地方政府科技管理創新探討
——以上海為例

嚴宇珺

(同濟大學馬克思主義學院，上海 200092)

0 引言

隨著知識經濟的發展，科技創新能力已成為促進經濟社會發展的重要動力，成為決定國家和區域競爭力的重要因素。基于此，發達國家和世界主要發展中國家都把提高創新能力作為國家戰略，努力提高綜合國力以面對日趨激烈的國際競爭。黨的十九屆五中全會首次提出，“堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐”。習近平總書記關于科技創新重要論述中，特別強調，實踐反復告訴我們，關鍵核心技術是要不來、買不來、討不來的。長期以來，我國中央和地方重視科技投入、集聚多方資源、提升科技管理能力，推動多領域創新，鼓勵新興產業發展，努力鞏固和加強區域乃至全國科技創新實力。科技創新能力是推動經濟社會進步的動力，是國家和區域高速發展的關鍵，地方政府作為國家科技創新體系的重要組成部分，掌握著全國科技發展資源的半壁江山，對促進區域和全國科技發展管理具有舉足輕重的作用。進入21世紀，尤其是十八大以來，我國中央、地方的科技投入持續增長，地方科技投入增速顯著加快，于2012年趕超中央科技投入，成為我國科技投入至關重要的部分，見圖1。隨著科技投入的增加，社會對政府，特別是對地方層面的科技管理提出更高要求。基于此，地方政府應加快轉型以應對主體需求多元化的現狀，引領企業健康發展。

圖1 2000—2019年中央、地方科技投入情況

科技管理最初起源于公共物品理論，當時是為了尋求一種使科技資源配置最優的方式。國外相關研究起步較早，主要集中于科技管理創新效率的評價指標體系（Jayanthi S，2009）[1]、科技管理創新效率的評價方法（Lafarga C V，2015）[2]、科技管理創新效率的影響因素（Aghion P，2004）[3]等。國內相關研究主要集中于地方政府科技管理定位（黃瑞芳，2018）[4]、科技管理模式（尹麗英等，2019）[5]、科技管理體制（李志遂，2020）[6]、科技管理績效評估（許其高等，2017）[7]、科技管理資源配置（黃俊彥等，2017）[8]、科技管理政策制定（張心悅，2018）[9]、地方政府科技管理政策執行力（張永剛，2014）[10]、科技管理創新與信息化建設（魏春鋒，2020）[11]等方面。

本文運用軟系統方法論（SSM），建立概念模型，并以浦東新區科技管理為例，將浦東新區政府科技管理現狀與概念模型進行對比分析，總結問題并提出建議。

1 理論基礎

1.1 SSM理論的主要內容

1981年，英國蘭開斯特大學教授切克蘭德（Checkland）創立了軟系統方法論，他指出該方法論使用系統思考、逐層分析的方式來處理復雜問題，特別是那些涉及有大量社會的、政治的以及人為行為等軟要素的問題（Checkland,P.B，1972）[12]。

SSM主要分析和解決三方面，即做什么(Aim)、怎么做(How)、為什么做（Why）。SSM認為任一系統在全面考慮內外影響因素的基礎上，都能從三個角度對產出(E1:efficacy)、效率(E2:efficiency)、效果(E3:effectiveness)實施監督和控制。產出(E1)與做什么(A)、效率(E2)與怎么做(H)、效果(E3)與為什么做(W)分別存在關聯。

SSM理論主要有7個步驟（見圖2）

圖2 SSM理論分析步驟

1.2 運用SSM分析地方層面科技管理系統的邏輯步驟與依據

地方科技管理體系可視作一個系統，該系統包含了科技管理主體政府、客體企業及各種科技資源等。有目的的行為是系統得以存在的基礎，如政府資源投入、信息互享、知識產權獲取、專利發明等活動。在運轉過程中，系統會對資源進行消耗。在運轉后，系統會有產出。因此，產出E1、效率E2、效果E3可作為判別政府科技管理體系是否完備的標準。

