多發(fā)養(yǎng)老金追回的法律問題

■文／李志鍇 張峻月

養(yǎng)老金給付是基本養(yǎng)老保險制度的核心內(nèi)容，是老年收入保障的基本途徑。保證養(yǎng)老金應付盡付，不僅對于退休人員意義重大，對于基本養(yǎng)老保險基金的安全亦至關(guān)重要。在實踐中，因?qū)嶋H情況復雜、制度銜接、主觀大意等原因，會出現(xiàn)多發(fā)養(yǎng)老金的問題，由此引發(fā)多發(fā)養(yǎng)老金的追回問題及其爭議。

追回主體辨析

就養(yǎng)老金發(fā)放環(huán)節(jié)來看，需在社會保險行政部門審核批準相對人退休資格后，由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)核算具體待遇標準，再通過銀行代理劃撥。多發(fā)養(yǎng)老金大致可以分為兩種：第一種是相對人本無受領(lǐng)資格，因?qū)徟e誤而多發(fā)；第二種是相對人已滿足退休年齡和繳費年限資格且審核通過，但在發(fā)放環(huán)節(jié)上存在過失而多發(fā)。前者過錯方為負責退休資格審批的社會保險行政部門。后者的過錯主體則是核算方——社會保險經(jīng)辦機構(gòu)（以下簡稱“社保機構(gòu)”）和代為劃撥銀行。

雖然導致養(yǎng)老金多發(fā)的有社會保險行政部門、社保機構(gòu)與銀行三個主體，然而根據(jù)我國《社會保險法》的規(guī)定，實施追回的主體應當是社保機構(gòu)。首先，《社會保險法》第七十三條賦予了社保機構(gòu)支付社會保險待遇的權(quán)限；另外該法第五十八條和第八十條所規(guī)定的社保機構(gòu)需定期公布社保基金盈余情況、核定繳納保費也表明其具有法定的社會保險基金管理權(quán)。其次，社會保險行政部門僅負責退休資格的審核，并不具備養(yǎng)老金支出權(quán)限。而銀行作為劃撥的代理方，代理行為所產(chǎn)生的法律后果由被代理人承受，故追回行為應由其被代理人社保機構(gòu)統(tǒng)一行使。

追回的法律性質(zhì)與法律依據(jù)

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要確定追回行為的法律性質(zhì)，首先應厘清養(yǎng)老金給付行為的法律屬性。在我國，社會養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險均以參保人繳費且達到相應退休年齡作為給付依據(jù)，但社會養(yǎng)老保險具有法定性和福利性，其以實現(xiàn)特定退休群體的養(yǎng)老保障為目的，并且以老年群體的全覆蓋為基本目標。另外，區(qū)別于依靠精算獲取營利的商業(yè)保險公司，社會養(yǎng)老保險基金并不以盈利為根本目的，往往還必須依靠財政補充支持，其設(shè)定、調(diào)整等都具有明顯的公法色彩。社會養(yǎng)老保險的追回在實質(zhì)上體現(xiàn)為原錯誤給付的撤銷，且以保障社會保險基金的安全、維護公共利益為目的，以向特定對象設(shè)定返還義務(wù)為內(nèi)容，故多發(fā)養(yǎng)老金的追回同樣屬于具體行政行為，就追回行為所產(chǎn)生的訴訟為行政訴訟。

實踐中，追回多發(fā)養(yǎng)老金的訴訟也歸于行政訴訟范疇。在裁判文書網(wǎng)上搜索“多發(fā)”“養(yǎng)老金”“追回”等關(guān)鍵詞，有關(guān)養(yǎng)老金發(fā)放錯誤的行政糾紛達140 余件。梳理后發(fā)現(xiàn)，裁判法院往往將追回多發(fā)養(yǎng)老金的行為認定為“自我糾錯機制”并予以支持。然而，相關(guān)裁判文書并沒有對追回多發(fā)養(yǎng)老金的理論依據(jù)進行詳細闡述，也未回答信賴保護原則的適用等問題。由此導致兩種不同觀點：一種觀點認為，多發(fā)就應當追回。從價值位階理論考慮，養(yǎng)老保險待遇的社會保障性質(zhì)決定了在養(yǎng)老金發(fā)放問題上需遵循“以公共利益為基礎(chǔ)”的原則。就多發(fā)養(yǎng)老金而言，追回所對應的公益保護價值高于維持所對應的個人信賴價值，故應以追回作為多發(fā)養(yǎng)老金的基本處理方式。另外，社保機構(gòu)的法定管理權(quán)限決定了其一旦發(fā)現(xiàn)多發(fā)問題應及時履行追回的行政職責。反對的觀點則認為，在相對人不知情的情況下，追回行為有違信賴保護原則下的“維持原行政行為”后果，有損政府公信力。此外，追回屬于一種不當?shù)美姆颠€，因發(fā)放方過失而錯誤多發(fā)的養(yǎng)老金，其追回行為并無法律依據(jù)。

