合作治理視域下檔案事務社會參與理論框架構建研究*

宋琳琳 黃宇彬

（中山大學信息管理學院 廣州 510275）

2013年以來隨著治理理論在我國全面推行，加快完成檔案治理體系，提升檔案治理能力成為我國檔案事業發展的目標。[1]2020年“推進國家治理體系和治理能力現代化”正式納入新修訂的《中華人民共和國檔案法》。當今社會與技術轉型背景下，由檔案管理轉向檔案治理，意味著管理主體、過程、內容、手段及目的匹配形成多維變革，[2]即突破原有檔案管理由國家本位理念，轉向治理模式下的社會本位。參與主體也應由原先單一的檔案部門轉向檔案部門、社會組織及公民，打破原有單向管理，允許多元利益主體雙向互動，突破檔案管理服務僅面向黨政機關企事業單位檔案事務，拓展至社會團體、組織及個人檔案事務。由于起步較晚且“檔案治理”作為推進國家治理宏觀背景下的全新概念，目前學界相關研究主要集中于其概念的辨析、實施必要性的論證上；對于具體實施路徑的相關研究較少。[3]在當前檔案資源及利益配置多元的環境下，社會各方參與檔案治理的意愿和能力不斷增加。尊重參與方的主體地位，彰顯多方協同治理價值，建構多元參與的檔案治理模式已成為國家治理背景下我國檔案事業發展方向與著力點。[4]研究擬結合近10年來我國檔案治理理論和檔案事業發展現狀，從基本概念、參與方及其關系，主體權責分析，探討我國檔案治理社會參與理論模式，以期深化檔案治理理論，推動我國檔案治理實踐發展。

1 溯源：治理與檔案治理

1.1 治理理論

“治理”理念最早見諸于20世紀90年代，為應對全球氣候變暖、跨國犯罪等全球性問題的國際會議；后不斷融入其他學科并發展形成了系統理論。1992年聯合國全球治理委員會將“治理”（Governance）定義為個人和制度、公共和私營部門管理其共同事物的各種方法的綜合。[5]按照政府在治理中所處位置的劃分，治理理論可細分為國家中心論和社會中心論。其中國家中心論強調政府權力對伙伴關系的主導和規制作用，認為政府是公共利益的最佳代言人；[6]治理以政府的主導地位為前提，協調社會各方共同參與公共事務管理。社會中心論則強調政府與其他參與方之間的平等關系，治理中政府與其他參與方同為參與者；治理依靠參與方自主協商。兩種理論的區別在于政府與其他參與方的權責劃分。盡管學界對于上述理論仍存爭議，但兩種理論于治理情境中均有應用。[7]

1.2 檔案治理與行政體制改革

我國檔案治理理念形成于2014年國家檔案局中央檔案館（室）司圍繞貫徹十八屆三中全會精神提出的推進檔案治理體系和治理能力現代化的工作目標。[8]在此基礎上，學界開始對“檔案治理”展開多方論證[9]。隨著2016年《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》頒布，“加快完成檔案治理體系，提升檔案治理能力”成為近5年來我國檔案事業發展規劃的重點。在全面推進國家治理體系與治理能力現代化過程中，我國檔案治理理論的形成與完善受到了管理學科治理理論的影響。結合我國檔案治理實踐，在對檔案治理的概念界定中，學者們對于檔案主管部門的地位及各參與方的作用與認知等逐步趨同，[10]即檔案治理是在黨的領導下，由檔案主管部門主導，各級各類檔案實務部門、社會組織和公民參與，以互動方式綜合運用法治手段實現檔案治理現代化。[11]關于我國行政體制改革與檔案治理的關系，學者們指出從檔案管理轉向檔案治理，符合我國行政體制改革“政事分開的組織原則”和“依法行政的內在要求”，是我國檔案事業轉型的方向[12]。隨著我國檔案事業治理模式的轉變，檔案工作性質經歷了由政治性向以政治性為主，兼顧服務性的轉變，各級各類檔案機構及社會組織的使命也隨之調整。由管理轉向治理，一方面既可強化檔案部門“為民服務”的職能，另一方面也有利于推動檔案資源共享利用。行政體制改革中的國家治理與社會治理實踐是推動檔案治理理論體系形成與發展的動力。[13]因此從檔案管理轉向檔案治理，不僅促進了傳統檔案管理理念向治理理念轉變，也有利于我國檔案行政體制改革目標落實。

