國家治理中的權力法治：張力與調適

[摘 ?要]權力法治是法治中國建設的核心邏輯與底層架構，其根本要義是實現對權力的有效制約和監督。權力法治化的過程嵌入在國家治理之中并與國家治理的多重邏輯產生著張力，由此形成了權力法治的實踐困境。這些張力體現在四個方面：依法行政與指令式治理之間的張力，縱向制約監督與組織聯盟之間的張力，橫向制約監督與組織依附之間的張力，制約監督機制的穩定性與政治統合邏輯之間的張力。破解這些張力，需要著眼于國家治理的體制特征和內在邏輯，建立和完善以決策權、執行權和監督權為對象的功能性分權體系。

[關鍵詞]權力法治;功能性分權;權力制約與監督;法治中國

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼] A [文章編號]1008-4479（2021）04-0095-07

改革開放以來高經濟增長與高廉政風險并存的“雙高現象”[1]表明，以權力制約與監督為核心的法治建設任重而道遠。2013年，黨的十八屆三中全會將“法治中國建設”確立為我國新時期法治建設的新目標和全面深化改革的重大內容，黨的十九屆四中全會進一步強調了法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設，標志著中國的法治建設進入了一個整體性、系統化的建設階段。法治中國建設的核心邏輯是權力法治，即通過制度化的手段實現對權力的有效制約和監督。權力法治不僅關乎一國的政治秩序，也通過影響國家介入市場的方式影響著經濟效率。當然，在中國的政治和法治建設中，探索符合中國情境的權力法治體系一直沒有停滯。權力法治化過程嵌入在國家治理之中，由國家治理邏輯所支配。權力法治與國家治理的多重邏輯之間的張力，形成了權力法治的內在困境。因此，闡釋這些張力是理解中國權力法治困境的重要線索。中國情境下的權力法治化，必須著眼于國家治理中的體制特征和內在邏輯，通過構建均衡型的功能性分權體系來探索權力制約與監督的中國道路。

一、權力法治與法治中國的邏輯關系

法治可以區分為權力法治與權利法治，權力法治的根本在于控制國家權力，即通過權力的有效制約和監督保障公民權利，進而實現權利法治[2]。法治中國建設是一個系統工程，需要堅持法治國家、法治政府、法治社會的一體建設[3]。法治國家、法治政府和法治社會是法治中國建設中三個不可分割的有機組成部分，具有緊密的關聯性和邏輯性。法治國家是指在國家范疇和政治層面，把立法權力、行政權力、司法權力、監督權力等各項公共權力納入法治軌道，實現國家治理的法治化，其核心是中國共產黨作為執政黨依法執政[4]。法治政府側重在政府范疇和行政層面，強調行政權力行使的法治化。法治社會首先體現在社會生活領域法治精神、法律規則和法治方式的融入，社會公民不僅能夠尊法守法，而且能夠依法主張自己的合法權利，但前提和關鍵是建構一個“適度型社會”[5]，即社會能夠贏得自主空間，通過自由締約和結社建構自身，并以此制約國家權力的擴張侵蝕，實現國家政府與社會的和諧并存。

