重慶市鄉村廁所革命現狀調查與建管機制研究

高立洪，韋秀麗，蔣 滔，李 萍，李 平，張 凱，熊 敏

(1.重慶市農業科學院，重慶 401329；2.農業部農村可再生能源開發利用南方科學觀測實驗站，重慶 401329)

1 鄉村廁所革命背景

2013年～2015年，習近平總書記在河北、江蘇、吉林等省考察時，連續3年作出了關于農村改廁一系列重要指示[1]。2016年8月，習近平總書記在全國衛生與健康大會上再次強調，要在農村來一場“廁所革命”，讓農民群眾用上衛生的廁所[2]。廁所問題不是小事情，是城鄉文明建設的重要方面，不但景區、城市要抓，農村也要抓，要把它作為鄉村振興戰略的一項具體工作來推進，努力補齊這塊影響群眾生活品質的短板[3]。2018年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《農村人居環境整治三年行動方案》(以下簡稱《方案》)，提出在2020年明顯改善農村人居環境、基本完成農村廁所無害化改造的目標，其中特別強調因地制宜普及無害化廁所，開展廁所糞污治理，即廁所革命[4-5]。同年9月，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》，把農村人居環境整治行動囊括在內，其中包括實施廁所革命，根據各地實際情況普及衛生廁所[6]，旨在通過治理農村垃圾、污水以提升村容村貌，建設美麗宜居村莊。2020年中央1號文件進一步要求[7]，分類推進農村廁所革命，東部地區、中西部城市近郊區等有基礎有條件的地區要基本完成農村戶用廁所無害化改造。2020年是決勝全面建成小康社會的收官之年，也是檢驗農村人居環境整治是否得到廣大農民認可的重要階段。

為貫徹落實《方案》精神，加快推進農村人居環境整治，進一步提升農村人居環境水平，建設宜居宜游美麗鄉村，重慶市結合全市實際情況制定并發布了《重慶市農村人居環境整治三年行動實施方案(2018—2020年)》[8]，提出要按照規劃引領、分類指導等基本原則，全面推進農村垃圾治理、持續推進廁所革命、梯次推進農村生活污水、大力提升村容村貌、加快推進農業生產廢棄物資源化利用，加強鄉村規劃編制管理、完善建設和管護機制，到2020年，東部地區、中西部城市近郊區等有基礎、有條件的地區，人居環境質量全面提升，基本完成農村戶用廁所無害化改造，廁所糞污基本得到處理或資源化利用；中西部有較好基礎、基本具備條件的地區，人居環境質量較大提升，衛生廁所普及率達到85%左右，生活污水亂排亂放得到管控；地處偏遠、經濟欠發達等地區，在優先保障農民基本生活條件基礎上，實現人居環境干凈整潔的基本要求。

2020年3月《重慶市2020年農村人居環境整治工作要點》(以下簡稱《工作要點》)出臺，聚焦“6+3”任務框架，分類施策、有序推進，將全市38個區縣(經開區)劃分3個類別，第一類6個區(經開區)、第二類15個區、第三類17個區縣，分別提出不同的整治要求。其中，一類區無害化衛生廁所普及率達到90%以上，二類區力爭衛生廁所普及率達到85%左右，完成180個以上三檔村整村推進“廁所革命”工作，建設408座農村無害化公廁；三類區農村人居環境干凈整潔，衛生廁所普及率逐步提高。在分區縣落實整治目標的基礎上，根據各行政村的經濟發展水平，在全國創新性提出了分村整治思路，把8015個行政村細分為三個檔次，分檔明確整治總體行動目標，以示范鎮、示范村為基點，成片推進全市農村人居環境整治工作。2019年7月重慶市農村人居環境整治百村引領建設啟動，旨在落實農村人居環境分類分檔整治工作要求，探索整治技術路線、整治模式、機制創新等工作，為2020年完成全市農村人居環境整治三年行動方案提供低成本、可復制、群眾認可的分檔整治方案。

