政府公共應急管理的大數據之“翼”
——基于1563篇文獻的VOSviewer計量分析

張學眾，白羽彤

(內蒙古財經大學 公共管理學院，內蒙古 呼和浩特 010070)

一、引言

2020年11月14日李克強總理出席第23次東盟與日韓領導人視頻會議，指出“10+3國家疫情防控取得初步成效，復產復工和產業鏈供應鏈有序恢復，東亞有望成為今年全球唯一實現經濟正增長的區域”。新冠疫情作為世界型突發公共衛生事件，在經濟全球化的今天，已然成為政府治理能力和應急管理水平的“試金石”和“磨刀石”。我國在抗擊疫情這場無實體戰斗中交出了完美的答卷，展現了中國特色社會主義的制度優勢和中華民族強大的凝聚力。古今中外，從秦漢時期為防止地震、洪水等自然災害建造都江堰、發明地動儀到1929年經濟大危機美國羅斯福總統通過政府干預的方式提振經濟、建立公務員制度，公共應急管理作為國家和政府公共管理的重要組成部分，一直是國家和政府公信力和權威的體現。2013年十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中強調了十一個重大問題和重大舉措，其中第八個方面是“加快完善互聯網管理體制”，將互聯網絡管理和全面深化改革聯系在一起，實現國家治理體系和治理能力現代化。21世紀以來，數據量龐大，結構化、半結構化、非結構化數據混雜，信息的搜集、處理、分析沖擊著傳統數據處理方式[1]，以大數據為標志的新一波全球發展浪潮已然發生，必然會帶來技術、生產方式等方面的變革，進而帶動產業革命，最終影響公共管理方式和理念變革[2]。

二、研究方法與數據來源

(一)研究方法

本文采用科學知識圖譜(Mapping Knowledge Domain)的研究方法，運用VOSviewer文獻分析軟件實現關鍵詞索引的可視化分析。科學知識圖譜是以科學知識為研究對象，將其內在關系和結構通過路徑連線的方式展示出來，說明不同學術名詞(關鍵詞)之間的關聯性以及相關程度，打破學科壁壘，以多元化的視角進行分析。

此前有關公共應急管理述評文章中，大多是在俞可平等學者構建的政府治理概念模型基礎之上，以“政府治理能力”和“政府治理體系”兩個維度分析其內在關系，并通過二者合力體現政府工作績效。或是僅從政府應急管理的某一小部分展開論述，如分析城市內澇、洪水、地震等自然災害的預警、防范和危機化解。傳統的文獻分析方法、內容分析法都較為主觀，編碼的規則、文獻的歸類都是基于作者的主觀判斷，很大程度上易忽視其內在或潛藏的聯系。因此本文希望通過構建關鍵詞共現分析找到大數據時代政府公共應急管理的內在邏輯。

(二)數據來源

文獻來源于CNKI(中國知網)數據庫，檢索方式是“大數據”AND“應急”，時間跨度=2010—2020年，共檢索到1770篇文獻。在初步篩選中，將雜志、報紙、征稿通知等非學術文獻去除后，共得到1563篇。在二次篩選中，剔除重復出現、同義詞、中英同義等情況后，共檢索到187個關鍵詞。每一個關鍵詞都不是“孤立無援”的，正如政府政策傳播與創新模型，一種政策的采用會受到臨近地區帶動、領先受益效應、國家示范效應等因素的影響。政府應急管理作為政府治理能力的“試金石”和“磨刀石”，受某一時期社會歷史環境、科學技術發展狀況、國家號召、區域模范帶頭作用等多方面影響。可視化分析后，不僅可以通過關鍵詞遠近、大小排列等方式分析其結構，而且可以清晰地看到關鍵詞之間的傳導效應，進而分析政策之間的相互影響，形成大數據和公共應急管理的總體映像。

三、研究發展特征

(一)學科領域分析

隨著COVID-19的全球爆發，公共衛生安全成為學者和社會成員關注的重點領域。以公共衛生安全為代表的政府應急管理是一個多維度、多領域立體管理體系。以政府行政管理為例，政府需要構建應急管理部門，專門針對突發公共事件進行緊急處理，還要設立和儲備救濟資金，保證災害發生的第一時間將生產生活、醫療衛生等資源運送災區。從信息通信角度，當代政府應急管理不同于公共管理范式的任何一個時期，互聯網絡的逐漸完善使得政府工作逐漸公開，縮短了政府與民眾的距離，也縮短了政府應急處理的時間。從交通運輸角度，海陸空運輸的病毒消殺與檢疫就顯得尤為重要。將CNKI中收錄的1770篇文獻按照發表的學科類別劃分，2010—2020年大數據背景下的政府公共應急管理領域研究的發文量超過30篇的有17個學科(表1)。

