農村環境整治類專項資金項目申報要點及案例推演分析

王 盼 ，趙 芮，何志斌，郝英杰

（云南省生態環境工程評估中心，云南 昆明 650034）

0 引言

一直以來，農村生活污水亂排亂放、污水橫流，“農村室內現代化、室外臟亂差”等問題依舊比較突出。在國家鄉村振興的戰略部署下，農村人居環境改善顯得尤為重要和緊迫[1]。為全面改善農村人居環境，通過中央及地方財政資金支持、引入社會資本共同參與等方式，加快推進農村環境綜合整治工作進程，鼓勵各地結合實際，通過專項資金支持和引導，探索出符合地方的治理模式[2]。2020年4月，生態環境部辦公廳、財政部辦公廳聯合印發了《中央生態環境資金儲備庫入庫指南（2020年）》(以下簡稱《入庫指南》），用于指導包含農村環境整治在內的4塊專項資金項目（另外3個項目類型為大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治）的申報及入庫等工作[3]。

近年來，在農村環境整治方面，屢屢出現治理設施“曬太陽”的問題，調查研究發現，與項目前期規劃設計不科學、對于設施運維管理考慮不足、工程內容論證不足等前期工作不到位有直接關聯[4,5]。項目前期包裝不合理、不科學、不符合地方的實際特點和需求，將直接影響后期項目落地的實效性、穩定性和可持續性。為從源頭上防控財政資源配置的低效無效，從生態環境部至各級生態環境主管部門基本均建立了事前審查評估制度[6]。為此，筆者結合工作經驗，系統研究形成了農村環境整治類專項資金項目申報要點，并以昆明市X縣農村生活污水整治項目為例，旨在為其他農村環境整治專項資金項目的編制、各級相關部門審查提供參考，以共同促進該類項目在前期決策、設計、投入產出、持續運行等方面能更加科學、合理。

1 審查程序及審查要點

1.1 典型審查工作流程

結合各地審查工作開展情況，典型省級審查工作流程主要包括：項目申報→省級形式審查→省級技術審查→省級技術復核→推薦入申請庫等階段，如圖1所示?！度霂熘改稀肺牡认嚓P文件要求，為提高審查工作有效性，技術內容審查前設置形式審查，形式審查通過的項目方可繼續開展技術審查。形式審查主要對項目基本情況進行審查，包括審查項目與資金支持方向符合性、項目申報材料規范性等是否符合有關文件要求；技術審查主要從技術層面進行可行性審查，主要包括項目實施必要性、工藝技術可行性和適應性、工程造價合理性、績效目標可考核性、運維管理方案等方面是否符合要求。形式審查、技術審查均通過的項目視為通過省級主管部門審查。一般省級審查前，各州（市）將開展逐級的審核把關。通過省級審查的項目，將作為年度重點項目推薦列入農村環境整治申請庫，待國家審查評估通過后進入儲備庫，作為專項資金支持的備選項目。

圖1 典型省級農村環境整治專項資金項目審查工作流程圖

1.2 審查材料

根據《入庫指南》要求，審查材料應包括：項目實施方案或可行性研究報告及其批復文件、績效目標表、項目建設后運行維護資金來源證明文件等。準備好各項材料后，項目申報單位須通過中央生態環境資金項目管理系統農村環境整治模塊上傳上述各項材料，同時申報材料作為省級及各地開展形式審查和技術審查的重要依據。

1.3 審查要點

1）符合農環整治資金支持方向。如《入庫指南》中明確支持方向包括農村生活污水治理、農村飲用水水源地保護等5種項目類型，但明確重點支持農村生活污水治理項目[3]。

2）是否屬于不予入庫的項目類型。如《入庫指南》中明確的工作經費類、科研類項目不支持，城鎮兩污工程不支持，已獲中央資金支持過的項目不支持等[3]。

3）所有申報材料應齊全、規范。申報農村環境整治專項資金項目完整材料應包括：項目實施方案或可行性研究報告及其批復文件、規范的績效目標表、項目建設后運行維護資金來源證明文件等。