從三者的邏輯關系來看，法治國家為法治政府和法治社會的構建確立了方向和整體性框架。法治國家中的“國家”概念實際上是一種“廣義政府”，即中國共產黨與國家體系在政治結構與政治過程雙重維度上同處于一個政治體系，構成了統合整體。法治國家的建設首先應是完善黨內和黨外各類監督體系，保障中國共產黨作為執政黨依法執政。這是因為中國共產黨是這一統合整體中的核心，發揮著集中統一領導，總攬全局、協調各方的引領作用，其權力的法治化水平不僅直接影響著政府的行政方式、治理手段，進而影響著行政權力的法治化;而且從根本上影響著法律制定的科學性和法治實施、法治監督和法治保障的有效性，這又進一步影響著法治社會能否有效構建。法治政府是法治國家建設的核心和關鍵[5]。政府是聯結執政黨和社會的“紐帶”，是執政黨治理國家和社會最為重要的組織工具。行政權力的法治化水平不僅關乎制度優勢能否轉化為治理效能，而且還影響著社會對執政黨的信任水平，關系著執政黨的合法性基礎。法治政府同時也是法治社會建設的前提。法治秩序在結構上是社會同國家協調的產物，這意味著國家和政府作為社會公共領域在制度上的一種延伸，其應成為維護法律秩序的手段，而非任意侵入、壓制或并吞社會的制度空間[6]，否則社會權力將會萎縮、式微乃至于消失，法治社會也將無從談起。在這個意義上，法治社會的建設實際上直接取決于政府的法治化程度[5]。而法治社會是法治國家和法治政府堅實的社會法治基礎[6]。鑒于公權力的擴張性，社會主體的成長有助于形成一個市民階級公共領域（bourgeois public sphere），以監督、約束、抑制和對抗國家可能侵犯社會的行為[7]（pp14-26），進而實現私權利來對公權力實行動態化、常態化的分割分解[8]。總之，權力法治既是構建法治國家、法治政府的核心要義，也是構建法治社會的前提基礎。權力法治不僅關系著政治秩序和社會的公平正義也關系著國家長期持續的經濟效率。在這雙重意義上，權力法治乃是法治中國建設的核心邏輯和底層架構。

二、國家治理中的權力法治實踐張力

國家治理的目標具有多元性，例如經濟增長、社會穩定、政治廉潔等。圍繞這些目標，國家在治理實踐中形成了相應穩定的制度安排、治理機制和治理特征，構成了不同目標下的治理邏輯。廉潔導向下的權力法治化是國家多元治理目標中的一個，因此，權力法治化必然嵌入在國家治理的整體邏輯之中，并與其他治理目標及其治理機制產生著互動。這種互動的表現之一是權力法治化的實施機制與國家治理的某些特征和邏輯產生著張力，并由此形成了權力法治化困境的深層原因。

（一）依法行政與指令式治理之間的張力

依法行政是法治中國建設的關鍵，因為行政權既是執政黨的政策執行工具，又緊密聯系著市場和社會。據統計， 百分之八十的法律都有賴于行政機關執行[9]。依法行政的實現需要兩個基本條件：健全的組織法制和程序規則[10]，前者指向行政權的權限邊界有法可依，后者指向行政權按照法定程序依法行使。有研究指出，正是這兩個條件的不健全導致了依法行政的困境[10]。這一觀點固然揭示了依法行政困境的直接原因，但卻忽視了國家治理邏輯對上述兩個條件的消解作用。改革開放以來，經濟增長和社會穩定成為中國國家治理的兩大目標，并構成了績效合法性的基礎。在績效合法性壓力下[11]，自上而下形成的壓力型體制、行政發包制與橫向形成的地區競爭相結合，內生出了與法治并軌運行、潛于行政體制內部的“指令式治理”（rule of mandates）[12]。這種治理模式有兩個基本特征：第一，下級官員面臨的多元任務具有優先級排序，這種排序由上級官員指定且在不同階段、不同環境下靈活變動，地方官員的注意力和執行優先分配在高優先級的任務上;第二，上級官員對下級官員的考核主要以是否完成了優先級任務為主要標準，即中心任務優先的結果導向。指令式治理與依法行政具有張力性，因為指令式治理模式下的結果導向而非程序遵循往往更能成為支配下級政府的行為邏輯。例如，在一項調查中，縣級政府公務員在回答“如果法律法規的規定與領導的指示不一致公務員會如何選擇”的問題時，約50%的公務員表示會按領導指示辦，只有34.6%的受訪公務員表示會按法律法規的規定辦。[13]在這種情境下法律的工具意義得到強化，而控權屬性得到削弱。

