完善支持綠色發展的財稅政策體系推動經濟高質量發展

王國平

關鍵詞：綠色發展? ?財稅政策體系? ?高質量發展

如何推動經濟社會綠色發展是當今時代的核心議題之一。我國在經濟發展取得巨大成就的同時，資源環境保護方面面臨著巨大的挑戰。隨著新型工業化進程的不斷加快，資源環境約束對經濟社會發展的影響逐漸增強，發展綠色低碳經濟面臨的困難也逐漸增多。如何處理好發展經濟和保護環境的關系，在保障經濟持續穩定發展的前提下，構建綠色、環保的生態環境，實現經濟的高質量發展，需要有更加完善配套的政策體系與之相適應。

財政是國家治理的基礎和重要支柱。在市場經濟條件下，財政功能的正常發揮主要取決于財政政策的適當運用。綠色財政稅收政策是以實現生態保護、可持續發展為核心的政策，是推行綠色發展的重要政策選擇。綠色財政稅收政策于2009年在國內首次提出并逐步在各地推廣實施。目前來看，綠色財政稅收政策之所以在實際運用中缺乏足夠的針對性，主要由于涉及到的稅種不夠完善、數量較少;且綠色財政稅收政策涉及的行業領域較多，導致監管難度較大，影響政策的有效執行，政策的效果未能充分發揮出來。同時對綠色產業的稅費減免、優惠力度有待進一步提升。

因此，政府要根據發展低碳綠色經濟的客觀要求，制定適當的財政政策，加快建立現代財政制度，通過財稅改革提升稅制對環保的促進作用;不斷完善財政支持政策，提升財政稅收政策支持綠色低碳循環發展的力度，推動企業綠色轉型升級和地區產業結構的轉型升級，提高綠色發展的質量。

一、構建綠色財政支出政策體系

綠色財政支出是綠色財政制度的重要內容。綠色發展的根本目的是生態文明，而財政支出的綠色化是實現生態文明的重要引導、支撐和經濟保障手段。

（一）充分發揮財政政策的導向功能

依據特定的目標，政府通過政策來引導人們的行為和事物的發展以解決某個政策問題，從而使政策具有導向性。具體來說，政策為社會的發展、人們的行動確定了方向。財政政策的導向功能表現之一，就是財政政策通過各種手段指導經濟主體的經濟活動方向，不僅規定什么該做和什么不該做，而且還通過利益機制，引導人們怎樣做得更好。比如為加強生態工程建設，對排放污染物的行為和對可能造成環境污染的產品等開征新的綠色稅種，發揮綠色財政政策取向作用，通過征稅內化生態環境利用的外部不經濟性。將其收入用于生態工程建設，既增加財政收入又推動企業設備更新和產業升級。通過財政杠桿的引導，鼓勵并促進企業節能降耗，使企業逐步走上低投入、低消耗、低排放、高效率的可持續發展道路，達到從源頭上防治污染和改善環境，更好發揮財政政策的引導和推動作用。因此，通過改變社會主體的成本收益結構進而改變其行為方式以實現既定的目標，是任何政策措施本質上的做法。

（二）加大綠色財政支出力度

綠色財政支出要求在財政支出政策方面加大“綠色支出”力度， 補貼和支持綠色產能投資，用綠色資金來支持綠色產業的發展。

環境保護投入占GDP的比重與環境質量有著直接的關系。按照世界銀行的標準，環境污染嚴重的趨勢可以得到控制的比重為1%-1.5%;環境質量會進一步得到改善的比重是上升到2%-3%。據統計，每年用于環境治理的費用發達國家要比我國高出很多。面對自然資源嚴重短缺和生態環境惡化的狀況，為了改善環境質量， 進一步加大環保投入勢在必行。為此，需要構建支持綠色發展的財政支出和稅收體系，統籌兼顧，在統籌財力的基礎上加大節能環保支出力度，建立節能環保支出與財政支出聯動機制，有效實現資源的合理配置和提高資源的利用效率。為進一步改善生態環境質量，政府可以通過發行綠色債券的辦法為那些發展前景好、能夠產生正外部性、有利于實現環境效益和經濟效益雙贏的產業解決由于缺乏資金投入而限制其發展的問題，促進經濟社會發展全面綠色轉型。