2 重慶市廁所革命現狀總結

2018年以來，重慶市累計投入15.82億元，完成戶廁改造87.99萬戶，農村衛生廁所普及率達到79.67%，其中一類區縣無害化衛生廁所普及率77.13%；二類區縣衛生廁所普及率84.25%；三類區縣衛生廁所普及率75.48%，完成農村公廁改造2450座，累計完成7407座。2020年，通過收集整理重慶市農村人居環境整治百村引領建設部分總結材料，對全市一、二、三類區縣鄉村廁所改造工作情況進行匯總(見表1)。

表1 重慶市鄉村廁所改造情況

根據《工作要點》，至2020年底，一類區縣無害化衛生廁所普及率達到90%以上，目前南岸區放牛村已提前達到目標，其余區縣正在加快實施以三格式化糞池為主要技術模式的廁所改造建設工作。根據收集以及調研的材料，截至2020年1月底，涪陵、璧山、巴南等二類區縣基本實現了衛生廁所普及率85%的目標。雖然《工作要點》對三類區縣改廁指標沒有明確指示，但資料收集數據表明除部分遍遠村鎮外，衛生廁所普及率基本達到70%以上。技術模式上，重慶市無害化衛生廁所改造重點推行三格式化糞池，有些條件較好的村集中居民點建設類型為完整上下水道水沖式廁所。三格化糞池主要為磚混結構，部分村采用一體式玻璃鋼三格式化糞池，提高了施工效率。全市衛生廁所建設基本達到《重慶市農村戶廁建設規范》要求，即廁屋有墻、有頂、清潔、無蠅蛆、無臭，貯糞池不滲、不漏、密閉有蓋，適時清出糞便并通過高溫堆肥、厭氧發酵等方式進行無害化處理。

3 經驗做法

3.1 鄉村廁所改造建設模式

重慶市鄉村廁所改造建設工作，主要模式包括統招統建、先建后補、投工投勞、村民自建這幾種模式。目前調研的大多數村均采取政府采購，鎮統一招標確定施工單位建設的模式，如南岸區、沙坪壩區、九龍坡區、南川區、大足區、開州區、云陽縣等。部分區縣采取政府統建和農戶自建的模式相結合的模式，如梁平區、城口縣、萬盛經開區等。豐都縣、黔江區、璧山區則采取以獎代補的方式建設，即：衛生廁所及三格式化糞池由農戶自行找施工方實施，驗收合格后給予資金補助。典型的建設模式案例如下：

九龍坡西彭鎮在廁所改造建設中建立了項目建設責任制度，堅持組長負責制、現場人員責任制、工程質量監督制以及項目竣工驗收制，同時做到項目申報材料、計劃任務、實施方案、施工合同、資金使用、工程圖片等資料齊全、完整、規范，發揮項目建設在各個方面的作用。

江津區吳灘鎮郎家村成立專業合作社負責廁所改造相關項目建設，聘請相關技術人員對項目進行指導，選擇委托給專業施工隊統一實施，并對村民小組長、村民代表、村民進行技術培訓，讓他們有能力在施工過程進行監督，項目完工后，必須通過相關部門驗收，確保施工質量。

墊江縣杠家鎮采用統招統建和先建后補相結合的模式，一是農戶廁所自行改造完善后，經驗收合格按每戶2000元給予補助；二是農戶委托村集體經濟組織成立的公司修建，并簽訂委托協議，解決了部分不在家農戶的困難，又解決了空殼村的問題。

巴南區南彭街道水竹村風貌整治和庭院美化在資金投入方式上，采取“投工投勞”的方式，將全區分為示范點區域以及非示范點區域兩種。示范點區域采取政府出資70%，村民出資30%，當地工匠經過培訓后帶領村民建設，而非示范點區域采取政府出材料費用，村民投工投勞的方式建設。

江津區西湖鎮對全鎮新建房屋的廁所嚴格按照三格式衛生廁所要求進行建設，與村民簽訂建房承諾書，嚴格房屋審批，村民須完成三格式無害化衛生廁所建設后，才能在國土部門辦理房產證，否則不予審批，保證了全鎮廁所改造工作的順利實施。

在廁所改造資金籌措上主要以財政資金為主。永川區采取“四個一點”的方式籌集資金，保障廁所革命及人居環境整治工程的順利實施，即：上級補助一點、村集體規劃一點、群眾自籌一點、社會捐助一點；豐都縣在廁所改造建設中采取整合部門資金，發動群眾自籌資金，動用村集體經濟等方式進行；璧山采取政府出資80%，村民出資20%的方式，村民以投工投勞的方式進行建設。

