包容性發展視域下市民化質量研究

杜云晗

(西南財經大學 經濟學院，四川 成都 611130)

一、文獻回顧與理論分析

我國人口城鎮化存在兩種形態，一是常住人口城鎮化，二是戶籍人口城鎮化[1]，后者是促進城鄉經濟、社會空間融合，乃至實現城鎮化空間正義取向的重要途徑。[2]“新市民”通常指一部分獲得當地城市居民戶口的外來群體，是戶籍城市化的結果。“新市民”的內涵可從形式與實質兩個層面來理解：形式層面的“新市民”是指獲得當地城市居民身份資格與有關權利的移民群體[3]，實質層面的“新市民”不僅擁有法律認可的身份象征，其居住模式、生活習慣、思想道德觀念乃至社會組織參與等都同當地主流城市居民群體毫無差異。[4]我們關注的“新市民”為農村部分人口，主要是因政策或個人原因遷移至城市社區的一部分人群。

以人為本的城鎮化實則是以城鄉融合為基本思想，通過不斷吸引外來移民落戶形成新市民，推動人口城鎮化進程，實現城鄉經濟協調、開放包容與共享經濟發展成果。與此同時，“新市民”不僅僅表征了一種居民的社會狀態，也體現了特定群體融入城市的動態過程，如何促使“新市民”在更短的時期和更低的成本下融入城市，將決定新型城鎮化的質量。對于“新市民”群體而言，如果在就業、居住、教育、醫療等方面無法得到有效保障，那么就會將城鄉二元分割局面延伸至城市內部，使得“新市民”缺乏足夠的歸屬感，心理上表現為“準城鎮人”，同時也加劇了城市內部的不平衡發展，長此以往不利于新型城鎮化的持續推進。

因此，新型城鎮化需要包容性發展的詮釋，即把農民市民化過程視為包容性發展的戰略重點[5]，既有經濟增長也有經濟發展的過程，既有財富生產能力的極大提高也有財富分配的平等合理。包容性發展強調經濟發展應盡量給予弱勢群體以機會、需求和利益等方面的公平[6]，提倡在人均產出增加的同時實現更加合理的資源分配與利益共享機制，讓不同資源稟賦的社會成員都能獲得平等的發展機會[7]，既包括有形的收入、消費等方面，也涉及無形的政治參與、文化娛樂活動等方面。進一步地，人總是處于同他人的關系之中，農民市民化過程本質上是一種社會狀態的改變，Goldman[8]認為，個體社會狀態的改變實際上是“時與空位”的改變，即所處社會轉變的時點以及自身空間位置的變動。

市民化的基本內容涵蓋了人口城鎮化的因素，包容性視域下城鄉問題的解決的一個重要途徑就是加快具備落戶條件且有相關能力的農村轉移人口落戶城市，實現在城市的穩定生活和就業，最終的目標是要通過解決城鄉二元遺留問題進而實現城鄉融合。同時，包容性視域下市民化問題處于政府、市場和居民三位一體框架之中，政策設計著力點主要集中在城鄉產業結構、收入結構和社會文化結構等發展方面[9]，經濟生活質量、文化生活質量和社會生活質量等實則是城鄉融合過程中亟待關注的問題。因此，市民化質量理應包含以上多個維度的內容。

綜上，我們建立了一個關于市民化質量的基本分析框架(見圖1)，嘗試從以下幾個維度進行市民化質量分析：第一，就業與收入。馬克思主義經濟學理論認為，為了延續個體生命和種族繁衍，人們總是要不斷進行自身及其后代的生產與再生產活動，而這個過程中需要消耗必要的物質資料，也就是再生產的成本。城市生活成本分為公共成本和私人成本，公共成本由政府財政支撐，私人成本則涵蓋了資本再造成本、享樂成本、社會保障成本和居住成本等多個方面。[10]“新市民”只有獲得城市平均工資水平才能抵消城市生活的成本，乃至滿足更高水平的消費需求，而融入城市涉及勞動形式和部門的轉換，因此就業的穩定性、收入水平的變動對于“新市民”而言是重要的因素。

