高郵市農業水價綜合改革試點成效分析

周 偉，趙建軍，顧 莉，鄒文海，楊 進，劉慶慧，王 飛

(高郵市水利局，江蘇 高郵 225600)

高郵市是農業大縣，農業灌溉是最大的用水主體。隨著經濟社會的發展，高郵市面臨著水時空不均、水效率不高、水污染嚴重、水生態退化四大問題，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的形勢越發緊迫[1]。作為全國農業水價綜合改革試點縣，高郵市從初始水權分配制度入手，分別對自灌區、丘陵山區和河堤灌區等三種不同類型鄉鎮進行水價改革試點。截至2020年底，全市累計完成改革任務面積7.15萬hm2，農業水價綜合改革取得了積極的進展和明顯成效，并為其他各縣市區開展農業水價綜合改革工作起到了很好的引導示范作用。

1 農業水價改革基本情況

1.1 實行農業用水總量精準控制

根據每年農業用水情況，及時調整當年全市農業用水指標。分種植、養殖等不同類別，確定了不同作物的灌溉定額，對試點范圍內進行水權分配及灌溉用水定額核定，實行農業用水總量精確控制。以2019年為例，核定全市各鄉鎮農業用水許可發證水量為54 073萬m3(見表1)。

表1 高郵市2019年各鄉鎮農業用水指標分解表

1.2 建立健全農業水權分配制度

根據農業灌溉發展水平實行年度動態水權，定期修改灌溉用水定額，根據省級下達的用水控制指標，制定全市各鄉鎮農業用水指標分解方案，明確各鄉鎮用水指標，并進一步細化分解到農村集體經濟組織和用水合作組織，再根據用水總量、灌溉用水需求、節水技術推廣運用等，以村級為單位，確定每個村每畝用水量，給每一位會員發放灌溉水量分配卡[2]，明確具體灌溉面積和各自用水量。以2019年龍虬鎮大樹村為例，核定該村農業灌溉用水10 275 m3/hm2，提灌9300 m3/hm2，養殖3300 m3/hm2，旱作物1500 m3/hm2，設施農業1200 m3/hm2，用水總量為256.2455萬m3。通過給農戶發放用水分配卡，將用水量控制在最佳狀態，確保水權分配不超過用水總量(見表2)。

表2 2019年高郵市龍虬鎮各村用水量分配表 萬m3

1.3 合理測算確定農業水價

市水利部門每年對全市13個鄉鎮(園區)的農業水價成本進行測算分析，并由市物價部門對當年水價成本進行核定，出臺相應指導價格，供試點改革區執行，見農業水價機制形成圖(圖1)。糧食作物執行運行維護成本計量水價，高附加值經濟作物和水產養殖按照略高于糧食作物運行維護成本計量水價(見表3)。實行超定額累進加價制度，分為用水量≤105%用水定額、105%<用水量≤110%用水定額、用水量 >110%用水定額等3個量級，分別確定水價比例為1∶2∶3[3]。在核定指導價格的基礎上，由供需雙方協商議定執行價格，但不得上浮指導價格。通過與實施區域的農民用水合作組織交流，并向農戶發放調查問卷，總體認為出臺的農業用水價格合理，廣大用水戶普遍都能接受。

圖1 農業水價機制形成圖

表3 農業用水指導價格明細表 元·m-3

1.4 配套完善供水計量設施

計量設施的安裝是農業水價綜合改革的硬件基礎，是確保精準計量的關鍵。截至2019年底，高郵市在支渠口安裝計量設施119處，在斗渠口安裝量水設施26處，在小型灌溉泵站出水口配套安裝專用計量表、電磁流量計等計量設施792處，實現了改革實施面積范圍內計量設施全覆蓋。同時探索以電折水方法，能夠滿足計量供水和計量收費要求。通過完善供水計量體系，實現了試點區域用水的精準計量。