3.2 鄉村廁所運維模式

在管理模式方面，重慶市各區縣在廁所革命實踐中總結形成了多樣化的運維模式。

沙壩坪區中梁鎮充分發揮基層村社干部人熟地熟的優勢，合理搭配鎮村包片干部組成若干工作組，走村入戶發動群眾開展廁所改造工作。重點督促村干部、社長、黨員帶頭整治，做出標準、做出樣板，用實際行動來解決“戶看戶、群眾看干部”問題，形成示范效應。

江津區吳灘鎮采取先進行示范、再整村推進的工作手段。在農戶積極性高、基礎好的院子開展試點示范，通過院子的整體改造，房屋風貌、廁所、廚房及周邊環境綠化等都得到極大提升，帶動周邊農戶積極參與進來；同時采取黨員先行，引導黨員發揮先鋒模范帶頭作用，讓其他農戶看到改廁帶來的利好，使其思想觀念從“要我改”逐步轉變成“我要改”。該鎮在公廁管護上探索了農家樂托管形式，由公廁由附近的農家樂負責公廁管護，為農家樂游客接待提供公共衛生廁所服務，免去了村里管護負擔。

巴南區二圣鎮建立環境衛生四級投入體系，其中區級財政投入60%，鎮級財政投入20%，村級投入10%，農戶自己承擔10%，同時建立村長、社長、院落長、家長四級工作責任制，實行村長包村，社長包社，院落長包院，家長包戶的分片分戶包干制，層層落實責任。對于集中居民點云陽縣巴陽鎮采取，由企業投管理、政府補助的形式開展廁所及污水設施設備的運行維護；對于農村散戶，則由所在村負責日常管理，借鑒農村環境衛生綜合整治模式，通過“政府補貼一些、村民自籌一些”的方式，聘請一名專業管護員，通過指導和技術培訓，負責加強日常管護，定期或不定期清理雜物、懸浮物和沉積物，確保治污設施的正常運行。

豐都縣興義鎮明確農戶對戶廁，鎮、村(居)對公廁的主體管護責任制。采取張貼告知、發放手冊、開展宣講等方式，告知農戶正確使用和維護廁所的方法和注意事項，倡導將糞渣、糞皮通過漚肥方式進行無害化處理后直接還土還田，健全了農村廁所管護規章制度，將農村廁所自我管護納入村規民約，強化制度約束。建立了公廁管護臺賬，落實公廁管護人員，成立維護服務隊伍。

南川區廁所革命堅持“建、管、護”并重，按照屬地化管理原則，村(居)委會作為農村公廁管理主體，落實農村公廁衛生保潔、糞渣清掏、后續維修、安全管理等管護制度；公開管理責任人基本信息，建立群眾監督工作機制；將文明如廁、清潔戶評比等納入村規民約內容，結合衛生習慣、健康知識、科學膳食等宣傳教育，引導群眾養成良好的衛生、生活、飲食習慣。同時按照“新建一戶(座)、驗收一戶(座)、錄入一戶(座)”的原則，建立改廁改廚個案信息庫。

重慶鄉村戶用廁所運行維護均納入了當地人居環境整治保障措施與長效機制中，從引導村民養成良好衛生習慣開始，支持農民群眾開展村莊清潔行動，以“凈村莊、曬庭院、樹新風”為統領，以“干干凈凈迎小康”為目標，拓展優化“三清一改”內涵。深化開展以鄉鎮為單元的清潔村莊選比活動和以村、社(組)為單位的現場觀摩活動，激發農民群眾參與農村人居環境整治的內生動力。在保障措施上，強化區縣黨委和政府主體責任，建立政府、農村集體和農民、社會力量多元投入機制，建立了以“區縣主責、鄉鎮主事、村社主體、農民主角”的責任落實機制、以“統籌協調、分工負責”的協調聯動機制和“月調度、半年排位、年終考核”的工作推進機制。在管護機制上，正在逐步探索受益農戶適當依效付費和激勵約束機制，以及建立農村生活污水治理“五位一體”(以縣級政府為責任主體、鄉鎮政府(街道辦事處)為管理主體、村級組織為落實主體、農戶為受益主體以及第三方專業服務機構為服務主體)運維管理機制。