圖1 包容性視域下市民化過程

第二，醫療和教育。醫療和教育問題是關乎百姓身體健康和學習知識文化的大事，居住地附近是否擁有良好的醫療基礎設施、便利的就醫交通網絡以及優質的醫療資源，始終是人民關心的重要問題，特別是對于一些體弱多病的人群而言，就醫成本顯得尤為重要。其次，教育資源同樣是居民所關注的焦點，從“學區房”搶奪到擇校考試等浪潮無不體現出人們對于教育的重視，居住地周邊是否具有能滿足下一代接受教育的學校機構成為人們定居的重要考慮因素。因此，有效合理布局醫療教育資源有助于彰顯城市宜居屬性，強化城市公共資源供給功能，增強其對于“新市民”的信任感。

第三，文娛活動。城鄉不平衡不僅包含了經濟的不平衡，文化不平衡也是社會轉型中亟需解決的問題。[11]文娛活動體現的是對文化的認可，以及同文化圈中的其他成員互動。來自農村的“新市民”經歷了從農村傳統熟人社會到城鎮社區社會的轉變，城鎮化、工業化進程客觀上也使得城鎮社區文化形態具有不同于農村的特點。那么，作為承載了農村文化習俗的“新市民”，其在市民化過程中必然要經過城鎮社區社會網絡同當地新的文化內容相碰撞。事實上，低質量的社會資本可能是導致“新市民”和農村流動人口收入相對城市居民更低的重要原因。[12]只有當他們完全融入了城鎮社區文化圈時，才有可能獲得文化認同感，進而促使社交網絡中的其他成員認同自己的社區成員身份，彰顯自身所包含的文化價值色彩。當個體的城鄉文化轉換十分困難甚至難以融入到城鎮社區里時，就會面臨文化沖擊帶來的價值秩序失范，以及自我身份認同的困惑，甚至可能因文化融合的障礙產生道德和倫理標準、價值判斷上的混亂。[13]

第四，政府職能與公共品供給。從政府職能與公共品供給角度來看，城市偏向的公共領域政策一定程度上會阻礙勞動力跨部門流動，阻礙城鄉勞動力工資均等化，使得勞動力總體流動并未有效緩解城鄉差距。[14]政府職能理論認為政府職能主要涵蓋國家事務和社會管理兩個層面，從本質上來說，政府職能所體現的是國家對百姓承擔的義務。持自由放任主義觀點的一派主張政府不應干預市場，應嚴守這些基本原則：一是政府給市場及人們徹底自由。二是確立政府與市場二者的地位，始終堅持政府適度干預，引導市場有序健康發展，絕對不能試圖強制干預市場活動。三是政府對于公眾無法完成或者不愿意完成的方面，應填補這一空白，積極去接手。而政府干預主義派別則持幾乎相反的態度，認為國家應該積極運用政府的力量干預經濟生活，基于政府職能建構出一個符合現實需要的框架，比如資源和收入分配合理、法律法規完備且司法效率高等。此外，政府職能應明確體現在以下幾個方面：一是遵循公平正義原則，為公民提供平等的公共設施服務。二是維護社會秩序，實現社會生活的有效治理。三是重視社會生存所需基本保障，為社會成員及其家庭發展提供保底支持。

公共性理念在人類很早時期就已經有所體現，可追溯到古希臘時期，改善城邦生活的目的就是為了滿足所有同組成員生活的共同需要。從現實情況來講，社會公共服務體系必須依賴國家公權力控制，政府作為服務提供者，應合理控制公共資源投入以和公民的需求相適應。如果政府公共產品和服務提供滯后，就可能造成城市化進程中城鄉之間、區域之間、階層之間的矛盾與沖突。

第五，“新市民”城市融入。“新市民”城市融入包含了復雜的宏觀和微觀要素，既涉及社會成員集體行動，也包含了頂層設計和有關政策、制度要件。借助對這一現象的理論關懷，也有學者將其稱為“新移民”城市融入[15]，認為這一過程本質上是城市新的移民群體進入城市圈后，通過合理制度化以及自身努力爭取經濟、社會和政治權利的過程，最終借助城市中的各種公共參與平臺和就業部門獲得分享城鎮化和經濟發展資源的過程。