1.3 我國檔案治理可行模式

從結構要素和動力結構來看，合作治理模式分為以政府為主導的外生型合作模式以及以社會為主導或以市場為主導的內生型合作模式。[14]基于我國檔案事業“統一領導、分級管理”組織原則，結合我國檔案事業發展目標及檔案行政體制改革實踐，檔案部門主導的外生型合作模式，即在檔案主管部門的監督和領導下，以檔案部門為中心，采用分級分層協商合作的方式，保障多方利益的檔案合作治理模式，較適合我國檔案治理情境。具體到檔案治理實踐應以檔案部門為主導，組織引導其他各方參與檔案治理。其中檔案部門以提升治理決策效率為目標，重點降低溝通及運維成本，社會參與方圍繞檔案部門開展體制內外檔案實務建設與合作。

為了平衡合作治理模式下參與方的權責，部分學者提出了基于經濟學不完全契約和新產權理論形成的政府權責關系控制權理論。[15]基于該理論，可將檔案合作治理中的控制權分為目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權，分別著眼于目標、檢查驗收、獎懲問責的權限。該理論較好地概括了檔案治理中應共享的權力，有利于區分檔案治理與檔案管理在管理手段、內容、過程、目的的差異。檔案合作治理通過引入控制權理論，可支撐控制權共享中不同參與方檔案治理的職能定位以及關系分析。

2 解構：檔案治理參與方

基于當前我國檔案治理生態現狀，結合《中華人民共和國檔案法》《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》分析，關于檔案合作治理主體的構成，學者們觀點各異。具體包括：（1）參與方說。即以檔案主管部門為主體，包括檔案學會、檔案服務外包企業等社會組織及個人[16]。（2）復合治理說，該部分學者指出檔案治理實質為復合治理，檔案主管部門的主導作用明顯，同時又與國（央）企及檔案事業單位、其他社會組織和公民組成了檔案治理的多元參與方[17]；（3）裁量權共享說，即合作治理的核心是共享裁量權。參與檔案合作治理方可分為檔案館、公共文化機構、新聞媒體、公眾/社會團體、高校、企業等[18]。綜合上述檔案合作治理學說，通過分析檔案合作治理權限的共享情況，研究將我國檔案治理合作方劃分為檔案主管部門、檔案部門、檔案教育部門（含檔案高等、職業教育機構）、檔案服務外包企業、社會公眾、公共文化機構（圖書館、博物館等）、新聞媒體、其他社會組織等作為檔案合作治理的多元參與方。設定如下：

2.1 參與各方的作用及其價值分析

2.1.1 檔案主管部門[19]

《中華人民共和國檔案法》第二章第八條規定“國家檔案主管部門主管全國檔案工作，負責全國檔案事業的統籌規劃和組織協調，建立統一制度，實行監督和指導；縣級以上地方檔案主管部門主管本行政區劃內的檔案工作，對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導。”[20]在檔案合作治理模式下，檔案主管部門的監督和指導作用主要體現在合作治理機制及相應法規體系的建構工作中。檔案事業由“管理”向“治理”轉型，需要檔案主管部門為檔案部門提供切實可行的合作治理機制，確保檔案治理最終實現“檔案善治”。檔案部門在檔案主管部門的指導下推進檔案合作治理工作，而多參與方共同參與的合作治理模式需要檔案主管部門為其配套相應法規體系，對社會參與方參與檔案實務提出具體要求。

