基于政府付費PPP項目的財政補償有效區間研究

2021-08-19 08:24:18李亞莉李超

現代計算機 2021年21期

李亞莉，李超

（1.安徽工業大學管理科學與工程學院，馬鞍山243032；2.華南理工大學數學學院，廣州510006）

0 引言

在傳統政府采購模式中，政府是公共服務的提供者。在政府和社會資本合作項目中，政府角色發生轉變，政府不再是公共設施服務的主要提供者，而成為監管者。政府和社會資本合作（Public Private Partner?ships，PPP）項目，根據付費模式不同分為政府付費、使用者付費、可行性缺口補助三類[1]。在PPP項目中，政府負責基礎設施和公共服務的價格和質量監管，實現公共利益最大化；社會資本承擔基礎設施設計、建設、運營和維護的大部分工作，通過政府付費等方式獲得合理的投資回報。PPP模式的內涵關系圖如圖1所示。

圖1 PPP模式內涵

其中，政府付費PPP是PPP模式的一種。政府付費是指政府向公共產品和服務的提供者直接支付費用。政府付費PPP和使用者付費PPP最大的區別在于支付方是政府，而不是項目最終的受眾。通常情況下基礎設施與公共服務類項目因其公益性的性質，并不具備使用者付費的條件，投資的收回一般由政府付費方式實現。在PPP模式下，政府方面的責任是制定相應的政策框架、服務標準，建立公平合理的制度；其目標是提高基礎設施服務水平和質量，保障公眾利益。社會資本方面的責任是提供資金和技術，科學管理；其目標是獲得項目的有效回報，增加市場份額。政府付費PPP項目注重績效評估，要求項目付費與項目運營管理的績效考核結果掛鉤，而不是簡單地完成項目并得到全額付款，著重強調運營管理過程中對項目的績效評估，體現政府與社會資本雙方的風險共擔。

對于該類PPP項目，財政補償規模的確定，不僅要考慮政府的財政負擔，還要考慮社會資本方的合理收益。2019年，中國成為全球最大的區域性PPP市場，PPP模式已成為中國穩定增長、普惠民生的重要抓手。從實際運作角度分析，上世紀九十年代中期我國開始興起公私合作項目，該類項目多數采用BOT（Build-Operate-Transfer）方式運作，但是，這類項目不同程度地存在著政府過度補償或擔保的問題，較大程度上增加了項目運營風險。綜上，合理劃分政府付費PPP項目財政補償的有效區間，是一個值得探究的理論問題。

財政補償發生在PPP項目漫長的特許經營期內，對社會資本的財政補償理應保持在一個較為合理的區間水平，可充分發揮社會資本的運營、管理等優勢。對財政補償的有效區間研究也可彌補初始特許權協議補償約定中政府財政補償過度或補償不足的情況，補償過度不僅增加政府方的財政負擔，還會使社會資本方過度依賴政府方財政補償而忽略在項目本身付諸努力；補償不足則不能滿足社會資本方的投資收益，項目服務水平和運行效率也會相應降低。理論上分析，財政補償區間和規模的確定應綜合考慮傳統政府采購模式與PPP模式的投資與成本的比較，本文試圖從該角度構建財政補償的有效區間模型，為最優財務補償模型的推導提供一定的參考價值。