二、多維視角下市民化質量分析

1.數據來源。本文數據來自筆者對成都市龍泉驛區崇德社區的走訪調查，通過問卷發放形式獲得有關數據，最后回收188份有效問卷。據資料顯示，崇德社區是龍泉驛區集中建設的農民安置社區，于2010年12月成立，建筑總面積約78.5萬平方米，主要包括了洛帶鎮、萬興鄉、洪安鎮等7個街鎮鄉的征地拆遷戶和生態移民安置戶。轄區規劃有E1、E2、E3、E4四個小區院落，均為電梯公寓。社區治理架構由社區兩委會和社區議事會、民主理財小組等居民社區自治組織構成。自2008年龍泉驛區委提出居民持續增收、充分就業和充分保障的“三充分一持續”以來，龍泉驛區崇德社區已建設十年之久，為考察居民城市生活、工作和融入狀況，筆者同西南財經大學中國西部經濟研究中心的部分師生對此地進行了走訪調查，收集了一手資料，形成了本文分析的基本材料。

圖2 龍泉驛崇德社區(來源：Google地球)

2.新市民基本情況。將回收的188份有效問卷(1)由于并非全部問卷題目都100%填畢，因此部分題目選項頻數之和小于188。整理，根據被調查對象的基本特征加以分析，得出以下樣本分布：

在本次調查中，我們按年齡將被調查對象分為四段，其中“小于30歲”的有25人，占比13.3%；“31至40歲”的有21人，占比11.2%；“41至50歲”的有32人，占比17.0%；“51至60歲”的有38人，占比20.2%，“61歲及以上”的有72人，占比38.3%，從樣本結構來看老年人群(61歲以上)占比較大。從樣本性別結構來看，被調查對象中男性88人，占樣本總體的47.6%；女性97人，占比52.4%。在本次調查中，“已婚”160人，占比85.1%；“未婚”13人，占比6.9%；“離婚”6人，占比3.2%；“喪偶”9人，占比4.8%。受訪對象文化水平大部分集中在小學及以下階段。其中“小學及以下”104人，占比55.3%；“初中”47人，占比25%；“高中或中專”24人，占比12.8%；“大專及以上”13人，占比6.9%(鑒于本次調查對象——新市民普遍是因征地拆遷從農村遷移至龍泉驛區的，在受教育程度上我們在較低的學歷程度上進行了細分，而調查結果也證明了我們細分的前瞻性與必要性)。

從表1可看出，受訪者政治面貌構成方面，群眾154人，為樣本總量的81.9%，占比較大，“黨團員”、“民主黨派”分別占樣本總量的17.5%及0.5%。調查對象，龍泉街道本地人較多，占樣本總量的74.5%，非龍泉街道本地人占比25.5%。大部分調查對象在龍泉驛區居住時間集中分布在2-4年，與征地拆遷時間基本一致。其中，居住時間“不到1年”“1-2年”“2-3年”“3-4年”“4-5年”“5年及以上”分別占樣本總量的1.6%，10.2%，42.8%，40.1%，3.2%以及 2.1%。

表1 樣本基本情況

表1 樣本基本情況(續)

3.就業與收入。

(1)新市民普遍存在就業困難問題。結合圖3和圖4可以看出，新市民的就業情況不容樂觀。調查對象中無工作人群占比高達73%，其中工作技能不足是新市民在找工作或就業過程中遇到的一個主要問題，從中可以看出新市民由于征地拆遷而導致的被動遷徙使他們對城市工作技能的陌生與不適應，從而造成新市民中過高的失業率。結合表1的人口年齡結構我們還可以看出，遷移人口的中老年化對新市民工作技能的學習也有一定的阻力，在一定程度上推高了新市民的失業率。

圖3 新市民的就業情況統計

圖4 新市民的就業過程中遇到的困難情況統計

(2)工作單位以私營企業為主。由圖5可以看出新市民在私營企業工作的占比57%；在國企、集體企業、機關事業單位、外企、合資企業、個體戶以及自謀職業分別占比3%，3%，17%，3%，7%，3%以及7%。

圖5 新市民工作單位的性質

(3)汽車產業鏈就業帶動效應有限。由圖6可知，龍泉驛區的汽修及配件的相關汽車產業鏈對新市民的工作拉動效應不大，僅占26%，汽車產業鏈對新市民的工作貢獻還有很大的提升空間。建筑業，服務業以及其他工業分別占比10%、22%和44%。