2.1.2 檔案部門[21]

檔案部門主導的外生型合作模式表明各級檔案部門在檔案合作治理中處于主導地位，檔案部門的治理質量決定著檔案合作治理的效能。從傳統單向層級管理到合作多方共同參與治理的轉變，要求檔案部門必須改變傳統的“層級”管理理念，將重心轉移到多元參與方的檔案合作治理機制上。為此檔案部門應首先完成由傳統檔案管理“全能”部門到檔案合作治理“全知”部門的轉變。檔案部門應全面了解參與治理各方的特征、擅長業務、參與方式、合作關系、治理支持等要素；其次選擇適合共治的參與方，定制配套職能。相較傳統管理依行政指令開展工作，合作治理模式下參與各方遵照雙向層級式管理模式，檔案部門賦予參與方相關協商權限，保障其切實享有分配的權限，即治理中檔案部門不再單向規定權限應由哪些主體以何種方式行使，而以主導者身份將合適的參與方組織起來，協商分配并保障參與方權益。

檔案合作治理肯定了社會力量參與，但并不代表檔案部門的作用會削弱。治理仍需強有力的檔案部門“掌舵”。其他參與方與檔案治理的利益關系需要檔案部門以主導者的方式介入，通過配套合作治理相關機制以及法規，將其轉換為直接利益關系，從根本上規制檔案合作治理參與方的治理行為。此外治理中社會參與框架同樣需要檔案部門提升調整效率，避免參與方為自身利益形成無意義討論，降低檔案治理績效。

此外，檔案部門在檔案治理中還是檔案資源形成及供給者。國（央）企及事業單位日常業務形成了大量有價值的歸檔文件，高效的檔案治理可為其各業務部門提供有效的憑證及決策、設計、管理參考。[22]現有部分國（央）企及事業單位存在檔案資源開發利用不足，效率低等系列問題，[23]貫徹落實檔案主管部門的合作治理理念是解決該問題的有效辦法。作為檔案資源主要來源部門，在與參與方協商合作中，檔案部門需與檔案教育部門溝通，吸收先進的檔案理論及技能，積極邀請檔案服務外包企業、公共文化機構、社會組織與新聞媒體參與到檔案信息資源的開發及服務中。

傳統檔案管理中，參與各方分散于檔案管理縱向體系內，缺乏橫向業務溝通與資源共享。檔案合作治理重視參與各方的橫向關系，參與各方的關聯存在于檔案合作治理權限共享中。檔案部門應準確分析參與各方的關系及其價值，構建檔案合作治理有效框架。

2.1.3 檔案教育部門

（1）培養專業人才

檔案治理要求參與方積極參與合作共治，其實現的基礎在于提升檔案部門專業人才素養，而提升檔案專業人才素養的根本在于檔案教育。這要求檔案教育部門，如檔案高等與職業教育機構在檔案專業人才的培養中，既要重視傳授專業知識，也重視培養學生的創新能力。[24]檔案教育部門通過理論與實踐教育，為檔案主管部門、檔案部門及各參與方培養輸送專業人才，并將新的理論成果和科學管理理念推送到參與方的管理中。

此外基于檔案合作治理中的橫向溝通機制，其他參與方可就自身需求與檔案教育部門合作，培養出面向崗位需求的專業人才。面向參與方需求，教育部門在打造專業人才時需更應注重檔案工作者對于新的檔案實踐的適應能力。如針對國（央）企、機關及事業單位檔案部門當前的管理機制、人才素質及信息化技術等困境，[25]檔案教育部門應在其人才培養方案中補充相應理論知識，輸出適應檔案治理需求的專業人才；同時兼顧對檔案部門現有工作人員相關理論的培訓工作，幫助其適應新的檔案工作實踐，輸出新的理論成果和科學管理理念。