基于圖2中的SSM理論分析步驟，運用SSM分析地方層面科技管理系統的邏輯步驟具體如下：

第一步：結合步驟1和步驟2，調查、分析并描述復雜問題，即識別和分析地方層面的科技管理需要創新的原因，對地方政府職能進行判斷。

第二步：根據步驟3構建根定義，這就要求我們了解多元利益方之間的關系。考慮到本研究以上海浦東新區為例，也就是說浦東新區為分析中心，相關利益方為國家和上海市，分析三方各自做什么、怎么做和為什么做，在此基礎上構建國家層面、上海市層面和浦東新區層面的根定義。

在構建根定義時需要考慮有關根定義的CATWOE六大關鍵因素，見圖3其中，“C”（Customer）代表顧客，包括國家、上海市和浦東新區的科技和經濟，前兩者為間接受益方，浦東新區為直接受益方；“A”（Actor）代表實際行動者，即浦東新區政府；“T”（Transformation）代表轉換過程，即浦東新區政府通過某些方式來最大化實現科技管理；“V”（Value）代表價值取向，相關利益主體的價值取向是一致的，即提高科技管理水平的目的都是為例促進企業自主創新；“O”（Owner）代表所有權，即上海市政府；“E”（Environment）代表環境，即浦東新區的科技管理現狀以及未來所處環境。

圖3 CATWOE六大關鍵因素

第三步：對應SSM理論的步驟4，以構建的根定義為基礎，建立概念模型，也就是理想化的科技管理模型。具體來說，首先是明確總目標，分解關鍵步驟，地方層面是要實現當地的科技管理創新，那么理應向中央和地方政府的戰略目標看齊。然后識別關鍵步驟要“做什么（A）”，國家層的“做什么（A）”與地方層的“為什么做（W）”存在關聯，地方層的“做什么（A）”與區縣層的“為什么做（W）”存在關聯，且每層都對上一層的“怎么做（H）”做出了回應。之后將不同層面的每個步驟更細致地分成多個子步驟，并按產出E1、效率E2、效果E3進行分類。

第四步：根據步驟5，將概念模型與現實進行對比分析，找出差距與不足。本研究將浦東新區科技管理現狀與浦東新區科技管理概念模型相比，總結出不足。

第五步：在上述分析及步驟6，7的基礎上，提出合理化建議。

2 構建地方層面科技管理的根定義和概念模型

2.1 構建地方層面科技管理的根定義

通常，地方層面的科技管理以國家的宏觀戰略部署為依據，但實際上地方政府的管理過程受到主客觀因素影響，因此對當地現狀和已有問題的了解度會在很大程度上影響方案制定的可靠性以及后期實踐的有效性（彭海玲等，2019）[13]。基于此，對實施環節進行分解，逐一識別問題，界定問題范圍是關鍵。本研究基于SSM理論，以當地政府管理的科技企業為對象，將國家層面上的科技管理看作初始根定義，進而建立地方層面上（上海）和區縣層面上（浦東新區）的根定義。初始根定義1——科技管理國家層面。

A1（做什么）：鼓勵企業自主創新，提高科技創新能力，優化并整合科技資源配置，加大企業間的合作規模，形成“以點帶線，以線匯面”的科技創新發展新格局。

H1（怎么做）：充分對接國家科技規劃綱要，著重轉變經濟增長模式，加快科技體制變革步伐，同時深化科技與經濟的結合；始終將發掘和發展新興產業作為重要任務，積極探尋集產學研一體的合作新方式；地方政府加大對科技管理力度，將管理落到實處。

W1（為什么做）：實現我國“2020年進入創新型國家，2035年左右進入創新型國家前列，2050年成為世界科技強國”的科技創新“三步走”戰略。

根定義2——科技管理地方層面（上海）。

A2（做什么）：在原有基礎上進一步加快科技和經濟的融合，完善政府服務職能，強化企業科技創新實力，提升區域科技創新綜合實力，推動社會經濟發展加速轉型。

H2（怎么做）：深入貫徹國家和上海市的科技規劃綱要，不斷改革和推進科技工作者激勵機制、科技管理績效機制、科技投入機制等多種機制，不斷開拓潛在的新興產業領域。

W2=A1（為什么做）：鼓勵企業自主創新，提高科技創新能力，優化并整合科技資源配置，加大企業間的合作規模，形成“以點帶線，以線匯面”的科技創新發展新格局。

根定義3——科技管理區縣層面（浦東新區）。

A3（做什么）：整合多種資源和創新要素，提高企業科技研發、自主創新能力，強化政府科技管理、服務供給能力，努力構建科技管理領域的公共服務體系。

H3（怎么做）：圍繞國家和上海市中長期科技規劃綱要，制定可行性戰略，加大創新研發的科技投入，集聚科技資源和人才隊伍，培育新興產業，優化資源分配，營造科技創新大環境。