圖6 新市民工作單位的行業屬性

(4)月平均收入普遍較低。新市民平均月收入集中在1000-2000元左右，且收入分布并沒有呈現出“中間大，兩邊小”的正常分布，說明新市民的收入偏低。

4.就醫和就學。

(1)就醫方便，但藥價偏貴。由圖7可知，對于看病就醫，82%的被調查對象認為就醫看病更加方便了，14%的人認為一般，而認為不方便的人僅有4%。由圖8可知，大部分人認為醫療費用偏貴，其中30.3%的人認為非常貴，40.3%認為比較貴，認為一般、比較便宜、非常便宜的分別為16.8%，10.9%、1.7%。

圖7 新市民就醫情況統計

圖8 新市民醫療費用態度統計

(2)子女入學更為便捷。由圖9可知，86%的新市民的孩子順利入學，9%的新市民持一般態度，而僅有5%的新市民認為入學不順利。

圖9 新市民孩子入學順利情況統計

5.文娛活動。由表2可知，新市民大部分對外出旅游、看電影、文藝活動(如廣場舞)以及體育鍛煉這些比較接近城市生活模式的活動參與度不高。但結合表1大部分新市民的居住時間(2-3年左右)可以看出居住環境的變化還是在一定程度上逐漸同化了新市民的生活模式。其中經常進行體育鍛煉的人占25.4%，經常參加文藝活動(如廣場舞)也達到了16.1%，而經常看電影或外出游玩的比例分別為6.8%和5.1%。但從工作情況以及月收入來看，收入的局限性是旅游和看電影的主要掣肘之一。

表2 龍泉新市民文娛活動參與情況

6.主觀感受。

圖10新市民的主觀感受

由圖10可知，新市民在遷入城市后對社會地位、經濟收入、文化豐富程度的主觀感覺大部分認為上升了或不變，其中上升的比例分別為49.6%、48.7%以及53%，不變的比例分別為48.7%、39.3%以及45.3%。但在生活壓力方面，24.8%的人覺得自己的壓力上升了，而覺得壓力下降的有35.9%，認為生活壓力不變的有39.3%。

結果還表明，新市民尋找工作遇到的最主要困難還是工作技能的問題，如何引導他們通過自學、培訓等方式進行自我勞動能力的提高是一個有待解決的問題。生活方面，人們普遍認為就醫看病和孩子入學比以前更加方便，但仍有超過七成的人認為看病費用太貴，諸如看病難、醫療費用高、醫患比例失調之類的問題是一個社會問題，因此需要相關政策扶持且經過較長時間才能改善。居民娛樂方面的結果表明，絕大部分人群參與各類活動的頻率較低，而休閑時間越少意味著生活方式的轉變速度緩慢，可能影響其社會融入度。社會地位、經濟收入和文化生活豐富程度總體來看正向評價占多數，說明在遷入這幾年時間里，生活狀況和生活方式總體還是有所改觀，但同時也注意到，生活壓力增大的人群占了兩成，這可能是因為現代社會高速的生活節奏導致的心理上的負擔。

三、龍泉驛區新市民城市融入現狀與問題

1.新市民城市融入測度指標體系構建。通過對相關文獻梳理，并結合本次調研設計的問卷和實際回收數據情況，本部分構建了包括三個一級指標、九個二級指標和二十六個三級指標在內的融入度評價指標體系，整個指標體系使用熵值法對各指標進行客觀賦權，從而得出各個維度融入度得分情況。

我們采用熵值法計算各指標權重，為方便計算，對題目中選項順序依從小到大統一調整，進行正向編碼，便于最后計算得分。通過熵值法能夠客觀地確定指標權重，其缺點在于不像專家評價法那樣更加符合實際情況，有時候可能會出現與實際情況不相符合的情況，優點在于完全避免了人為因素。

基于現有文獻資料以及指標體系構建原則，我們結合本次調研問卷實際內容構建了測評新市民城市融入度的指標體系，在各指標權重上，限于實際情況所限，采用相對客觀的熵值法確定相關指標權重。因此對以下指標進行正向編碼：C12住房滿意度、C16對小區物管滿意度、C17治安狀況評價、C18休閑娛樂活動、C19參加社區活動次數、C26對未來的信心。