4）實施方案或可行性研究報告、批復文件、績效目標表、填報系統信息等4個方面內容和表述應對稱、一致。

1.4 技術內容審查要點

1）項目設計規劃合理。實施范圍應以縣為單位或在一定區域（流域）范圍內統籌規劃、設計。

2）工程方案設計科學、合理。主要體現在污水量核算、進出水質、排放標準、技術路線/方案、設施規模、管網布設等確定應因地制宜、科學、合理。典型生活污水處理工藝的確定思路為：根據人口規模、用水方式、是否改廁、排水體制等調查、分析，確定污水量；根據實施范圍村民用水習慣調查，結合地方生活污水排放標準、排水體制等分析，確定進出水水質；綜合污水量、進出水水質情況，確定技術模式，選擇合適工藝進行比選、論證，確定最終處理工藝。

3）投資估算客觀、合理，體現在計入總投資的項目種類、工程量、工程單價、噸水投資、申請資金支持額度等詳實、合理。

4）運維管理有保障，運維模式合理，運維資金估算詳實合理、來源可靠且穩定。

2 審查中典型問題

2.1 形式審查典型問題

形式審查中典型問題包括材料信息不一致、材料不規范等，體現在實施方案或可行性研究報告與批復、績效目標表、申報系統中出現項目名稱、工程類、總投資、申請資金等不一致的情況；批復、運維證明材料等不規范，如批復未蓋章、無紅頭或文號；運維證明材料效力不足，出具單位非有財政出資能力部門等。

2.2 技術內容審查典型問題

1）實施范圍選擇依據不充分、不詳實，項目開展的必要性體現不足。

2）工程設計方面存在問題包括：①用水定額核定過高、人口核定偏大等問題，造成污水量核算偏大，從而導致設施規模核定偏大等；②排放標準核定錯誤、排放標準拔高、與工藝模式不匹配等；③工程模式選擇出現一套模式“走到底”的問題，如項目未結合項目區村莊山區（地勢不一、人口分散）、壩區（人口集中區）等特點，采用同一套管網布設方式、工藝技術模式，造成管網鋪設、治理模式不合理等問題，最終將導致項目實際上無法落地等。

3）投資估算方面存在問題包括：①分項工程詳細參數、綜合單價等缺失，導致估算缺乏依據；②部分工程單價偏高、噸水投資不合理；③二類費用計入項偏多、二類費用計價不合理；④納入不合理費用，如將監測費用、運維費用等屬于后期地方跟進配套的費用納入項目投資估算中；⑤未明確財政資金申請額度、申請資金額度不合理等。

4）運維資金測算及管理方面未明確責任主體；運維模式與工藝類型不匹配；運維資金核算無依據、無過程，運維資金未充分說明來源，可靠性不足等。

3 案例推演及分析

昆明市X縣A河目標水質為III類，在X縣境內河長為14km，徑流面積59.8km2，多年平均徑流量3 574萬m3，由北向南流經9個村委會20個自然村（涉及5 900戶，約2萬人）后匯入B江，根據《云南省地表水水環境功能區劃（2010-2020）》，B江為飲用二級。自2019年起，A河水質已納入昆明市河長制管理，要求在A河s斷面按月開展水質監測。2019年-2020年X縣環境監測站對A河下游監測斷面開展監督性監測顯示水質均呈現劣V類，超標項目集中為氨氮、總磷、總氮。2020年X縣已編制完成《X縣農村生活污水專項規劃》。

案例將重點結合技術內容審查要點中的關鍵點、問題集中點進行展開推演、分析。

3.1 項目規劃

審查中將重點關注實施范圍選擇是否全面、合理性，必要性論述是否到位，是否結合污水專項規劃進行論述等。A河作為有飲用功能的B江匯入支流，目前水質已呈現劣V類，經排查，超標因子主要為流域范圍內農村生活污水未經處理直接排入導致。為了后續整治工作能全面見成效，縣級應作為統籌規劃單位以A河流域作為整體統一考慮，將流域范圍內應治未治的村莊統一納入實施范圍開展農村生活污水治理。整個項目統一打包可作為一個項目進行申報，若總投資過高，可考慮分期實施。若分期，應結合已編制的《X縣農村生活污水專項規劃》考慮納入各村莊的推進時序。