本文認為，信賴保護原則不應當成為多發(fā)養(yǎng)老金追回的阻礙。第一，信賴保護的前提是合法，而無論原因為何，多發(fā)養(yǎng)老金均不符合法定的給付標準。信賴保護原則要求行政機關(guān)不得隨意變更其已經(jīng)做出的行政行為，而非限制行政機關(guān)糾正其錯誤的行為。第二，狹隘理解信賴保護原則可能造成信賴保護的濫用，使個人利益的維護畸變?yōu)閷€人利益的偏袒，忽略設(shè)立社會養(yǎng)老保險制度的立法目的。在多發(fā)養(yǎng)老金處理問題上，若全然以信賴原則為裁判要旨，不僅對個人利益造成過當保護，甚至可能引發(fā)道德風險。一旦司法中確認相對人主觀信賴即可對抗多發(fā)養(yǎng)老金的追回，如果行政機關(guān)個別工作人員事先與個別相對人勾結(jié)，違法多發(fā)行為可在事后以信賴保護為由維持，信賴保護原則則成為違法者的“保護傘”，整個社會道德秩序?qū)⒊霈F(xiàn)嚴重混亂。第三，養(yǎng)老金發(fā)放兼具行政行為與社會保障雙重屬性。養(yǎng)老金給付以養(yǎng)老保險費的繳納為前提，養(yǎng)老保險基金來源于全體參保人的繳費、財政補貼收入及其他收入。若養(yǎng)老金發(fā)生多發(fā)錯誤卻以信賴保護主張維持，雖對個別相對人有益，但實質(zhì)損害了其他共享養(yǎng)老基金的被保險人利益。在國內(nèi)現(xiàn)有社會保障背景下，多發(fā)養(yǎng)老金應當被追回已成為行政與司法的共識。實踐中,法院及社保機構(gòu)對養(yǎng)老金發(fā)放數(shù)額錯誤的行為持“多退少補”的態(tài)度，社保機構(gòu)對多發(fā)的養(yǎng)老金多采用通知返還或抵扣發(fā)放養(yǎng)老金的方式予以糾正。

多發(fā)養(yǎng)老金返還請求權(quán)之建構(gòu)

上述理論爭議背后隱藏著我國多發(fā)養(yǎng)老金追回制度的一個重要問題，即不當授益行政行為利益返還的理論依據(jù)問題。社會保險法對不當授益行政行為并沒有進行說明，公法上的返還請求權(quán)的理論建構(gòu)亟待完善。建構(gòu)公法上的返還請求權(quán)，不但有利于保障養(yǎng)老保險基金的安全，更有利于我國整個社會保險法律體系的豐富完善。

隨著不當授益行政行為的廣泛討論，近年國內(nèi)有越來越多的學者主張借鑒德國、日本的做法，構(gòu)建“公法上返還請求權(quán)”。該種制度區(qū)別于依靠平等主體間的“請求”實現(xiàn)的私法上的不當?shù)美颠€，而是通過行政機關(guān)以行政命令、行政強制等措施，保障相對人及時返還因行政行為導致的不當?shù)美３孕姓Q定方式責令返還外，還通過“行政給付訴訟”制度賦權(quán)行政主體在必要時以原告身份起訴相對人返還，確保不當?shù)美坊鼐邆涑浞值牟门泻蛨?zhí)行效力。公法上的不當?shù)美颠€制度使得追回具備可靠的法律依據(jù)，但以單一的“不當?shù)美睘橛韶熈钭坊兀匀粺o法解決前述提到的信賴保護、公民個人利益之維護與法之安定性的保障問題。故在建構(gòu)養(yǎng)老金不當?shù)美颠€制度時，必然要協(xié)調(diào)信賴保護原則與給付型行政主體的生存照顧義務(wù)，平衡公民信賴保護利益與公共利益之間的關(guān)系，從而克服依法行政與法的穩(wěn)定性之間的沖突。

衡平信賴利益與公共利益。信賴利益保護原則作為行政法的基本原則之一，貫穿并運用于各項行政行為之中。將信賴保護放在“不當?shù)美颠€”為基礎(chǔ)的視角討論，是否意味著相對人構(gòu)成合理信賴即可不予追回該不當利益了呢？這種說法是不準確的，原因在于：維持原行政行為并非信賴保護的唯一救濟途徑，若基于公共利益需要，可在變更或撤銷原行為后通過行政補償?shù)姆绞接枰跃葷τ诙喟l(fā)養(yǎng)老金問題來說，“追回行為”所代表的公共社會與其他養(yǎng)老金受領(lǐng)人權(quán)益比“維持行為”所代表的個人信賴利益更具合理性；在不當?shù)美坊嘏c信賴保護之維護發(fā)生沖突時，更應當考慮前者。但在追回之后，仍需對構(gòu)成信賴保護的行政行為相對人進行補償，而具體補償形式和方法可按照相對人的信賴處分、信賴損失細化分析。以補償方式實現(xiàn)公民信賴利益保護，又以追回形式實現(xiàn)公共利益的維護，充分體現(xiàn)了兩者的衡平。

比較行政成本與行政損失。民法上的不當?shù)美颠€制度以調(diào)節(jié)財產(chǎn)價值的不當移動為目的，并以請求返還方式予以追回。然而，行政主體不當?shù)美姆颠€救濟屬于公權(quán)力行使范疇，具有強制性和不平等性，容易對相對人產(chǎn)生侵害。故在行使時，應當結(jié)合時效、舉證等因素考慮追回成本與實際損失間的比例，實現(xiàn)損害最小與合目的性原則。

其一，在追回的具體期間上，人社部頒布的《關(guān)于貫徹落實國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知》中對因重復繳納養(yǎng)老保險費而多領(lǐng)取養(yǎng)老金的行為進行了規(guī)定。對2010 年人力資源社會保障部、財政部《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》實施后重復領(lǐng)取的部分予以追回，而對該辦法實施前重復領(lǐng)取的部分不再清退。此項規(guī)定考慮到新法的溯及力，對多發(fā)養(yǎng)老金行為的追回期限具有重要參考價值。今后也可通過比對信賴程度與公共利益大小，對具有持續(xù)效力的多給付行為的追回期限予以限制。其二，在追回的具體數(shù)額上，可以結(jié)合比例原則衡量應予追回的數(shù)額與追回所耗成本的大小，實現(xiàn)利益最大化或損害最小化，避免依法行政走向機械，保障法與社會秩序的穩(wěn)定。■