我們所構建的指標體系如表3所示：

表3 測評指標體系

在信息論中，熵是對不確定性的一種度量。信息量越大，不確定性就越小，熵也就越小；信息量越小，不確定性越大，熵也越大。根據熵的特性，我們可以通過計算熵值來判斷一個事件的隨機性及無序程度，也可以用熵值來判斷某個指標的離散程度，指標的離散程度越大，該指標對綜合評價的影響越大。從而確定龍泉驛區新市民城市融入狀況。

選取26個3級指標，120個樣本得分，則xij為第i個樣本得分的第j個指標的數值(i=1，2，…，n;j=1，2，…，m)。

在用它們計算綜合指標前，我們先要對它們進行標準化處理，以消除量綱帶來的差異，即把指標的絕對值轉化為相對值，并令xij=|xij|，從而解決各項不同質指標值的同質化問題。而且，由于正向指標和負向指標數值代表的含義不同(正向指標數值越高越好，負向指標數值越低越好) ，因此，對于高低指標我們用不同的算法進行數據標準化處理。其具體方法如下:

正向指標:

負向指標:

計算第j項指標下第i個樣本得分占該指標縱向得分的比重：

計算第j項指標的差異系數

對第j項指標，指標值的差異越大，對方案評價的左右就越大，熵值就越小，定義差異系數：

求權值

計算綜合得分

2.龍泉驛區新市民城市融入現狀。為觀察受訪市民在經濟、社會和心理維度三個方面的城市融入狀況，我們對融入度得分進行進一步的分析，得到三個維度的統計量如表4所示。結果顯示，經濟維度得分呈現出兩極分化趨勢，社會維度得分普遍偏低，而心理維度的分情況最差，這至少說明受訪人群中貧富差距是明顯存在的，他們在社會層面和心理層面上融入情況不太良好，這可能與其生活環境出現較大改變以及短時間內人們觀念不易轉變所造成的結果。

表4 融入度得分基本情況

3.龍泉驛區新市民城市融入中存在的困難和問題。從問卷顯示的結果來看，本次調研的調查對象對新市民生活的融合和現有的生活方式各方面滿意度較高，同以往各地區的經驗和實際調研過程中感受的狀況存在一定的差距。本次研究和分析過程中，描述統計和影響因素分析部分重點在于對問卷呈現的信息進行了全面細致的分析，而該部分內容則是在前面內容的基礎上，就調研員在實地調研過程中從側面了解和發現的信息，挖掘深層次的問題；并結合沿海地區城鎮化過程中政府作用和職能的體現，提出參考性建議。

(1)新市民自身層面。

1)未“成型”的城市化生活方式。在本次調研過程中，選取了“對現有居住方式的適應性”、“四類娛樂活動的參與狀況”及“法律維權意識及途徑的選擇”等指標來衡量崇德社區居民現有生活方式的城市化情況。根據我們的調查結果，就住房滿意度而言，居民普遍表現出較高的滿意度，其中選擇“比較滿意”的人數占49%，選擇“非常滿意”的人數占18%，比較不滿意的人數只占了10%。對住房的較高滿意度在一定層面上反映了被調查對象從農村搬遷到城市，對住樓這種居住形式的適應性。居住形式的轉變沒有給搬遷戶帶來很大的生活困擾，這是其市民生活方式的體現。在調查過程中，調查員也了解到被調查者都比較喜歡擺脫農業勞作的生活方式，農轉非后的生活在總體上要比進行農業生產勞作時候的生活更加自由、輕松，很大程度上減輕了身體方面的負擔。

與此同時，就其“法律維權意識及途徑的選擇”指標的調查結果來看，28%的被調查者選擇了權益受損時“什么都不做”，顯示出被調查者的主體維權意識較強，并沒有選擇一味地忍氣吞聲。在維權過程中，29%的被調查者選擇了“尋找法律途徑解決”，而52%的被調查者選擇“尋求政府居委會等幫助”，這也是崇德社區農轉非居民自身特點的體現。一方面，會通過一定的途徑維護自身的利益，爭取正當權益，但在維權的過程中對于有效途徑了解較少，尤其對法律途徑認識不足，因而在遇到問題的時候更多地依靠政府居委會，也可能會尋求別人的幫助。這種情況的出現，與其受教育程度有很大的關系，同時也說明沒有掌握相應的城市生活技能或模式，政府成了其權利保護的屏障。