1.5 推進農民用水合作組織建設

近年來，高郵市不斷探索農民用水合作組織向農村經濟組織、專業化合作社等多元方向發展之路[4]。截至2019年底，成立各類農民用水合作組織68家，其中以村級組建農民用水戶協會54家，以鎮級組建農民用水戶聯合會13家，以大型灌區組建興水灌溉服務專業合作社1家[5]，區域末級渠系管理組織覆蓋率達100%。通過加大培訓指導、加大制度建設、加大管護投入，進一步調動了農民用水合作組織參與項目建設和工程管護的積極性，促進了農民用水合作組織運轉的常態化，使其成為末級渠系工程建設與管理、供用水管理、水費計收、水權交易的主體[6]。

1.6 建立精準補貼機制和節水獎勵辦法

在完善農業水價形成機制的基礎上，建立與節水成效、調價幅度、財力狀況相匹配的農業用水精準補貼機制[7]。在不增加農民負擔的前提下，提高用水效率，促進農業節約用水，同時加強農業水價綜合改革專項資金的使用管理。

一是建立精準補貼機制。重新出臺了《高郵市農業水價綜合改革農業用水精準補貼實施辦法》(郵財農〔2017〕263號、郵水〔2017〕146號)、《高郵市農業節水獎勵基金籌集、使用與管理辦法》(郵財農〔2017〕264號、郵水〔2017〕147號)文件，根據用水分配指標，按照灌溉用水定額的比例進行獎勵。節水量在定額用水10%以內，按執行水價標準的一半乘以節水量進行獎勵補貼；節水量在定額10%以上、20%以內，超額部分按執行水價標準的一倍乘以節水量進行獎勵補貼；節水量在20%以上的，超出部分按執行水價標準的1.5倍乘以節水量進行獎勵補貼[8]。二是落實精準補貼資金。在發揮水價促進節水杠桿作用的同時，為確保總體不增加農戶定額內用水的水費支出[9]，在執行全成本水價過程中，比對現狀執行水價，對超出的部分給予補貼[10]。市財政專門安排農業用水精準補貼資金用于精準補貼，進一步減輕了農民負擔，有效地維護了用水農戶的合理權益，促進了農民種糧的積極性；三是落實節水獎勵資金。獎勵對象是有水權證用戶，年灌溉用水量低于水權水量，節水突出的用水合作組織、新型農業經營主體、用水戶[11]。通過對改革實施區域節水量的測算，2019年度，市財政專門安排300萬元作為農業節水獎勵基金，極大地提高了廣大用水農戶的節水意識，促進了農業節水目標的實現(見表4)。

表4 精準補貼機制和節水獎勵辦法

1.7 實施產權制度改革和創新管護機制

試點以來，高郵市出臺了《高郵市小型農田水利工程管理細則》《高郵市農村環境“五位一體”長效管護辦法》等文件，對工程產權、管護責任和管護經費、創新管護模式等進行明確，創新建立了1+N即“資源整合+五位一體綜合管護”模式，集垃圾清運、河道管護、道路養護、綠化維護和橋閘涵洞管護等責任于一體，將以往條線式、間斷式、運動式的管護轉變為綜合化、常態化、社會化的服務[12]，基本實現渠道、河道、建筑物等農村水利基礎設施長效管護的全覆蓋，保證了水利工程的完好性和正常運行，群眾對水價改革的總體滿意度高達98%。

2 試點改革取得的初步成效

經過近幾年的試點工作，高郵市農業水價綜合改革取得了顯著的經濟效益、生態效益和社會效益，主要體現在以下幾個方面：

2.1 用水效率得到有效提高

通過開展灌區節水改造等節水工程，制定出臺高效節水獎補政策，試點以來全市的小型農田水利工程基礎設施條件得到改善，末級渠系工程的完好率有了大幅度提高，農業用水效率得到顯著增強，減少了渠系的跑、冒、滴、漏現象，提高了農業用水效率和灌溉效益[13]。經數據對比分析統計，每畝節水量由2017年的135 m3提高到2020年的200 m3左右，試點以來，全市累計節約灌溉用水量約1.46億m3，節水效益十分顯著。