W3=A2（為什么做）：在原有基礎上進一步加快科技和經濟的融合，完善政府服務職能，強化企業科技創新實力，提升區域科技創新綜合實力，推動社會經濟發展加速轉型。

2.2 構建浦東新區科技管理概念模型

根據根定義3科技管理區縣層面，浦東新區為在原有基礎上進一步加快科技和經濟的融合，完善政府服務職能，強化企業科技創新實力，提升區域科技創新綜合實力，推動社會經濟發展加速轉型。通過緊扣國家和上海市中長期科技規劃綱要，制定可行性戰略，加大創新研發的科技投入，集聚科技資源和人才隊伍，培養新型產業，優化資源分配等方式，進一步強化政府科技管理、服務供給能力，提高企業科技研發、自主創新能力。

就科技管理來說，一方面政府主要負責資源的運用，資源的運用以政策和制度為依據（牛立全等，2018）[14]，因此需要制定指標對產出（E1）和效率（E2）進行衡量。另一方面政府著眼于資源所能產出的效果（E3），如創新能力提升、社會經濟發展、科技服務體系完善等，相應制定效果指標。根據根定義3形成的理想化管理模型見圖4。

圖4 國家、地方、區縣層面的科技管理關系圖

為深入了解概念模型各環節,本研究對圖5概念模型中的九點內容進一步分解,見表1。

圖5 基于根定義3形成的浦東新區科技管理概念模型

表1 浦東新區科技管理概念模型九點內容進一步分解

3 浦東新區科技管理現狀與概念模型比較分析

根據上海浦東政府網，就直觀數據對浦東新區政府科技管理現狀形成初步了解：從科技經費支出來說，雖然上海市地方財政科技經費支出呈不斷增長趨勢，但近五年來浦東新區科技經費支出占上海市財政支出比重變化不大，說明浦東新區科技經費投入的增速變慢。從科技成果來說，自2000年以來，科技成果總量不斷增加，于2013年實現總量最大化，之后科技成果數量逐年遞減。從技術合同項目數量來說，2011年以來，項目量呈遞減趨勢。

將浦東新區科技管理現狀與浦東新區科技管理概念模型比較分析，進一步了解浦東新區科技管理存在的不足：

3.1 政府對企業的需求了解不充分，科技政策缺乏全面性

當前，浦東新區政府的科技管理更多著眼于項目本身，對項目的主要負責方企業的了解程度偏低以及管理力度不夠。并且政府更多關注已經有成果的項目，對有潛力的企業關注不夠。就政策來說，它是政府科技投入數額的依據，是科技資源配置的參照標準（高杰等，2018）[15]。雖然浦東新區投融資政策不斷發展，總量呈遞增趨勢，但針對起步階段，需要扶持的項目，適合的政策仍然偏少。同時上海在持續發展戰略新興產業，不斷更新和擴充發展的產業類別，但專項政策卻不及時調整，使得適用范圍已不適合新興產業。另外還存在已有政策缺乏執行辦法、某些領域政策不夠全面等問題。

3.2 科技資源集聚度不高，政策與資源匹配度低，加大了執行難度

據上海市浦東新區科技和經濟委員會，浦東新區的科技政策大約有近百項，相關投入高達上百億元，但集聚度不高，分散在數十個部門分別操作。資源整合是政府科技投入取得成效的前提，只有集聚所有資源，實現目標的力量才能達到最大。若資源配置相對分散，不利于那些獲取資源有困難的潛在項目的健康持久發展，不利于新興領域的開拓，不利于科技的多層次，寬領域，全方位發展（陳江濤等，2018）[16]。另一方面，科技政策和科技資金投入的匹配度加大了政策執行的不可控。浦東新區發布的很多資助政策本質是“普惠型”，限制條件少，面向廣大企業。但政策背后是有限的政府資源，在很大程度上依賴政府撥款。政策中僅限制了每家企業獲得資助的數額，但每一年申請的企業數量是無法預測的，也就是總金額難以估計，而科研資金是年初科研預算定額撥款的。