然而，在調查過程中了解到，老年人(60歲以上的調查對象)平時的生活主要是打牌，接送孫子上學，生活形式單一。調查問卷結果顯示：“文藝活動”、“外出看電影”、“外出旅行”三項活動的參與度很低，絕大部分人從來沒有參加過此類活動。其中“體育活動”的參與度較其他三類的參與度稍高，但在調查中了解到，對于被調查者來說體育主要是指跳廣場舞、晨起跑步、飯后散步等活動，所以即使參與了此類活動，并不能視為典型的城市化生活方式。從四類娛樂活動的參與狀況及其具體所指的活動內容而言，調查問卷結果在該指標上體現出崇德社區的農轉非居民在生活方式方面未能實現城市化。

2)自身定位的模糊性。本次調研問卷中，設置了具體問題來了解被調查者對自身身份類別的判定和認識。結果顯示，57%的被調查者選擇了“城市居民”選項，顯然是將自己的身份定位為城市人。其余43%的被調查者并沒有將自己現有的身份視為城市人，其中34%的被調查者認為自己依舊是“農村人”或“農民工”，9%的被調查者無法定位自己現有身份，選擇了“不知道”這一選項。

因此，調查問卷的結果顯示隨著從農村搬到城市，有57%的人認為自己的身份亦隨之發生了變化，43%的依舊無法將自己視為城市人。這是一種矛盾的心態，他們也僅僅是這個城市的過客，處在流動狀態。

(2)當地政府層面。

1)公共服務項目不足，設施不健全。在本次調研活動中，未能設置相應的題目確切了解崇德社區農轉非居民對社區內公共服務項目的滿意度和需求狀況，但了解了被調查者家中的老人(或自己)是否接受過社區老年人服務機構或人員對您提供的服務；同時，在調研過程中，經常有被調查者反映類似的問題。調查結果顯示，社區內雖設置了老年人服務機構、設施或人員，但大家對其了解不多，參與活動的人更少。而在調研過程中，有被調查者反映社區的設置太少，應該增設一部分座椅等基礎設施。

由此可以看出，在公共服務項目方面，自身設置未能符合崇德社區農轉非居民的需要，宣傳不足，導致效果不佳，沒有起到塑造農轉非居民新市民生活方式的作用；基礎設施的設置未能滿足社區居民的需要，在環境配套、文化滿足、城市性培育等方面，農轉非居民的主體存在感被忽略。

公共領域產品和服務供給不足可能是導致“新市民”自我身份認同問題的一個因素，市民化進程本身涉及個體與社會“時與空位”的動態演進，如果僅僅給予“新市民”以城鎮社區居民的身份，但缺乏有效政策和制度供給以滿足他們在生產和生活方面的需求，最終可能引致“新市民”身份認同的主觀建構與客觀制度環境之間的“時空割裂”。[16]

2)未能搭建自我管理平臺，組織機構不合理。崇德社區農轉非居民從原有的農村社區變遷到當前的城市小區，不僅改變了其居住方式，同時也改變其原有以村為單位的組織形式，“隊”、“村”這一級行政單位的解除在很大程度上使得農轉非居民喪失了原有的組織體系，而現有以每棟樓的居住形式而形成的新的組織體系和形式未能將“村民”轉變為“居民”，缺乏管理能力，崇德社區農轉非居民對其所在的新的組織形式在內心并不認可。在調研過程中了解到，現有的社區選舉活動多由“棟長”代表大家，進行投票選舉，而大家對“棟長”所具有的合法性和代表性在很大程度上存在懷疑。同時，80%左右的被調查者一年只能參加幾次選舉活動，結合調查過程中了解到的信息，社區居民參與選舉活動的意愿未能得到滿足。

政府在管理的過程中，對崇德社區農轉非居民新的組織形式未能進行有效的管理，現有的組織機構或形式較為簡單，忽略了農轉非居民從原有農村組織形式轉變為現有城市模式的特殊性和原有農村組織形式對當前管理的影響。

