能治理網絡。因此，社區分類治理必須依靠信息技術層面的創新與應用。比如，借助現代信息技術，構建一個信息管理平臺，實現對全城社區的24小時智能監管、互聯互通、一體化服務等功能;通過大數據分析技術，根據不同的處理方式對社區進行分類，精準識別不同社區、不同群體的需求，為決策者制定個性化治理方案提供參考，從而能夠精準輸送服務、解決問題等;同時通過實時監測，及時掌握社區情況的變化，方便及時調整相應的治理方案。

五 結 語

隨著經濟社會的快速發展，社區成為兜底社會治理的載體。如何提升社區治理效能，一直是縈繞學界和實務界的難題。雖然各地多有社區治理創新成功的實踐，但是社區本體的異質性將導致其治理經驗的難以復制。實際上，任何社區，同質性和異質性是并行存在的，找出異質性，肯定同質性，在“同治”中求“異治”，在“異治”中求“同治”，即為在“共建共治共享”理念下的社區分類治理模式。“共建共治共享”是我國總結中國治理經驗所提出的、適用于我國國情的、符合我國治理現代化建設目標和價值取向的指導性理論。社區分類治理作為一種創新理念，需要以“共建共治共享”作為邏輯前提，遵循“共建共治共享”內蘊的基本原則。

雖然社區分類治理強調社區治理模式的差異性，但萬變不離其宗，社區分類治理需要圍繞下述四個方面來展開：一是轉變觀念，從過去的行政邏輯，轉變為以社區需求為導向的治理邏輯;二是改革機制，即社區的治理結構不能“一刀切”，而是鼓勵機制創新、模式創新，體現不同情景下的差異化治理;三是整合資源，政府一元主導下的社區建設容易出現同質化趨勢，只有多元主體參與，才能更好地創新社區治理;四是技術驅動，信息技術和大數據的應用，可以為識別多元社區治理需求和精準傳送服務提供技術支撐。

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