我國市域（郊）鐵路發展現狀及對策研究

索明亮

（中國國際工程咨詢有限公司，北京100048）

隨著我國社會經濟的快速發展，市域（郊）鐵路逐步成為服務中心城區與周邊新城及重要功能組團的快速化、大運量具有通勤性質的軌道交通系統，是城市公共交通的重要組成部分。市域（郊）鐵路可自成體系獨立運營，結合客流需求與國家鐵路和城市軌道交通可采用換乘方式銜接[1]。但是，在軌道交通基礎設施快速發展的過程中，城市群范圍內的軌道交通系統功能結構與組織層次沒有理順。軌道交通與國民經濟、社會其他行業融合發展不夠完善，特別是市域（郊）的層次缺失，已經成為困擾我國軌道交通體系構建、實現全面發展的突出短板[2]。目前，我國已運營市域（郊）鐵路的城市屈指可數。北京、上海都市圈的人口規模可以比肩東京、紐約等國際大都市圈，但市域（郊）鐵路的規模較小，不到這些世界大都市圈的5%[3]。因此，加快推進市域（郊）鐵路發展，對我國交通運輸高質量發展具有重要意義。

1 我國市域（郊）鐵路發展總體情況

二十世紀六七十年代，北京、上海、天津、南京、武漢、鄭州、重慶、沈陽等大城市利用樞紐內既有鐵路開行市域（郊）列車，為城市和郊區居民上下班、出行提供了便利。近年來，隨著新型城鎮化進程加快和國家相關政策出臺，為帶動外圍新城組團高質量發展，北京、上海等大城市已結合城市規劃、客流特征重新規劃并建設了部分市域（郊）鐵路。

我國標準軌距、鋼輪鋼軌型客運軌道交通體系主要由高速鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路以及普通輪軌型式城市軌道交通構成，各類軌道交通有著不同的定位和功能，存在相輔相成的關系，應有一定的層次、合理構架，協調統一[4]。我國軌道交通體系如表1所示。

表1 軌道交通體系

目前，我國市域（郊）鐵路還處于初級發展階段，面臨“開通難、運行難、維持難”等問題。當前開通運營市域（郊）鐵路的城市并不多，主要集中在超大城市、特大城市。開通城市的市域（郊）線路數量也較少，且大多數采用單線運行，與城市軌道交通、國鐵干線等基本沒有實現互聯互通，沒有形成規模化和網絡化效應。開通運營的線路對地方政府財政補貼依賴度高，不具備長期性和可持續性，對于鐵路部門投資和社會資本吸引力也不夠。

當前困擾我國市域（郊）鐵路發展的核心問題在于體制、機制沒有完全理順，建設管理和運營、清算機制尚不清晰，安全主體責任需要進一步明確，發展模式需要進一步創新，市域（郊）鐵路的發展需要獲得來自投融資領域和運營管理方面的改革支撐，支持市域（郊）鐵路發展的相關政策體系需要進一步建立和健全。

2 我國市域（郊）鐵路運營和規劃建設情況

“十三五”時期以來，我國開始重視市域（郊）鐵路的發展，在政府政策文件中更多采用“市域（郊）”鐵路。2016年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中提出“加快建設城際鐵路和市域（郊）鐵路并逐步成網”“充分利用現有能力開行城際和市域（郊）列車”。2017年2月，國務院印發《“十三五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》（國發〔2017〕11號），提出要加快建設大城市市域（郊）鐵路[5]。2017年6月，國家發展改革委等五部委聯合印發《關于促進市域（郊）鐵路發展的指導意見》（發改基礎〔2017〕1173號），對市域（郊）鐵路發展目標、審核體系、規劃編制、加強銜接、運營補償、拓展投融資、綜合開發、技術標準、加強實施監管等方面做了進一步明確。2020年12月，國務院辦公廳轉發國家發展改革委等單位《關于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發展的意見》的通知（國辦函〔2020〕116號），進一步明晰了都市圈市域（郊）鐵路的功能定位、技術標準、責任主體、發展條件、規劃編制和管理等內容。

據有關資料統計，截至2019年我國市域（郊）鐵路已運營線路里程約2495公里，其中利用既有線路1942公里，新建線路553公里，總投資約1360億元。擬規劃線路里程約15120公里，其中利用既有線路4195公里，新建線路10925公里，總投資約32414億元。