四、政策建議

根據對居民生活情況調查分析，從居民個人層面來看，大部分人群情況良好，即便有剛開始遷入感覺不適應的居民，同樣能在較短時間內就適應城市社區生活方式。此外數據也反映了一些不太好的情況，比如生活方式單一、法律維權途徑了解不夠、自我身份認同度不夠甚至模糊的情況。政府層面存在治理結構和公共設施不夠完善等問題。基于上述情況，我們在理論探討基礎上提出了包括引入社會工作服務制度的四點意見，并逐一作了定性闡述。

1.轉變政府觀念，提高社區治理水平。長期以來，我國政府對失地農民遷入城市后的管理都按照對勞動力的管理方式運行，這種一成不變的管理模式其管理效果不佳。“管住”了新市民，新市民有意見，“管不住”新市民原居市民有意見，最終產生新的矛盾，導致新的二元結構形成。原因是政府將外來人員一概以管理勞動力的方式進行管理而沒有把他們看作是居民來管理。人為地帶有偏見的勞動力管理方式必然激起新的矛盾，當前政府的當務之急是改變對新市民的管理方式，即由勞動力管理方式轉向居民管理方式，并在實際管理活動中平等對待新市民，以提供服務為主，管理為輔，拓展職業介紹、技能培訓、社會保險、權益維護、政策咨詢、公共服務、計劃生育、子女入學。

2.合理規劃公共服務項目，建立并完善公共服務設施。在環境配套、文化滿足、城市性培育等方面加強系統性的規劃。在充分考慮社區居民的實際需要的情況下，可以修建正規的菜市場，設置文化娛樂設施(不局限于棋牌室，而是富有文化倡導意義的設施，比如電影放映室和健康講堂等)，進行專項的就業培訓，促進就業能力的提升。同時，政府定期組織志愿者團體或大學生進行社區志愿服務，幫助社區里那些生活困難的成員解決現實問題。此外，社區里的教育、醫療等領域，市政府有時也要根據實際情況提供必要的服務。社區服務工作在幫助弱者和困難者起到了有效的輔助作用，使縮小城鎮貧富差距成為可能，有助于緩解社會成員間沖突與不信任，提高市民化質量。

3.建立健全新市民自我管理制度，促進其積極性、主動型、創造性參與。農村集體治理結構和城鎮社區治理結構有著很大的不同，村集體治理結構中的集體成員在經濟、社會和文化等方面有著較高的融合度，是熟人社會和鄉土劃界的產物。而集體成員一旦進入城鎮社區則不再具有同過去治理主體(如村委會)和其他家庭的集體成員密切關聯的特點，因此面對“原子化”分散的城鎮社區成員，如何形成新的社區化治理模式，避免“社區失靈”導致的利益沖突問題是首要的。

在新市民管理過程中，可以借鑒美國社會團體的發展模式，在農轉非居民原有“隊”和“村”管理模式的基礎上，建立健全新市民自我管理制度，將每一名社區居民都納入到自我管理制度中，體現其主人翁的主體地位，實現治理主體多元化。

美國的社會團體發展得較早也比較成熟，在負責公共服務提供能力方面也值得政府信賴，政府只需對他們適當引導、管理。這些社會團體一般有兩類，一類是和政府關系較密切的，如洪水控制委員會、預算委員會、公共建設工程委員會、公共安全委員會、地區計劃開發委員會等；另一類是獨立于政府之外主要應市場需求而產生的各種協會，包括企業理事會、商會、農業社聯合會、保護野生動物聯合會、環境保護基金會等。這些社會團體在政府的引導下相互配合，共同為社會提供公共產品和服務，減輕了政府的負擔，降低了公共服務成本。

4.引入社會工作服務制度，促進政府服務能力和溝通協調能力。社會工作本身是一種融匯了專業方法和手段的服務類工作，包括對服務對象需求的調研和評估。應圍繞新市民融入等問題展開社會工作活動，秉持以人為本的城鎮化理念來更好地實現社區治理，充分發揮在困難救助“人文關懷”、“心理疏導”、“關系調適”等方面的專業優勢。社會工作要充分考慮到新市民及其家庭的長期發展，提高其適應城市社區生活和應對、解決問題的能力，最終通過包容性發展理念和高質量的融入過程形成以人民幸福為圭臬的社區治理新局面。