2.2 用水成本得到有效減少

通過試點，對水價成本進行精準核算，將溝塘河渠的邊坡維護與整修費用以及人員進行用水管理的相關支出全部納入水價成本測算中，并將末級渠系由農民用水合作組織協會自行管理，農民只需計量分攤繳納末級渠系管理費用[14]，從而大大降低了農民用水戶的用水成本。根據改革試點區相比往年分析，全年水費支出由每畝100元減少為70元左右，累計為農民減負約3200萬元。

2.3 干群關系得到有效增強

試點區由于水權分配問題較為敏感，加之小型水利工程管護沒有對群眾制定實際操作辦法，導致村干部和老百姓之間的關系較為緊張。通過組建農民用水戶協會，并對協會規范化運行出臺考核獎勵辦法，進一步加強用水管理和田間工程管護，解決了不少歷史遺留問題，原本緊張的干群關系有了明顯改善，群眾對干部的滿意度也有了進一步提高。

2.4 農村環境得到有效改善

通過財政資金投入和以獎代補考核機制，節水工程逐步得到推廣，灌溉用水量逐步減少，化肥、農藥等殘留物排入河道的總量也得到有效控制，河道水體質量有了明顯好轉。同時結合試點區的水、田、林、路治理，進行水利工程項目建設，農村環境得到了明顯改善，群眾的幸福感不斷增強，對水利部門的滿意度也在不斷提高。

3 討論與建議

3.1 節水灌溉意識還需加強

盡管高郵市先后出臺了農業用水精準補貼政策和節水獎勵辦法，但農民的節水意識還不高。雖然水利及農業部門目前大力推廣管灌、微灌等節水技術，但由于對農戶沒有配套補助，農民采用節水灌溉一次性投入資金太高，難以承受，這也導致農民的節水的積極性不高[15]。還需要通過廣泛宣傳，引導和鼓勵用水戶開展探索研究，最大限度調動基層推動改革的積極性、主動性、創造性[16]。

3.2 水利工程設施還需完善

高郵灌區灌溉保證率達90%的區域占總面積的80%，里下河圩區灌溉保證率達90%的區域已占總面積的68%，丘陵地區灌溉保證率90%的區域占總面積的70%，農業灌溉設施完好率也有79%，特別是末級渠系工程，還需要不斷加大水利工程基礎設施建設的投入，加強計量設施和末級渠系配套工程的建設和管理[17]，打通灌溉用水最后一公里通道。

3.3 精準補貼機制還需優化

雖然高郵市出臺了一系列考核獎勵辦法，明確了用水權量分配控制，組建了農民用水協會等，但由于農業供水成本的測算還不精確，財政獎補資金辦法還不完善，水價的制定政策還在不斷優化，利用水權交易、階梯水價等促進農民節水的機制還不能全面推廣，精準補貼機制和節水獎勵辦法還需要進行完善。

3.4 工程管理水平還需提升

由于重建輕管現象一直存在，水利設施得不到有效的管理和維護。盡管高郵市這幾年加強了管理方面的要求，制定并印發了《高郵市小型農田水利工程管理細則》，明確了各農民用水協會對小型水利工程的管理權、使用權，并將由市政府印制的小型水利工程產權登記證發放到各個行政村，由村委會與村管護員簽訂管護協議。但由于農村外出務工人數的增加，留守人群大部分是老弱病殘、婦女和兒童，沒有能力開展農業灌溉和工程維護[18]，服務難以到位，實際效果并不理想。

4 結 語

高郵市通過建立組織領導、水價核定、工程管護、用水管理、資金落實、績效考核“六個到位”改革考核評價體系，有序推進農業水價綜合改革工作，試點改革取得了階段性成效，得到了可復制、易推廣的經驗，為全市全面完成農業水價改革提供了保證。但同時也看到，在精準測算用水價格，建立水權交易市場，解決末端“最后一公里”，鼓勵和吸引社會資金、企業和群眾投入農業水價改革等方面還需要不斷探索和完善，從而讓農業水價綜合改革的成果能真正惠及老百姓手中。