以北京和上海為例，北京已開通運營的市域（郊）鐵路有S2線、懷柔-密云線、城市副中心線和通密線等線路，均是利用既有鐵路開行市域（郊）列車，速度目標值在100-120公里/小時；規劃線路有東北環線、S6西段、京原線、京九線、城際鐵路聯絡線、平谷線等，除平谷線外，其余均利用既有鐵路；上海已開通運營的市域（郊）鐵路是金山線，為利用既有鐵路開行市域（郊）列車，速度目標值為160公里/小時；規劃建設線路有機場聯絡線、嘉閔線（嘉奉線北段）、機場聯絡線南站支線、嘉閔線北延伸、南匯支線、崇明線，均為新建線路，速度目標值在120-160公里/小時。已運營和規劃建設市域（郊）鐵路里程和占比如圖1、圖2和圖3所示。

圖1 已運營和規劃建設市域（郊）鐵路里程

圖2 已運營市域（郊）鐵路占比情況

圖3 規劃建設市域（郊）鐵路占比情況

由圖可知，目前我國已運營市域（郊）鐵路以利用既有鐵路為主，主要是通過對既有車站、路基、軌道、信號系統等升級改造，充分挖掘既有線路能力，開行滿足通勤需求的客運列車。同時，考慮到后續建設、運營管理及軌道交通多網融合問題，擬規劃的市域（郊）鐵路則以新建為主。

考慮到我國各區域社會經濟發展水平和路網密度不同，市域（郊）鐵路的發展差別仍然較大。按照東、中、西及東北部區域劃分，市域（郊）鐵路已運營及規劃建設情況也呈現出較大不同。據有關資料統計，我國東部已運營市域（郊）鐵路861公里，中部122公里，西部1512公里，東北部暫無運營的市域（郊）鐵路；擬規劃的市域（郊）鐵路東部6675公里，中部2928公里，西部4732公里，東北部785公里。東、中、西及東北部已運營及規劃建設市域郊鐵路里程和占比如圖4、圖5和圖6所示。

圖4 東、中、西及東北部已運營及規劃建設市域（郊）鐵路里程

圖5 已運營市域（郊）鐵路占比

圖6 規劃建設市域（郊）鐵路占比情況

由圖可知，目前我國東、中、西及東北部已運營市域（郊）鐵路中，西部占比最高，其次是東部，再次是中部，東北部暫無運營的市域（郊）鐵路，主要是與各區域既有鐵路規模和路網密度關系較大。而擬規劃建設的市域（郊）鐵路中，東部地區因為經濟發達，大都市圈發展進程較快，為后續市域（郊）鐵路建設提供了較強的動力。因此，東部占比最高，其次是西部，再次是中部，東北部最低。

綜上所述，我國市域（郊）鐵路建設仍處于初步發展階段，主要表現為運營線路里程短，且大都是利用既有鐵路開行市域（郊）列車，在技術標準、車輛選型、路網銜接和系統制式等方面還未形成完整統一的規范。但是，隨著國家相關政策文件的出臺，各省市發展市域（郊）鐵路的積極性很高，其規劃線路規模達上萬公里，為“十四五”時期市域（郊）鐵路發展提供了潛在的動力和市場前景。

3 當前市域（郊）鐵路發展中應關注的幾個問題

雖然我國市域（郊）鐵路發展取得了一定的成績，但是市域（郊）鐵路發展滯后，有效供給能力不足，在發展理念和體制機制等方面問題仍較為突出[6]，主要表現為以下幾個方面：

3.1 發展態勢不如預期

目前，我國已開通運營的市域（郊）鐵路僅2495公里（其中超過70%利用既有線開行客運列車），擬規劃線路里程約15120公里，大多集中在特大城市、超大城市形成的都市圈輻射區域。市域（郊）鐵路規劃里程長、運營里程短，建設實施較線路規劃滯后很多，發展仍較為緩慢，需進一步加大市域（郊）鐵路發展的支持力度，使規劃與實施能夠協調統一，有序進行。

3.2 投融資模式有待進一步創新

新建市域（郊）鐵路投資較大，客流相對城市軌道交通較小，如按城市軌道交通的票價收入水平測算，難以平衡投入，無法形成穩定的融資償還渠道。在項目建設中，積極創新投融資機制，推動通過市場化方式解決市域（郊）鐵路建設、運營資金。如加大吸引社會資本投資力度、減免稅費、靈活票價制度及金融支持等，并根據項目的不同特點積極探索政府和社會資本合作（PPP）模式、REITs模式和建設-運營-移交（BOT）模式等。