（二）縱向制約監督與治理聯盟之間的張力

縱向制約監督的核心機制是政治控權即以權力控制權力，其依賴于自上而下的等級權威。與法治控權和社會控權相比，政治控權在中國治理實踐中仍然占據著主導地位，其控制效率和短期效果也更為顯著。但這種依賴等級權威、自上而下的控權模式與縱向組織層級間的聯盟特征具有沖突性，因此存在著不穩定性。治理聯盟具有“層級依附—庇護”的典型特征[14]，例如轄區企業對轄區政府的依附性，轄區政府對上層政府的依附性;上層政府對轄區政府的庇護，轄區政府對轄區企業的庇護。由此，從上層政府到轄區政府再到轄區企業基于利益聯結形成了一個緊密的“依附與庇護”結構。具體而言，這種自上而下的“庇護”結構來源于三個方面。第一，績效的依賴性。如上層政府對下層政府在經濟績效上的依賴性，這種依賴性又最終轉化為下層政府對轄區企業經營績效的依賴。在縱向加碼和橫向競爭的共同作用下，轄區政府通常采用超常規措施整合各類資源、動員各類力量、協調審批或監管部門來競爭或扶持具有影響力的企業，以至于形成“反向尋租”和官僚庇護主義[15]。第二，權力的交融性。政府層級間、政企之間并沒有因制度規定和權責劃分形成一個清晰理性的組織邊界，而是形成了一個權力交融的關系網絡。這種關系網絡既可能源于因私人關系、工作關系、嵌入關系[16]而自然形成的“圈子”文化，又可能源于下層政府和轄區企業為尋求資源支持和政治保護通過行賄、拉攏等行為來主動建構。第三，共謀中的利益交織。共謀是基層組織行為的一個普遍現象。基層政府間或政企之間的共謀或是靈活應對政策制度的剛性約束，或是應付指標檢查和考核，進而在共謀中因利益交織而形成庇護關系。由此，自上而下的權力控制機制被利益聯結形成的庇護結構所削弱。

（三）橫向制約監督與組織依附之間的張力

橫向制約監督主要包括兩個維度：第一，黨政內部各類監督監察組織的同級監督;第二，公民社會監督，包括公民、社會組織和輿論媒體的監督。從組織體制上看，同級監督最為詬病的是監督力量，例如紀委、檢察院等組織的人事權和財權受制于同級黨委政府，使得這些監督組織實際上依附于黨委組織而缺乏獨立性和權威性。即便國家開始注重整合各類監督力量，提高其獨立性和權威，但就目前的政治行政體制而言仍然存在諸多局限。例如，國家進行監察體制改革，整合設立監察委，其實質是將原來的行政監察轉向國家監察，將隸屬于政府行政序列的行政監察機關改造為向各級人民代表大會負責的國家監察機關[17]。監察委的設計初衷是擴大監察范圍，提高監察的權威性、獨立性和整合性，但監察委的負責人一般位列本地黨委常委，受黨委領導，再加上人事權和財權并沒有完全獨立出來，因此，監察委的有效性可能更體現于對下級官員或組織的監察，而對同級組織部門特別是“一把手”的監察仍然有限。公民社會監督的有效性同樣因缺乏自主性而受到削弱。公民社會監督是政治監督的重要補充，其本質是以權利控制權力。權利控權包含兩種機制：一是社會主體的培育和成長客觀上扼制國家權力的專斷和濫用。社會主體的發育和成長逐漸形成了高度分化、利益訴求強烈的社會結構，國家若通過“專斷性權力”[18]隨意干涉和侵害社會主體的利益將會帶來更高的統治風險，因此從客觀上有助于抑制公權力濫用。二是社會主體的培育和成長有助于增強社會參與政治的理性和自覺。多元化和自主化發展的社會組織將尋求通過談判和討價還價參與到政府的決策中，以維護自身利益。社會對政治的參與在一定程度上構筑了一個以權力分離和制衡為標志的多元政治體制，進而防止國家權力的專斷和濫用。然而，權利控權的前提在于社會的自主性。近20年來，雖然中國的社會主體得到了快速發展，社會組織的數量和規模顯著擴張，但從國家與社會關系的角度來看，國家通過限制、功能替代、等策略來努力實現行政吸納社會的目標[19]。其結果是客觀上國家權力不斷向社會滲透和擴張，社會越來越依附于國家，基于公共協商空間的國家與社會關系彈性開始收縮[20]。國家與社會關系的這些特征不利于權利控權兩個機制的實現。其一，當社會組織缺乏自主性而依附于國家時，社會組織的多元化利益無法成為制衡國家權力濫用的邊界，國家權力的專斷性特征將由此增強;其二，國家與社會關系彈性的收縮，意味著社會難以通過制度化的渠道參與政治，特別是制約和監督國家公權力的運用。