4 存在的問題

(1)群眾衛生意識還有待加強。重慶市廁所改造建設工作開展以來，雖然大部分的群眾都增強了衛生安全意識，但還有少數群眾還有將菜葉、食物殘渣、將養殖糞污等扔入化糞池，以及從第一池和二池取糞作為農用肥的習慣，從根本改變農民群眾不良如廁習慣還需要持續努力。

(2)農民群眾參與的積極性不高。廁所革命，改善農村人居環境，農民群眾是主角。但有些農戶將其視為政府的事情，“等靠要”的思想還比較突出，仍存在“干部進村干、農民路邊看”的現象。同時，廁所維護、生活污水處理及垃圾處置等保潔費收取存在一定困難。由于村干部對收取清潔費宣傳不夠，村民公約執行不夠到位等多種因數，導致群眾認為保潔費是政府的事，對交納費用有一定抵觸情緒，困難重重。

(3)現有投入水平與資金需求不相適應。重慶市廁所革命及人居環境整治量大面廣、任務艱巨，特別是越往后難度越大，需要強有力的資金作保障。但當前經濟下行壓力較大，各級財政收入增速放緩，投入能力不足。由于廁所改造項目多數具有準公益性，社會資本缺乏進入的動力，農民自籌缺乏投資的實力。

(4)廁所革命內生動力略顯不足。農民自籌和募集社會資金有很大難度，加之農村居住的多為留守老人、留守婦女和留守兒童，村民對政府的依賴性較強、自治能力較弱。因此，在資金保障上要結合“三變”改革做好村集體增收的工作，讓村集體能夠有一定的固定收入，逐漸使村一級項目后續管護的成本能夠承擔到位即可減少財政壓力。同時利用好“四類”對象這支隊伍，將義務勞動與評選活動結合起來，讓“四類”對象能夠更多地參與廁所改造與人居環境整治，充分發揮好群眾籌工籌勞的作用，形成整治工作的合力。

5 對策與建議

(1)建設農村戶廁基礎信息數據庫。開展戶廁建設基線調查，掌握各村戶廁現狀與存在的問題，合理制定規劃；根據本地社會經濟發展狀況、自然環境和氣候特點，因地制宜選用適宜的衛生戶廁改造模式。建立農村戶廁建設臺帳管理制度，健全改廁基礎信息數據庫，完善農村戶廁檔案。重慶市目前已經構建了較為成熟的“廁所革命”工作臺帳系統，詳細掌握了轄區內各村莊改廁基本信息，包括未完成改廁戶數、已改廁戶數、廁所類型、現狀照片、建成時間等信息，確保了全市農村廁改工作持續有效推進。

(2)開展改廁技術培訓與指導。技術培訓與指導是保證改廁進度和質量的重要措施，各級主管部門應有計劃、有方案、有組織的針對不同的技術、管理人員和農戶開展技術培訓和指導，主要包括廁所建造技術、廁所使用與管理要求、廁所建造質量的現場檢查與驗收方法等。此外，還應組織專業技術人員現場指導戶廁建設技術規范與施工要點，提高施工人員的知識水平與技術能力，保證改廁工程建設質量。

(3)建立健全多元化投入機制。農村廁所革命涉及面廣，后續管護費用高，資金需求量大，單靠政府財政資金投入非常有限，急需建立完善政府扶持、村集體補貼、群眾自籌、社會參與的多元化投入機制，除要設立財政投入專項資金外，更要大力發展農業產業，壯大村集體經濟[9]，以農業產業發展帶動轄區廁所改造。此外，要鼓勵社會團體、企業和個人捐款或投工投勞等其他方式積極參與到農村廁所改造之中。

(4)開展宣傳與健康教育。采取電視、廣播、報紙、微信、宣傳車、院壩會、田坎會、主題黨日等多方式、多手段、多媒體、全方位開展“廁所革命”宣傳與教育工作，引導農民群眾改變不良衛生習慣，自覺自愿自治通過普及農村衛生廁所知識，變“要我改廁”為“我要改廁”，促使農民主動建造和使用衛生廁所、正確管理維護衛生廁所，使農村改廁效果具有可持續性。