（2）理論研究

檔案教育部門通過其學術研究成果為檔案部門在檔案合作治理社會參與框架的決策階段提供理論支持，以理論研究方式就其他參與方在目標設定權、激勵分配權和檢查驗收權的分配問題上提出方案，強化檔案合作治理的理論根基。檔案教育部門將其他參與方作為研究對象，以提供理論成果的方式與其他參與方合作。通過適時評估參與方在檔案合作治理中的參與程度及其貢獻，幫助其他參與方在合作治理中找準定位，利用分配的權限履行該主體在合作治理中的職能。

2.1.4 檔案服務外包企業

檔案服務外包企業是指有償向政府、企事業單位及個人提供如檔案寄存、存管、開發以及利用的私營企業。[26]檔案服務外包企業通常以檔案整理、數字化、咨詢、培訓服務的方式參與到檔案部門以及企事業單位檔案管理中。

數量眾多的檔案服務外包企業為黨政機關、企事業單位提供檔案服務同時，其業務實績評價是檔案服務外包監管方、發包方的難點。作為黨政機關企事業單位檔案服務外包的承包方，檔案服務外包企業的服務質量影響甚至決定檔案治理質量。治理體系下，發揮檔案服務外包企業提升服務質量的關鍵就是對其階段性服務實績展開評估，以評促建。如檔案教育部門通過調研構建面向檔案服務外包企業的篩選評價體系；基于該篩選評價體系，檔案部門可為向發包方篩選服務外包企業提供指引，并通過監督指導服務外包企業提升其服務質量，檔案服務外包企業可利用該評價體系，系統地完善服務；新聞媒體則利用輿論監督優勢，促進檔案服務外包企業開展自查自我改進工作。

2.1.5 公眾

公眾在檔案合作治理中主要作用是參與相關法規政策制定、建言獻策；通過志愿活動等方式參與檔案治理等。[27]公眾作為檔案服務的主要對象，其參與有助于明確檔案治理目標，確保檔案治理成果服務公眾。公眾以志愿者等形式參與到檔案實務，為檔案合作治理補充了人力資源。在與其他參與方的關系上，公眾以監督者的身份參與到檔案合作治理，及時反饋不足，協助其他參與方完成檔案合作治理。

公眾檔案存管意識薄弱，[28]易導致私人檔案資源遺棄或流失。[29]社會記憶是社會情境下個體交互形成的社會歷史文化記錄，[30]其完善需要更加全面完整的私人檔案。私人檔案的征集、登記以及國家購買制度的完善，其關鍵在于個體能否將所有的私人檔案妥善保存。檔案合作治理模式有利于社會公眾對檔案資源形成正確認識，提升其對私人檔案存管及開發的重視，有利于解決社會記憶構建中私人檔案資源缺失等問題。

2.1.6 公共文化機構

公共文化機構（如圖書館、博物館、文化館）是基于專題通過整合檔案部門、企事業單位檔案資源，開發并向公眾提供文化產品服務的檔案公共文化服務部門。在構建合作治理框架時，檔案部門應積極推動檔案館與其他公共文化機構的合作，探討面向公眾提供包括檔案資源在內的系統豐富的文化產品。在我國現有“城市記憶”項目調研中，基于圖檔博資源融合開發的相關項目通常由檔案館、圖書館、博物館等多個文化機構合作開展，但普遍存在人力資源不足、分工不合作等問題。[31]社會力量的參與較好地緩解了公共文化機構在人力資源、技術應用匱乏等問題。檔案合作治理中，以檔案部門主導的圖檔博資源融合開發為例，檔案部門的主導作用旨在使參與各方明確項目建設目標，各參與方通過協商表達需求，確保項目可持續性開展。

2.1.7 其他社會組織

（1）志愿者組織

作為檔案資源社會化開發的主體，志愿者組織統一管理志愿者并與檔案部門對接，通過眾包等方式為檔案部門提供人力資源。志愿者組織在檔案資源社會化開發時面臨的難題是志愿者檔案素養較低。[32]針對該問題，志愿者組織應合理利用檔案教育部門人才培養優勢，定期開展志愿者培訓，提升其檔案社會存管及服務能力。