（四）制約監督的穩定性與政治統合邏輯之間的張力

中國的國家治理目標具有多元性，例如，經濟增長、社會穩定、政治廉潔等。因此，在不同的治理情境下國家治理的注意力分配及其邏輯遵循也可能不同。例如，我們在現實中觀察到，招商引資通常成為地方治理的“第一要務”或“中心任務”，當該中心任務的完成與程序規則、權力制約監督發生沖突時，法治控權邏輯有時會讓位于增長邏輯。但當地區腐敗高發以至嚴重影響政治生態和社會秩序時，法治控權邏輯便被得到強化。因此，何種目標成為中心目標，那么該目標下的治理邏輯便成為政治邏輯。所謂政治邏輯，往往同“中心任務”“政治任務”“政治大局”等詞語連接在一起，強調的是最高優先級的、強制性的、指令性的表達。上述指向不同目標下的任務或問題在特定的情境下（取決于中央的注意力分配）都有可能轉換為政治任務。因此，經濟增長、社會穩定、政治廉潔、法治建設都有可能轉換為特定情境下的中心任務，相應的中心任務下的治理邏輯便轉化為政治邏輯。本文將中心任務下的政治邏輯與非中心任務下的治理邏輯之間的關系稱之為政治統合邏輯，即其他所有邏輯都服從于政治邏輯，政治邏輯是其他所有邏輯中的底層邏輯并統一、整合著這些邏輯。這一關系意味著當某一目標成為中心目標并遵循政治邏輯時，其他目標的完成將讓位、服從和支持這一目標。由此來看中國的權力制約監督困境便會發現，控權邏輯在增長優先的發展框架下時常讓位、服從于增長邏輯。當增長邏輯成為政治邏輯后，在一定程度上，其他所有問題例如程序約束、權力監督等都被統合在增長邏輯中，也因此，我們經常發現在地方的招商引資宣傳中出現類似“誰阻撓XX項目，誰就是XX縣的罪人”“誰阻撓項目建設，就是老鼠過街人人喊打”的標語。政治統合邏輯表明，在中國為增長而競爭的地區競爭格局中，法治控權時常讓位于招商引資、基礎設施建設等增長任務，除非法治控權上升為政治邏輯（例如發生系統性腐敗，高層批示等等），這意味著制約監督機制的工具屬性被增強，其穩定性因中心任務及其相應治理邏輯的變化而受到削弱。

三、功能性分權與權力法治的張力調適

構建中國特色的權力法治體系必須著眼于國家治理的體制特征和治理邏輯，通過建立和完善均衡型功能性分權體系來調適權力法治與國家治理的多元張力，進而探索權力制約監督的中國道路。所謂功能性分權是指以決策權、執行權和監督權為對象，以政治集權與組織分權為基本要義，以功能性與嵌套性為核心特征的分權體系，其目標是通過事權分離、監督與制約實現權力的法治化[21]。對這一概念的理解需要從三個方面來把握。第一，分權對象是決策權、執行權和監督權，而非西方政治體制中的行政權、司法權和立法權，這是由中國的國家治理體制決定的。黨的十七大報告提出建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。這三種權力的配置與運行構成了黨政治理的具體過程和情境。第二，集權與分權是辯證統一的，分權是在黨的集中統一領導之下的組織功能層面的分權。第三，功能性分權不僅強調制約而且注重協調，因此其目標具有廉潔與效率雙重指向。