3.2 關鍵量核算

審查中將重點關注污水量核算中用水定額、人口等核定是否合理，污水量計算等是否科學，因為污水量決定末端設施處理規模，污水量往往因人口數核定不準確、用水定額核定不合理造成核算值偏大或偏小，導致末端治理設施與實際情況不匹配，因此，為避免出現這種情況，污水量科學核算至關重要?？傮w而言，應選擇地方用水定額標準再結合實地調研情況，包括地方供水方式集中或分散、是否完成改廁、村民用水習慣等，合理確定地方用水量情況；根據實施范圍內農村人口是否空心化、是否涉及旅游等影響農村人口數量確定等情況，合理確認人口數，并適當留有余量；結合當地用水現狀、生活習慣、經濟條件、管網覆蓋情況等確定排污系數、污水收集率等。污水量核算公式為：污水收集量（m3/d）=用水定額（L/(人d)）/1000×人口（人）×排污系數×污水收集率。以X縣項目為例，考慮區域城市化進程推進及人口存在一定程度空心化現象，人口基數可以當前人口數進行核算；實施范圍基本為集中供水，對照地方用水定額要求及用水實際，選定用水定額、污水收集率等，核算確定項目污水總量。

3.3 技術方案設計

審查中排放標準、排水體制、進出水質、污水治理模式是否因地制宜進行核定、設計是關鍵所在。

1）排放標準：應優先選擇地標，本案例所在地為云南省，目前云南省已發布《云南省農村生活污水處理設施水污染物排放標準》（DB53/T953-2019），排放標準應據此進行選擇。

2）排水體制：應根據實施區納污水體敏感程度、地形地貌、村民生活習慣、地方經濟條件等綜合確定，納污水體敏感度高（如為II類、III類水體）、村莊集中、經濟條件較好等村莊可優先考慮雨污分流制；反之視情況可采取截留式合流制。

3）進出水質：進水水質應根據實際調研情況確定，若難以獲得實際監測數據，應類比當地同類型有數據村莊進行確定；出水水質則應結合地方生活污水排放標準、排水體制等綜合確定。

4）污水治理模式：綜合前述污水量、進出水水質、場地受限程度等，綜合確定污水處理技術模式。根據《農村環境整治實施方案（試行）》，國家鼓勵能夠形成典型治理模式、具有實施意義的項目[7]，項目治理模式應結合地方特性，因地制宜探索出低成本、低能耗、易維護、高效率、可復制、可推廣[8]模式。研究發現，常見農村生活污水處理技術中組合處理模式占比最高（約79.8%），如人工濕地-穩定塘組合處理工藝、A2/O-MBR工藝等；其次為生態處理型工藝（占比約14.3%），如人工濕地、土壤滲濾工藝等；再次為生物處理型工藝（占比約5.9%），如A2/O一體化工藝等[9,10]。生態處理型工藝占地面積較大、出水水質較穩定、噸水投資相對較低，后期運維簡單、需投入的運維資金較少；生物處理性工藝往往占地面積小、出水水質穩定，但噸水投資相對較高，且后期需專業運維團隊管理，需有可靠的運維資金做保障，維費用需穩定配套[11,12]。以X縣項目為例，實施范圍存在部分村莊用地較緊張、部分村莊用地較充足的情況，項目應視情況選擇可達該標準的常規技術模式進行綜合論證、分析，因地制宜選擇出適宜的處理模式，再結合實施范圍污水量，綜合確定設施處理規模。

3.4 投資估算

審查中主要對估算細化程度、綜合單價定價合理性、噸水投資合理性、申請財政資金額度合理性、二類費用及總投資等列入項目類別等進行把關。工程投資應充分結合地方定額及清單計價規范進行估算，估算章節應列投資估算表，一般總投資由直接工程費、工程建設其他費、預備費三大部分構成，直接工程費應分述污水收集工程、污水處理工程等主要工程項、工程量、分項工程綜合單價、合計價等，該部分一般可申請財政資金支持；其他費主要包括前期工作開展產生的管理費、咨詢費、設計費等二類費用，該部分一般為地方配套費用；預備費一般為直接工程費及工程建設其他費用總額的5%，一般也為地方配套費用。

3.5 運維管理

審查中重點關注運維主體是否明確、運維模式是否合理、運維資金來源是否穩定可靠等方面。運維管理及運維資金后期是否到位關系到項目落地后是否能長久穩定地發揮實效，使污水治理設施“建得成、管得好、用得上”，在項目前期工作中應充分論證、合理確定運維主體、模式、資金來源等關鍵內容。