（三）大力提質增效

提質增效是指提升質量和效益。結合供給側結構性改革的要求，積極財政政策的重點是要從量和質兩個方面發力，既要注重量的增長，也要注重質的提升。通過財政支出結構的優化調整，壓縮一般性支出，為減稅降費和擴大投資支出騰挪空間，為積極財政政策的實施提供財源支持。通過合理配置財政資金，提高資金使用效率，確保財政資金提質增效。明確界定綠色發展專項資金的使用范圍和條件，重點支持綠色產業的發展， 有效提升財政資金的使用效率，使得資金使用更加精準、高效。

二、提升綠色財政補貼實效

財政補貼主要分為生產者補貼、消費者補貼及投資補貼三類。財政補貼在推動技術創新及新能源開發方面發揮著重要作用。節能環保、新能源和新能源汽車等戰略性新興產業的產能投資是我國現階段財稅政策支持的重點。對綠色制造重點領域技術創新和技術改造通過貸款貼息、補助和獎勵等方式加大支持力度。我國逐漸推出以綠色化為導向的補貼政策，針對新能源、節能環保、新能源汽車等綠色產業采取了一系列財政補貼和稅收優惠等政策措施，而對于其配套支撐行業的協調推進則考慮不足。因此，為了使政策紅利能夠讓綠色企業充分享受得到，進而在綠色發展和持續提升環境績效上激發企業的內在動力，促進企業實現可持續發展，需要同時考慮政策體系的協調性，完善相關政策，協調推進綠色生產和綠色消費，推動形成二者的協同，進一步提高補貼政策的精準性、指向性和實效性，切實進一步增進綠色財政補貼實效。

三、進一步完善財政轉移支付制度

規范轉移制度體系，優化轉移支付結構和模式，完善轉移支付管理辦法。自上而下的單一的縱向轉移支付模式，轉移支付資金使用低效，缺乏透明度和合理的評價措施，資金來源不穩定造成穩定性差，財政轉移支付的效果沒有得到充分發揮，已不能完全適應經濟社會不斷發展的需要。需要完善輔助性的具有現實可操作性的橫向轉移支付制度，探索建立符合我國國情的縱向與橫向相結合的綠色轉移支付制度。在生態關系緊密的區域內，通過橫向綠色轉移支付，由發達地區向欠發達地區橫向轉移一定的財政資金，實現地區間相互支持和協調發展。在經濟和生態關系密切的同級政府之間，可以借鑒已有的先進實踐經驗建立地方綠色轉移支付基金。優化生態補償及對口支援等轉移支付形式，健全縱向生態補償機制。

增加轉移支付范圍，在均等支付以及特定政策專款支付方面要進一步擴大其支付的范圍;要對專項轉移支付進行整合清理，把轉移支付的重心由稅收返還和專項轉移支付轉向一般性轉移支付，適度提升一般性轉移支付比重。

四、完善綠色稅制

在創新、協調、綠色、開放、共享五大新發展理念的指導下，“十三五”期間，我國通過完善資源稅、環境保護稅和消費稅，利用政策工具促進資源的合理配置，落實綠色發展理念，強化了稅收政策工具對生態環境的保護力度。“十四五”期間，為了實現稅收體制整體上的綠色轉型，應持續完善政策內容，規范政策執行環節，用好環境保護稅、資源稅和消費稅等政策工具，構建和完善綠色稅制，增強稅制促進高質量發展的作用，實現生態環境質量總體改善的發展目標。

（一）資源稅

資源稅是國家宏觀調控的重要經濟手段之一。作為落實稅收法定原則和完善地方稅體系重要舉措的資源稅法，是綠色稅制建設的重要組成部分。鑒于目前現行稅制下資源稅的效應沒有得到有效發揮的實際，需要進一步完善資源稅制，增強資源稅的環保功能。將開發資源對生態環境的影響作為確定稅率的重要因素;在保持現行稅制框架和稅負水平總體不變的基礎上，要在促進資源節約集約利用、加強生態環境保護方面進一步增強資源稅的功能，在遏制資源浪費，治理環境污染，促進資源合理優化配置和經濟可持續發展方面發揮資源稅的重要作用。