從現實來看，功能性分權在實際運行中存在著明顯的失衡現象，并因此直接或間接導致了權力法治與國家多重治理特征之間的張力。這種失衡集中體現在“強協調—弱制約”。“強協調—弱制約”的產生從制度激勵上看是地方政府在以結果導向、人格化責任分擔為特征的目標責任考核制下的理性選擇。但其產生的基礎在于背后不平衡的權力結構和運行機制。第一，不平衡的權力結構體現在決策權對執行權和監督權的統合以及監督權相對于決策權、執行權的虛弱。決策者因掌握著組織人事、資源分配等關鍵權力，其地位和影響力往往高于執行者和監督者。在指令式治理模式下，“指令—服從”是制度設計和治理實踐的基本邏輯，執行者和監督者缺乏足夠的激勵和能力對決策者進行制衡。特別是在中心任務背后的政治邏輯支配下，決策權往往凌駕并且統合執行權和監督權。而相對于決策權和執行權而言，監督主體在人事、財政等方面的依賴性加劇了橫向制約監督與組織依附之間的張力，削弱了監督權的權威和效能。因此，地方治理中時常出現“一言堂”等專斷現象。第二，失衡的權力運行過程體現在決策者由于掌握著目標設定、檢查檢驗和激勵分配等控制機制，因此，客觀上削弱了執行權和監督權的制約和監督功能。目標設定、檢查檢驗和激勵分配是一種典型的縱向制約機制。決策者通過設定目標、檢查目標，然后再依據目標的完成度來激勵和約束執行者、監督者。在這一過程中，決策者因掌握著關鍵的激勵分配權（例如人事安排），而使得執行者和監督者的反向制約或監督效果弱化。結果是，其一，形成了由決策者主導的、基于中心任務的政治統合邏輯，且中心任務會隨著決策者注意力的轉變而轉變;其二，執行權和監督權被統合于決策權之中，制約和監督機制的工具屬性被強化且因中心任務的轉換強化或弱化，進而失去穩定性。

因此，加強均衡型功能性分權體系的制度建設需要從兩方面著手。第一，在權力結構維度，優化決策權、執行權與監督權的結構形態和權能關系。在決策權層面，健全依法決策和決策問責機制，以程序約束和問責壓力構筑決策權依法行使的邊界，弱化決策權對執行權和監督權的凌駕和統合影響。在執行權層面，作為執行主體的下級政府缺乏能力和激勵制約和監督作為決策主體的上級政府，這種上下之間相互監督的失衡性，不僅易產生決策風險，且會進一步導致自上而下監督的失效或失靈[22]。因此，需要通過法律制度設計，賦予執行主體監督功能，增強執行權的自主性，強化執行權對決策權的制約監督功能。在監督權層面，關鍵是要強化監督權的獨立性、自主性和權威性。具體包括，通過組織人事重構，增強監督主體的獨立性;通過制度激勵和能力建設增強監督主體的自主性;通過法律授權和頂層設計賦予監督主體的權威性。第二，在權力運行層面，完善程序制約機制，提高權力運行的法治化水平。首先，應當優化官員考核制度，改變片面追求結果的考核導向，把決策和執行程序的合規性、合法性以及受此影響的法治指數、法治環境納入考核體系中來，并提高其考核權重。其次，建立健全權力清單制度，增強權力運行機制的制度化和法治化水平，確保程序機制對權力制約的穩定性和有效性。再次，建立權力運行流程的可追溯機制，通過對權力運行過程進行監控和備案，實現“權過留痕”，以便于日后進行權力運行的合法性審查。最后，應建立健全集中統一、權威高效的追責問責機制，實現對決策主體、執行主體和監督主體追責、問責的全覆蓋。