3.3 土地綜合開發推進難度大

近年來，國家相繼出臺推進鐵路車站周邊地區土地綜合開發等相關政策，以“軌道+物業”等土地開發收益來彌補項目的運營虧損。但是從實際執行情況看，地方各級政府對于鐵路站城、產城融合開發認識仍不夠重視，普遍傾向于采取沿線站點周邊土地一級出讓模式籌集建設資金，對后續站點建設一體化開發長期性工作的積極性不高，難以充分發揮站點周邊50公頃范圍內土地價值，車站、車輛基地、動車段（所）上方土地空間往往無法得到充分利用，站城融合發展力度不足。

3.4 技術標準體系尚不完善

我國鐵路干線、城際鐵路和城市軌道交通均有擁完善、成熟的規范標準體系，而市域（郊）鐵路作為介于鐵路干線、城際鐵路和城市軌道交通之間的一種新模式，尚未形成完善的技術標準體系，對車站規模、運輸能力、供電制式、車輛選型、通信信號、行車組織等內容未進行統一的規范，有關標準規范對其描述也不盡相同，特別是與上述軌道交通方式的銜接融合程度還遠遠不夠。鑒于市域（郊）鐵路專業多、系統性強，有關行業部門需加快研究確定速度目標值、站間距、最小曲線半徑、閉塞類型、運營模式等，出臺行業統一的技術規范，以更好地指導市域（郊）鐵路建設。

3.5 監管制度尚不明確

我國市域（郊）鐵路建設和運營過程中仍缺乏有效的質量、安全監管制度，亟需一系列相關法律、法規為監管措施的有效實施提供保障。以規范化為原則，構建政府監管法律框架，明確監管機構的職能、范圍等具體內容，為監管措施的制定與實施提供科學的法律依據。

4 推進市域（郊）鐵路發展的對策建議

總的來看，我國市域（郊）鐵路發展取得了一定的成績，但也存在一些亟需解決的問題。如何在新型城鎮化發展進程中，解決好都市圈中心城區與外圍新城組團的交通聯系問題，更好地實現軌道交通多網融合和互聯互通，促進市域（郊）鐵路高質量發展，主要對策建議如下。

4.1 統籌做好前期規劃

市域（郊）鐵路規劃要加強與城市總體發展規劃、國土空間規劃等的融合。在前期階段，應根據線路服務對象、運輸需求，科學研究線路走向、車站設置、與城市其他交通方式的銜接方式。同時，在堅持用地規模和建筑指標控制的基礎上，加強市域（郊）鐵路與周邊及城市功能的一體化規劃。加強與國家干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通等規劃的銜接，積極促進“四網融合”，推進軌道交通高水平互聯互通。

4.2 完善政策保障體系

進一步完善和規范市域（郊）鐵路規劃及項目審批機制，調整優化項目用地預審和生態環境保護政策，健全市域（郊）鐵路沿線站點及周邊土地綜合開發政策細則，研究建立國家和省（市）級財政資金促進市域（郊）鐵路示范性項目規劃建設的引導機制，統籌既有及新建線路資源，積極協調國家鐵路集團加大對于利用既有鐵路開行市域（郊）列車的支持力度。

4.3 完善路地協調機制

市域（郊）鐵路建設涉及的路地雙方部門眾多，協調工作難度大。完善路地協調機制，采用路地雙方召開聯席會議等方式，專題研究確定市域（郊）鐵路發展戰略，協調解決建設過程中面臨的重大問題。搭建地方政府與鐵路部門溝通協調統一平臺，推進市域（郊）鐵路建設與城市高水平融合發展。

4.4 完善投融資體制和運營補貼機制

完善市域（郊）鐵路投融資體制，理順市域（郊）鐵路建設和運營企業與政府的管理界面。加強政策引導，完善激勵機制，在安排建設資金時加大對市域（郊）鐵路的支持力度。通過發行政府專項債券、市域（郊）鐵路市政建設債券、轉讓相關政府資源等途徑，拓展政府性資金的來源渠道。完善市域（郊）鐵路運營補貼機制，研究制定與城市軌道交通同等標準的運營補貼模式。

5 結束語

隨著新型城鎮化工作的不斷推進和大都市圈的加快形成，市域（郊）鐵路作為一種新的軌道交通方式在“十四五”期間將迎來寶貴的發展時機。雖然市域（郊）鐵路在發展過程中仍存在不少問題，但是也應當看到其在很多方面有比較優勢，對推進我國交通供給側結構性改革和交通運輸高質量發展，加快新型城鎮化建設方面發揮積極重要作用。