1）運維主體：關鍵在于所確定的主體是否能起到切實有效的監管、落實項目落地實施任務，目前浙江省“五位一體”運維組織結構深受推廣，該模式明確了責任主體、管理主體、實施主體、受益主體和服務主體[13,14]。

2）運維模式：常見有屬地自行運維、第三方專業機構運維、建設運行一體化模式等[14-16]，如江蘇省明確設施運維采取政府購買服務形式，實施委托第三方專業機構運維管理；浙江省根據實際情況選擇屬地自行運維、第三方管護等多種運維模式。調查研究顯示，屬地運維模式耗費人力、財力較少，但僅適用于污水處理工藝簡單，不需專業團隊長期跟蹤、維護的工藝模式，如人工濕地類、氧化塘類等；第三方專業機構運維管護水平高，設施運行保障性好，但需投入的運維資金相對較高，需有常年穩定資金來源，以確保運維管理工作的持續進行，適用于A2/O-MBR等專業化程度高的工藝模式[4,5]；建設運行一體化模式為部分區域較新式的項目運作模式，指項目設計、建造、運營均為單一社會責任主體，期滿后項目將移交至政府部門或相關機構，這種模式一般可實施性高、項目運行效果好，但往往適用于地方財政實力較充裕、且實施中具有客觀的經濟收益型項目，否則難以吸引社會資本的加入[17]。

3）運維資金：一般由地方配套解決，常見資金來源有3類[14-16]：其一，由地方財政資金長期出資，如省、市（州）、縣（區）、鄉鎮等多級財政協同、配合共同進行擔負，這種方式運維資金保障度高，但對于財力不充裕的區域，往往地方配套資金能力有限；其二，由鄉鎮或村寨向村民集中收集排污費，這種資金來源方案收集排污費一般有限，資金長期穩定性欠佳；其三，為前兩種方式的組合，即地方財政資金配套一部分，村民收集一部分，兩部分比例可視地方經濟情況靈活確定，這種方式可操作性一般較高。

以X縣項目為例，項目實施范圍較廣，X縣人民政府可作為運維責任主體，負責項目落地后設施運維方面管理、考核等，設施所在鄉鎮作為管理主體，村委會作為落實主體，確保設施落地、運行維護、監測、監管等各項工作穩步開展。假定項目治理設施根據地方特點，主要選擇為A2/O一體化工藝、塘表濕地處理兩種工藝模式，運行維護模式可分為2種類型：A2/O一體化工藝后期運維專業化程度高，選擇委托第三方專業單位運維；塘表濕地處理工藝主要選擇屬地自行運維方式，但可考慮第一年委托專業人員對本地人員進行培訓后，具備上崗運維技能后再由地方全面接手。運維資金由地方配套解決，結合地方經濟等特點測算每年運維資金總費用，確定資金來源，如分為2個渠道：其一向每戶每年收取適量污水費；其二剩余部分每年由地方財政配套解決。

3.6 綜合審查結論

結合形式審查及技術內容審查結果，對《入庫指南》重點關注方面給出優化建議，使項目規劃設計更科學、合理，后續可實施性更強。

4 推進農環專項資金項目申報工作的建議

農環專項資金項目申報工作涉及多個層面，包括地方人民政府、省內各級生態環境主管部門、編制單位等，為了項目前期工作更扎實、更有效，其實需要各方面通力合作，有以下幾點建議：1）地方人民政府應做好統籌實施，復盤轄區內農村環境問題，本著統一考慮、統籌推進的原則，認真仔細包裝，仔細謀劃，以縣或一定區域范圍內打包項目進行申報。2）省內各級生態環境主管部門認真梳理、掌握相關政策精神，做好對地方的技術指導，嚴格審查，確保專項資金項目符合國家相關入庫要求，切實發揮專項資金效益。3）編制單位應深入項目實施地，切實開展實地調研，編制中抓準設計的關鍵點，科學、客觀、合理、因地制宜進行項目工程方案設計。

5 結語

在農村環境整治專項資金項目申報工作中，不同時期審查側重點可能隨相關政策調整而變更，對照《入庫指南》，通過對本時期農環專項資金項目審查要點研究、舉證，旨在為相關人員提供可供參考的思考模式、審查方式、工作程式；在資金下達后，可利于項目落地實施，提高資金執行率，同時更便于主管部門管理。