四、權力制約監督共同體與功能性分權的動力基礎

從國家與社會關系的視角來看，功能性分權仍然是一種體制的自我制約和監督。這種自我制約和監督存在著一個動力性困境，因為自利性和權力的擴張本性決定了權力主體難以實現“自我革命”，通過自發的分割權力形成分權制衡的權力結構，這猶如“再鋒利的刀刃，也砍不了自己的刀把”[23]。因此，功能性分權的構建和完善還需要借助社會的監督力量，實現國家與社會在權力領域的“監督性互賴”（Supervised Interdependence），形成權力制約監督的共同體。通過外部制約和監督倒逼體制內部的制約和監督。社會對公權力的制約和監督通過權利控權機制來實現，即通過公民參與、民主協商、輿論監督等力量制約和監督公共權力、構筑公共權力行使的理性和法治邊界。權利控權機制的有效運作需要通過社會建設的兩個維度來加以保障和強化。第一，社會參與政治的基礎性建設，這是權利控權機制的前提條件。具體包括三個方面：其一，公民權利得到尊重和確認。國家尊重公民權利的多元和發展，并通過憲法法律等予以確認和保障，以增進公民的權利意識和自主性。其二，擴大權利開放秩序，[24]通過完善信息公開制度、政治參與機制、公共辯論機制等制度機制，拓展國家與社會之間的公共協商空間，實現國家與社會互動的結構化。其三，增加社會對政治效果評價的獨立性和權重，避免自上而下的政治指令與對政治效果的評價走向同一條“管道”[25]，保障社會權利對權力行使的過程和結果產生實質性的制約監督。第二，構建和規范網絡社會對公共權力的制約監督機制。新技術條件下社會空間以及社會作用于政治的方式都發生了顯著變化。隨著網絡技術的快速發展，社會空間開始分離為實體社會和網絡社會兩種形態。社會權利對國家權力的制約監督也開始從實體社會和網絡社會兩種空間同時展開。在民主政治基礎相對薄弱的社會階段，網絡社會的興起為實體社會對公權力的監督提供了重要補充。網絡關系的廣泛性，信息的互通性和透明性，網絡社會的“時空壓縮性”和“時空伸延性”使得網絡社會在權力監督方面有著明顯優勢。網絡社會的上述特性降低了社會了解和介入權力過程的成本，也倒逼公共權力運行向公開和透明化發展[25]。其次，網絡社會有助于弱化信息和行為的空間分割，在網絡空間形成權力監督的集體行動，實現更大范圍、效力更強的輿論監督。因此，權力制約監督共同體的社會維度不僅體現在實體社會的監督還包括網絡社會的監督。近年來，網絡監督已成為體制監督的重要補充，在權力監督和反腐敗方面發揮了顯著作用。但從整體上看，網絡監督仍然存在三個方面的關鍵問題。其一，網絡監督秩序失范，網絡舉報者缺乏有效的制度約束和責任壓力，網絡曝光、舉報具有隨意性，多元化的信息來源缺乏有效的辨別和確認。其二，網絡監督缺乏制度化的監督機制，網絡監督主要依賴規模性的曝光、分享、轉發以給官方機構施加壓力，來獲取官方機構的注意和回應。其三，網絡監督與實體監督缺乏有效銜接，實體監督組織往往被動地接受網絡監督的信息輸入，在信息采集和共享，對接平臺和機制建設，網絡監督信息過濾和轉化方面缺乏有效銜接和整合。因此，需要結合網絡社會的特性，通過法律法規和網絡社區建設規制和引導網絡監督秩序，培育理性的公共監督空間;通過制度建設構建網絡監督平臺和機制，實現網絡監督和實體監督的有效銜接和整合。

五、結語

不同于西方國家政府與市場二分的發展模式，中國的政治經濟實踐展示出國家與市場相互滲透、相互塑造，國家與市場二元互動合一的思維和邏輯。“政府+市場”共同激發了中國經濟增長的內生動力，但這一過程也伴隨著大量的尋租腐敗，形成了改革開放以來高經濟增長與高廉政風險的“雙高現象”。新的階段，必須在法治中國的整體框架下推進政治建設，以保障政治秩序和經濟發展。法治中國建設的核心邏輯和底層架構是權力法治，因為它是法治國家、法治政府和法治社會建設的前提和基礎。權力得不到有效制約和監督，法治國家、法治政府和法治社會也將無從談起。雖然三權分立式的政治性分權體系不適合中國的政治體制，但并不否定分權與制約的實踐價值。因此，必須探索構建中國情境下的權力制約監督體系。權力法治化的過程嵌入在國家治理之中，并被國家治理的深層邏輯所支配。在這一過程中，權力法治化與國家治理的多元目標及其特征產生著四對張力：依法行政與指令式治理之間的張力，縱向制約監督與治理聯盟之間的張力，橫向制約監督與組織依附之間的張力，制約監督硬化與政治統合邏輯之間的張力。這些張力構成了權力法治實踐困境的深層原因。而調適這些張力既需要通過政治建設來構建“制約與協調”“制約與監督”均衡的功能性分權體系，也需要通過社會建設來培育國家與社會協同的權力制約監督共同體。

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責任編輯 范瑞光