3.3 科技運作管理水平不高，信息共享度偏低

浦東新區的科技管理模式繁雜，立項歷時長，資助審批手續復雜，要進入最終評審需要經過多重操作程序，看似嚴謹，但在很大程度上會影響項目投入研發和使用的時效性，也不利于政府資源有效性的發揮。另一方面為滿足單一需求而開發的信息化系統繁多，導致信息孤立存在，未能實現信息利用率最大化，如浦東新區科技管理部門內部就有多個涉及科技發展基金信息管理的系統，未與資金撥付部門實現數據互享，信息互通，流程銜接。這不利于政府迅速有效收集分析數據，影響政府做出正確決策判斷，不利于實現科技運作管理一體化。

3.4 科技管理創新的信息化建設不足

信息化管理嵌入科技管理創新領域是新時代背景下管理水平的現代化象征。近年來，像北京、上海、深圳等大型城市逐漸將目光轉移到科技管理創新的信息化建設，著手推動規范化、科學化、信息化，以提升科技管理創新領域的水平和效率。但就科技管理創新的信息化建設現狀來說，投入與產出失衡，實際貢獻度與期望不符，具體表現在信息化管理嵌入科技管理創新各個環節速度較為緩慢，信息化平臺實際使用率不高。

4 對策建議

4.1 加快科技政策的整體性建設

當前，大多地區都陷入企業需求多樣化而政府資源不足的困境，急需政府對原先政策調整，加快科技政策的整體性建設。政府應增強政策的不可變更性，真正做到有據可依。政府還應針對項目全生命周期不同階段制定合適的政策，突出重點（李兆友，2020）[17]。另外可從資本性質和非資本性質投入政策兩方面來推動政策整體性的發展，前者如政府為生物藥業等投資回報周期長，見效慢的企業增加撥款或提供貸款擔保，后者主要為重點、前沿技術項目，公益項目等提供以獎勵和補助為主的資助。

4.2 促進科技資源配置的合理性，產業集聚

資本類和非資本類資源在進行比例分配時，應逐步加大資本類資源所占比重，以期更好地實現資金效益，但在實際情況中往往受到外部條件和企業自身需求動態平衡的影響。政府具有資源配置職能，因此在分配過程中，政府應當合理配置好人才、資金投入額以及相關物資等科技資源，同時幫助高新技術產業、有潛力的新興產業等項目獲得社會資源的支持（李曉華，2019）[18]。另一方面，政府要從法律角度明確科技投入資金的占比，同時在制定相關政策時提高政策與資源的匹配度，降低執行難度。

4.3 增強科技運作管理水平，加大資源和信息共享度

加強服務的自主性至關重要，政府應從原先的被動服務向主動服務轉變，加強科技政策宣傳力度、簡化流程。同時，政府應做到為項目全生命周期配備專門的管理人員，并對他們進行定期的科技管理課程培訓，加強他們的專業素養。具體來說，在科技政策宣傳方面，政府應有意識主動宣傳而非被動等待企業問詢，可在政府官網、政府微信號上設置專門的宣傳板塊。就政府操作層面來說，應加大透明度管理，始終堅持公平、公正、公開的原則，及時向公眾做總結報告，受社會監督。就信息共享來說，科技管理部門和資金撥付部門應建立統一平臺，提供一站式受理服務，提升服務效率，實現多方數據互享、信息互通[19]。

4.4 適應增強自主創新能力的需要，優化創新環境

新時代以來，我國政府科技管理創新取得很大成果，未來發展方向明確，前進動力充足。但通過美國制裁華為事件也應清楚認識到關鍵核心技術是一個國家的科技底氣，我國只有真正將關鍵核心技術掌握在自己手中，才能在激烈的競爭中抓住機遇，才能使我國邁向世界科技強國。增強自主創新能力，優化創新環境需要不斷完善國家創新體系的整體效能。我國的國家創新體系是追趕型的典例，最初建立和深入發展緣于計劃經濟向社會主義市場經濟轉型，能對我國經濟社會的發展起到強大的支撐作用。