（二）碳稅

碳稅以保護環境為目的，根據化石燃料中的含碳量或二氧化碳的排放量進行征稅。從減排效果看，碳稅具有雙重效果，碳稅會提高能源產品的使用價格從而減少對能源產品的需求進而降低碳排放;碳稅會促使低碳清潔能源的開發和使用。國內外學者的一系列研究結果表明，碳稅能夠有效減少碳排放。也有學者認為，征收碳稅在有效抑制碳排放的同時，能夠促進經濟結構調整，進而促進經濟發展。

碳稅作為針對二氧化碳所征收的稅，實踐中有些發達國家已經開征碳稅，在一定程度上起到減少二氧化碳排放和提高能源效率的作用。從長遠看，適時、合理開征碳稅，能夠在改善環境的同時有利于促進我國經濟結構的優化和發展方式轉變，有利于建立健全綠色低碳發展的現代經濟體系。

據國內外學者對碳稅與碳交易兩種減排政策的研究，在一定條件下將碳稅與碳交易政策配合使用，能夠以適中的減排成本完成碳減排目標。實踐上，目前將碳稅與碳交易這兩種減排政策混合使用以減少溫室氣體排放的國家已有丹麥、挪威、法國、瑞典等國，這為我國在選擇碳減排政策上提供了值得借鑒的經驗，可將碳稅與碳交易制度科學搭配，以充分發揮二者協同減排的作用。

（三）環境保護稅

增開環境稅，從稅目細化的角度加強稅收對環境保護的調節作用。進一步完善消費稅，現行已對電池、涂料等污染產品征收消費稅，在此基礎上將其他高耗能、高污染產品納入消費稅征收范圍。通過稅率的差別化及稅目細化，引導綠色消費，促進我國綠色消費和綠色經濟轉型升級。

（四）完善綠色稅收優惠政策

作為政府常用的一種減輕企業負擔的補貼方式，當前稅收優惠在我國針對環保產業和新能源產業扶持的側重點是在生產和銷售環節，稅收優惠名目比較多而且扶持力度比較大，而針對這些產業在研發和測試階段的優惠不足。需要對綠色低碳企業的稅收優惠政策進一步完善，提高研發費用稅前加計扣除比例，激發企業科技創新動力，促進企業技術創新。采取加速折舊政策，增加企業對設備投資，加速固定資產的更新改造。對新能源企業、循環經濟企業、環保企業實行低稅政策，促進這些行業發展。這種導向作用也影響其他企業的投資選擇，進而影響消費者的消費選擇。

需要指出的是綠色產業政策要求經濟、環境及社會發展能夠協調推進。在對新能源產業、節能環保產業、新能源汽車產業等綠色產業實施稅收優惠等政策支持的同時，還需考慮對其配套支撐行業的政策支持，考慮政策體系的協調性，實現協調推進發展。

五、健全政府綠色采購機制

作為財政制度的重要組成部分的政府采購是預算執行的重要環節，我國近年來增長較快。2019年，在政府采購總體規模有所下降的同時，節能環保、支持中小企業發展等方面政府采購的政策功能持續顯現。節能環保產品采購方面：全國強制和優先采購節能、節水產品633.7億元，占同類產品采購規模的90%;全國優先采購環保產品718.7億元，占同類產品采購規模的88%。政府采購作為國家宏觀調控的重要手段，要積極拓展其政策功能目標，進一步持續完善政策手段。完善綠色產品政府采購等支持政策，推進綠色低碳政府采購。在提高政府采購質量和效率的同時，需要以社會公共環境利益為出發點，綜合考慮政府采購帶來的環境效益，通過采取一系列政策措施比如優先采購與禁止采購等，倒逼企業走綠色低碳發展的路子，把綠色低碳作為生產、投資和銷售活動的目標。將政府采購的政策功能和績效理念融入政府采購全過程，規范采購程序、方式、價格，完善綠色采購標準，制定綠色采購清單，推動政府采購改革和發展。

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（作者單位：內蒙古自治區綠色發展中心）

責任編輯：康偉