1 相關文獻綜述

本文針對所涉及的PPP項目政府財政補償和物有所值理論方面的文獻進行相關的綜述評述分析。

在PPP項目的政府財政補償方面，從財政補償的期權定價、契約激勵、動態調整三方面展開敘述。首先，在財政補償的期權定價方面，陳曉紅等人[2]考慮實物延遲期權的最優補償機制問題，從投資補貼、收入補貼、需求擔保三種補貼方式進行政府補償機制的算例分析。曹啟龍等人[3]站在社會資本方的立場運用實物期權理論對政府財政補償額度對社會資本方決策的影響進行算例分析。其次，在財政補償的契約激勵方面，現代社會是契約社會，基于人的有限理性，有學者將過度自信等非理性因素引入財政補償契約激勵的相關研究中。吳孝靈等人[4]在社會資本針對財政補償存在過度自信傾向的前提下對私人投資決策和私人過度自信下的政府最優補償契約問題。杜楊等人[5]通過構建政府和社會資本的Stackelberg模型設計一種可協調分散決策和集中決策的混合補償契約，該契約有效性取決于政府和社會資本風險厭惡的比值和各方對項目期望收入的大小。吳孝靈等人[6]通過設計單期補償契約和情景建模分析私人和政府的最優決策，數值分析結果表明可通過最優化設計契約參數的方式促使社會資本追加初始投資額。高華等人[7]探討公平偏好這一非理性因素對社會資本PPP項目投資決策和政府財政補償的影響機制。Aminah Abdullah等人[8]研究了PPP項目契約背景下的信任控制關系，并結合具體實例闡述信任影響控制等問題，提出基于能力、共同利益等的PPP信任雙方應該堅持合同理念促使合作伙伴的長期互惠互利關系。曹啟龍等人[9]基于委托代理理論探究了項目公司的履約與尋租行為與政府方的激勵與監督之間的博弈關系，兼具理論與實踐意義。最后，在財政補償的動態調整方面，李皓等人[10]提出三方共贏的基于固定和可變結合的靈活性補貼機制并針對軌道交通類PPP項目進行補貼模型的實證研究，其中，可變補貼與社會資本方的努力程度和運行效率等程度掛鉤，極大地對社會資本產生正向激勵。馮珂等人[11]通過構建基于Comperz曲線的政府票價補貼決策模型對特許期內的收益、成本進行預測，并提出該類項目票價補貼機制的建議。朱錄等人[12]基于動態最優化理論構建了財政補貼政策不確定性對企業技術創新產生影響的理論模型，并運用所確定的衡量這種不確定性的指標對之進行了實證研究。

在物有所值理論方面，張紫薇[13]結合VFM的事前（Ex-ante）事后（Ex-post）評價和定性定量分析，并通過國際對比研究制定了適合我國國情的PPP項目全生命周期VFM評價流程。下面將從VFM定性和定量的評價方法進行文獻研究。首先，在物有所值的定性評價方法研究方面，重點在于定性指標的選取及相關權重的確定。林曉言等人[14]從項目可行性、有益性、可實現性三維度出發構建了九個定性評價指標，可較系統地評價PPP項目的總體運營情況，并通過實證分析論證了其指標體系的合理性。在介紹物有所值評價方法的基礎上，針對相較于傳統采購方案PPP方案是否更優的問題，Tsamboulas等人[15]運用聚類分析方法對定性評價指標的選取和權重進行判斷，構建了指標體系的定性分析框架，該評估框架基于多準則分析（Multi Crite?ria Analysis，MCA）是對物有所值方法的補充。吳洪樾等人[16]通過對英美、加拿大、澳大利亞四國的VFM定性評價中評價背景、流程、指標的對比分析，指出我國定性評價的不足并提出改進措施。表1為我國與國外PPP項目物有所值評價方式的區別。

表1 國內與國外PPP項目物有所值評價方式區別

2 PPP項目財政補償的模型構建

與傳統政府采購模式相比，由社會資本開發、營運的PPP項目之所以能有效降低投資和運營成本，原因主要有以下兩點：①社會資本是降低PPP項目運營成本的實際受益者，促使其積極尋求各種有效降低成本的途徑，例如優化資本結構等。同時，社會資本能比政府更科學高效地進行風險評估，并積極采取相應對策。②在傳統政府采購模式下，稅收屬于政府收入，納稅不影響政府收支，但在PPP項目中，社會資本納稅會增加其運營成本，不過相較于傳統政府采購模式其成本降低效果是顯著的。PPP項目的成本降低效果如圖2所示。

圖2 PPP項目成本降低效果

PPP項目成本降低效果的存在是確定政府付費PPP項目財政補償有效區間的前提。為合理構建該類項目的財政補償模型，需引入物有所值（Value for Money，VFM）概念。在大眾的語言中，物有所值也就是說相對于你所購買的貨物或服務的質量，你所花的錢是很值得的。因此，當物有所值概念被用于公共部門時，它也常與公共支出有關。物有所值評價角度可濃縮為4E，即效率（Efficiency）、經濟性（Economy）、效果（完全實現預期結果，Effectiveness）和公平公正性（Equality）。政府和社會資本合作的重要目標之一就是實現物有所值效果的最大化。物有所值的比較表現形式如圖3所示，直觀表明VFM是項目采取PPP模式后的全生命周期成本相較傳統政府采購模式的PSC（Public Sector Comparator）的價值增值部分。