（2）檔案服務外包行業協會

檔案服務外包行業參與者包括服務發包、承包及監管主體；行業協會是市場經濟中為保護企業共同利益形成的社會性組織，通過發揮其在政府企業間的樞紐作用，提升行業利益，推動行業發展。檔案服務外包行業協會在檔案主管部門的監管下，主要承接檔案主管部門企業備案登記、資質認證、教育培訓等社會性服務，積極落實行業自我管理、服務、救濟及自治職能；[33]為檔案部門規范檔案服務外包企業，篩選規范的檔案服務外包企業參與檔案合作治理。合作治理中，檔案服務外包行業協會履行自律、自建、自我管理職能，協調其與檔案部門的關系。在與各參與方的關系上，檔案服務外包行業協會應積極拓展合作，利用檔案教育部門的理論成果，規范完善檔案服務外包行業協會職能。

2.1.8 新聞媒體

新聞媒體是檔案主管部門、檔案部門開發檔案信息資源并向公眾傳播的重要平臺。利用新聞媒體的宣傳優勢，可滿足檔案治理參與各方的宣傳需求，吸引更多參與方參與到檔案合作治理中。新聞媒體在檔案合作治理中還具有一定輿論監督的優勢，監督約束各參與方治理行為。

2.2 檔案合作治理權限分配

合作治理的關鍵是實現控制權的分配與共享，控制權根據內容可劃分為目標設定權、檢查驗收權及激勵分配權。[34]區別于一般治理情境，檔案合作治理模式中，檔案部門擁有控制權，參與各方在檔案部門的主導下共享相應權限。檔案部門需要轉變傳統管理理念，突破傳統購買外包服務中發包方與承包方的兩極關系，通過分析各方職責、治理效能及發展潛力，合理分配參與各方權限。而具體權限分配方案需要以檔案部門為主導，通過與其他參與方協商，實現各權限的最優配置和最大化使用。2020年新修訂的《檔案法》中明確提出鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展，初步為社會參與方參與到檔案事業奠定了良好的法治環境。[35]但《檔案法》中并未明確規定社會力量參與檔案事業的途徑或方式，配套法律條文尚待跟進。[36]2019年國家檔案局印發的《檔案數字化外包安全管理規范》中針對檔案數字化外包工作對數字化服務機構及其人員參與檔案數字化工作的各項注意事項作出了詳細規定。[37]區別于傳統管理模式下外包工作，檔案合作治理模式將涉及更多社會參與方以及更復雜的權限分配問題，亟需配套相應的法規體系用以規范各參與方的治理行為，確保檔案合作治理實現“善治”。

檔案合作治理權限根據參與形式的不同可細分為協商權和運用權，具體分配方案如表1所示。表2細分了不同參與形式參與方的具體職責要求及權利內容。協商權是指參與方通過參與設計目標規劃、驗收標準及激勵分配方案等，參與權限共享。檔案管理模式下，檔案部門獨立完成權限分配設計，但多因管理能力及人力所限，較難兼顧參與各方利益，如在盛宣懷檔案抄錄項目中，受傳統檔案管理思維影響，該項目設計時未充分納入參與志愿者激勵舉措，降低了志愿者持續參與項目的積極性[38]。而在治理模式下，參與各方基于多維視角提出方案，可明確治理體系中各方關切與利益，彌補上述不足。協商權的行使需要參與各方就檔案治理目標、驗收標準及激勵分配方案明確表達自身訴求，通過各方參與協商博弈形成更為合理的控制權限分配方案以最終實現控制權的共享。

表1 檔案治理模式下各參與方權限分配

表2 不同參與形式的職責要求及權利內容

運用權是指相應權限的最終運用，包括目標規劃、驗收標準、激勵分配方案的最終制定工作以及負責驗收考核、落實激勵分配方案的工作。運用權的行使則需要參與各方根據所形成的目標規劃方案具體

