全面預算績效管理中預算監督機構獨立性的研究

吳璟

全面實施預算績效管理是我國建設現代預算制度的有力支撐，預算監督機構的獨立性促進了全面預算績效管理的實施和推進。本文以應急管理部門的專項支出預算視角，分析預算監督機構監督獨立性存在的制度體系不完善、科技保障不完善、專業化程度不足的局限性，并根據這些局限性提出預算監督機構的制度化和法治化、建立全國范圍內預算聯網監督系統、多維度提升預算監督的專業化水平三方面的路徑與建議，以提高預算監督機構對應急管理部門的專項支出預算進行監督的獨立性程度。

當前，全面深化推進預算績效管理是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要手段，是建設現代財政制度的關鍵。政府預算全過程的績效管理要求預算的公開透明，而在陽光預算中，預算監督機構作為外部監督主體之一，其監督獨立性對政府預算全過程的健康運行具有很高的重要性。而目前的預算監督獨立性面臨著預算監督制度體系和法律體系的不完善、預算各監督主體互聯互通的缺乏、預算監督的專業化水平較低等局限性，這些局限性在應急管理部門的專項支出預算上也有著明顯的體現。針對這些局限性從法律制度體系完善、科技引入、多維度提升預算監督機構人員專業化水平三方面提出可行性建議，以提升預算監督機構獨立性的程度，促使預算監督從形式監督向實質監督有效轉換，保證應急管理部門的專項支出預算的質量。

一、預算監督機構在全面預算績效管理中的作用

財政部于2011年制發的《關于推進預算績效管理的指導意見》對推進預算績效管理的重要性、指導思想和基本原則、主要內容、工作要求等進行了規定。中共中央辦公廳印發實施關于預算監督的相關文件，也對預算監督機構的績效水平提出要求，指出要切實履行監督職責，做好新時代預算監督機構審查監督重點拓展改革工作。在黨的全國代表大會報告和中央全會決定等重要文件中，都表明了預算監督對于全面預算績效管理的重要作用。

預算監督機構對政府預算所擁有的監督權是《憲法》《預算法》等法律法規賦予的重要職權。預算監督機構所擁有的監督權體現在對預算的全口徑審查和全過程監管。預算的全口徑審查指對一般公共預算、國有資本經營預算、政府性基金預算、社會保險基金預算這“四本預算”做到全口徑審查;全過程監管指對預算的各個環節“編制”“審批”“執行”“評價”進行“事前監督”“事中監督”“事后監督”。當前預算監督機構主要做以下幾個方面的工作：一是聽取預算執行情況的報告，主要是督促有關部門落實大會預算決議以及財經委預算審查結果報告中提出的各項意見建議;二是加大對預算執行過程的監督，建立預算聯網監督系統，通過實時在線及時發現問題，督促有關部門解決執行中的問題;三是加強對重點領域財政資金的專項監督，每年圍繞一個重點領域的資金使用情況開展監督，不斷把這項工作做得更扎實，提高監督的深度和實效;四是進一步加強對審計查出問題整改情況的跟蹤監督。這些工作的開展即是全過程監督的體現。

預算監督機構作為外部監督主體所具有的獨立性對于政府預算的監督來說有著得天獨厚的優勢。內部監督是各級政府和相關部門的相互監督，具有交叉性，但無法完全杜絕道德風險的產生，難以發揮監督的作用。而預算監督機構作為外部監督最有力的主體，代表公眾進行決策，因為其監督具有獨立性，不受其他力量的制衡，排除了無關因素的影響，能最好地發揮監督的作用。疫情期間，為了應對重大公共衛生事件而采取了大量應急管理措施，資金撥付的數量、支出項目、項目實施效果等都納入了預算監督機構預算監督的范圍。但當前，預算監督機構的獨立性仍具有局限性，需要得到進一步的完善，以深化推進全面預算績效管理在應急管理領域的高質量發展。本文以應急管理部門的專項支出預算進行分析。

二、預算監督機構預算績效監督獨立性面臨的局限性

（一）預算監督制度體系的不完善

1.信息不對稱。相較于與項目實施有直接聯系的預算執行單位和財政部門來說，預算監督機構有時候會難以了解項目實施以及資金使用的具體情況，不能動態監督預算資金使用的狀況，可能出現評價與實際情況相脫離或者不匹配的情況 ，即存在“信息不對稱”①。而信息不對稱由預算透明度和預算細致度不高所導致。一方面，預算的透明性是政府預算的基本要求，其意義在于保障公民的知情權、督促政府更好履行受托責任，有助于政府依法理財、進一步加強預算監督機構的預算監督能力。盡管我國的政府預算正在變得越來越透明，但仍無法讓預算監督機構掌握全面的預算資料，做出的監督評價只能是片面的。另一方面，預算的細致性能讓預算監督機構通過詳實的預算資料、精準的數據看懂預算，從而做出客觀合理的監督評價。預算監督機構看不懂的主要原因就是預算細致度不高，預算收支僅列出“類”“款”“項”三級，缺乏“目”級明細。以湖北省級應急管理部門公布的2018年財政專項支出預算表和專項轉移支付分市縣表為例②，兩表中標明了財政專項支出項目是“安全生產專項”，包括部門分配管理的本級專項和對下轉移支付項目，并且標明了專項轉移支付分配到各市縣的預算數，但預算監督機構仍無法充分知情專項資金用在了哪些具體的事項上，無法評價各預算執行單位是否遵守了專項轉移支付的專門用途原則，將資金真正用在安全生產上而做到實質監督。

2.重點不突出?！爸攸c支出”是法律規定和中央要求的預算監督機構開展預算審查監督的重點。但由于“重點”的標準不夠明確，導致監督存在一定的盲目性。以地方預算監督機構監督的實際情況來看，一些地方預算監督機構對支出預算的總量與結構、財政轉移支付等監督存在盲區，無法篩選出監督重點。應急管理部門的專項支出預算監督對突出重點有更高的要求，要求預算監督機構做到對重點領域的專項監督。因為監督重點的不突出、不明確，導致了預算監督機構監督的針對性不強、效率不高。并且，監督重點不是千篇一律的，而應結合各個地方實際因地制宜，找準所在地方各自的監督重點。

（二）預算監督科技保障的不完善

在科技迅猛發展的信息時代，預算監督機構對政府預算的監督方式也在順應時代發展潮流而不斷創新。其中，預算聯網監督成為了預算監督機構“看”預算的“天眼”。預算聯網監督的好處表現在如下四方面：其一，由定期性的報表審閱轉變為實時性的電子信息審閱;其二，由靜態的時點監督轉變為動態的全過程監督;其三，由事前、事后的被動監督轉變為事前、事中、事后監督三位一體的主動監督;其四，由發現問題監督轉變為預防問題監督。預算聯網監督模式試點情況如下：預算聯網監督首批在廣東等七省份展開試點工作。以預算聯網監督試點之一的廣東省為例分析。2013年，廣東全省114個縣（市、區）預算監督機構與本級財政部門實現聯網，縣級聯網率達到了90%以上。其預算聯網監督系統的監督范圍包括了四本預算，有查詢、統計、分析、預警等功能。雖然廣東省的預算聯網監督工作取得了不少實效，但也存在全國范圍內信息互聯互通受阻、系統操作難度大等問題。總體上，預算聯網監督系統的建設尚處在省市內部的數據共通狀態，并沒有形成全國范圍內的信息共享，應急管理部門的專項支出預算信息也只能在省內流動。