落實檢查驗收及激勵分配工作，確保檔案治理工作順利推進。各參與方通過協商規劃目標、驗收標準及激勵分配方案，并最終由檔案部門審核確認，故方案中規定目標設定權、激勵分配權及檢查驗收權由檔案部門主導，主導權涵蓋了協商權與運用權，即檔案部門既需要協調權限分配，也需在無合適參與方的特定治理情境中行使相應權限。而適當賦予其他參與方激勵分配及檢查驗收權的運用權限，旨在充分發揮其落實激勵分配方案及驗收考核工作的優勢，如社團中志愿者組織作為溝通檔案部門與志愿者的“樞紐”，賦予其一定的激勵分配權，有利于保障激勵措施惠及志愿者；適當賦予部分參與方檢查驗收權，則有利于構建多級驗收制度，彌補檔案部門人力不足、檔案服務外包企業監管缺失等問題。

3 重構：檔案合作治理中各方參與理論框架

檔案合作治理的社會參與框架綜合了參與各方檔案工作的價值及其相互關系。基于此，參與各方圍繞權限的協商分配實現權限的共享，從而形成更完善合理的檔案合作治理運行機制。檔案工作的復雜性使得并非所有參與方可同時參與治理。檔案合作治理的參與方是動態的，即不同治理條件參與方不同。基于上文有關檔案合作治理參與各方的關系分析，研究構建了檔案合作治理社會參與理論框架（圖1）。應用中檔案部門應根據實際，基于該框架動態選擇檔案合作治理參與方。從檔案部門完成參與方篩選決策開始標志著檔案合作治理工作正式開始。經篩選的參與方參與協商權限分配，提出需求并在博弈中達成權限分配共識。此外該過程參與方可對檔案部門決策提出意見，如治理參與方的構成等。通過評估檔案部門再決定是否采納。如果對參與方做出調整后，新參與方可加入新一輪協商，盡可能降低因調整參與方構成產生的影響。

完成權限分配的協商決策后，在檔案合作治理理論框架內，參與各方基于分配的權限保持互動，該階段參與方的治理行為受檔案主管部門法規制度和檔案部門所提出的治理目標的共同約束，只有完成規劃目標才能獲得相應激勵。檢查驗收權則直接對應參與各方的工作實績。作為合作治理框架中的主導方，檔案部門主要職責是確保檔案合作治理順利推進，及時調整參與各方關系，確保參與各方利益。

圖1 檔案合作治理社會參與理論框架

檔案合作治理社會參與理論框架的特點體現為其動態調整性。無論是在檔案治理前的共享權限分配協商，還是參與各方的檔案治理開展，都應以檔案部門為中心，確保合作治理順利推進，檔案部門也應針對治理中參與各方的反饋及時回應，合理決策。

4 結語

在全面推進國家治理能力與治理體系現代化的背景下，加快我國檔案治理體系建設，提升檔案治理能力是我國檔案事業發展的重要任務。當前我國檔案事業發展及實踐中多元參與方合作的檔案治理將成為新常態,針對特定檔案治理情境，構建相應的社會參與機制，發揮參與各方合力，是檔案主管部門提升檔案治理能力的著力點。參與方的構成、治理能力的差異性以及檔案事業的復雜性，表明單一固定的社會參與機制不利于檔案治理。因此檔案合作治理社會參與理論框架應以管轄所屬檔案實務的檔案部門為主導，根據治理現狀動態調整，確保治理中社會力量的參與，保障檔案合作治理法規政策的連續性。盡管本文將當前檔案實務工作與控制權理論相結合，但所構建的社會參與框架仍屬于理論層面的探討，在具體實踐應用中還缺乏配套法規支撐，其中不乏理論設想，其可行性需要未來相關研究進行進一步實證檢驗。