表1 政府公共應急領域發文量分析

大數據時代政府公共應急管理本就是基于計算機信息技術基礎上的政府公共事務管理，因此從傳統政府行政管理視角出發的理論分析或是計算機科學背景下的應用實操的文章較多，在發文量30篇以上的學科中就占29.36%。之所以選取2010—2020年的文獻，是由于2008年美國自然科學期刊《SCINCE》首次開設“Big Data”專欄，2011年麥肯錫在《大數據：未來創新、競爭、生產力的指向標》中給出一般性概念：“大數據是指數據容量超出傳統數據庫工具搜索、存儲、分析和管理能力范圍的數據集”。因此選取折中時點，2010年，作為“大數據”研究的起點，并分析信息傳播方式、傳播速度、計算機處理信息的能力等因素的變化對政府應急管理的影響。信息“大爆炸”會使得生產要素構成、信息傳播方式和速度發生質的變化，已經是經濟學、管理學、公共管理學中不可忽視的一個部分。

(二)話題發展趨勢分析

1.發文量分析

在2010-2020年內共有學術期刊文章1326篇，學位論文237篇，共1563篇。具體的，“大數據+應急”話題的發展呈現出“雙峰”發展的態勢，第一次小高峰在2017年，發文量202篇。第二個高峰在2019年，以經濟學中均值預測缺失值的方法推測，2020年不會有較大幅度的減少，甚至數量會有很大的攀升。2012年涂子沛借鑒美國數據開放成果，首次提出“大數據治國”理念，此后大數據逐漸打破學科壁壘，與政府公共治理融合。2017年《中國大數據產業分析報告》顯示，“我國2016年的大數據核心產業規模達到168億元，催生了全新的數字經濟形態”。貴州省作為大數據開發和應用的領跑者，通過打造大數據發展的產業環境，吸引外資，提升自身發展潛力，提升社會服務力度和便捷程度。山東、陜西、四川、重慶、江西等省紛紛將大數據引入治理城市霧霾、監測市場檢查執法工作、預測旅游市場、綜合治稅等政府服務和監管環節。中科院、國家林業局、全國檢察機關等依托大數據及智能語音服務，形成政府工作點、線、面三重框架。隨著大數據應用的常態化及普及化，大數據的實際運用和理論分析熱度出現回落。COVID-19席卷全球，使得政府公共衛生應急管理的重要性凸顯，大數據平臺在應急物資和醫務人員的調配、國家疫情發展的實時監控等方面縮短時間成本，提高效率。

圖1 話題期刊發文趨勢

2.關鍵詞可視化分析

可視化分析是知識圖譜研究和文獻計量研究的典型方法，通過對檢索的題錄信息進行可視化操作，以關鍵詞為節點，將同一篇文章中出現的關鍵詞用不同顏色的曲線連接后形成關鍵詞網絡。圖2是VOSviewer軟件提供“network visualization”操作結果圖。圖中關鍵詞和節點的大小取決于其共現頻次，頻次越高，節點越大。關鍵詞之間的連線表示兩個或兩個以上關鍵詞曾共同出現過，通過連線表示節點之間的關聯性，關聯性越高，連線越繁密。當點擊圖中任一關鍵詞時，能夠顯示這一節點的相關節點及他們共現的頻次。

圖2 話題網絡可視化分析

但是關鍵詞可視化分析的不足之處在于線條的繁密使得各關鍵詞節點緊密地聚在一起，難以對其進行領域劃分和解析，因此在關鍵詞網絡可視化的基礎上,在軟件中進行“Density Visualization”操作,生成關鍵詞密度圖。圖2中以“大數據”為一級節點，發散出眾多聚集在其周圍的“小行星”。大數據作為信息記錄、存儲和輸出的信息工具，已經涉及政府公共管理的諸多方面，幾乎每一個節點都可以直接或間接的與它產生相關關系。其中以“智慧城市”“應急決策”“突發事件”這三個節點的圖形較大，將其作為二級節點，再根據關鍵詞出現的密度關系劃分出三個區域：智慧城市監測預警、突發應急管理及自然災害救助、網絡輿情關注。

四、研究內容分析

(一)智慧城市監測預警

“智慧城市”(Smart Cities)一詞本是為應對2008年美國次貸危機而提出的新的經濟增長方式，希望構建信息通訊、傳播學、計算機科學、統計學、數學等學科共同發力的智能化、迅捷化、相互連通的新型城市建設理念。Ian Ayres[3]、李德仁[4]等學者系統分析了大數據對人們生活、政府服務、思維模式等方面帶來的巨大變革。“特別是在谷歌等大型互聯網公司的推動下”，以數據搜集、分類儲存、語句計算、海量數據處理為代表的大數據技術逐漸融入智慧城市建設之中，并在此基礎上開拓社區治理、城市公共安全應急管理等領域。具體地，如緩解“遲鈍”和滯后的城市應急管理、情報工程在城市應急決策中的重要性、“數字減災系統和空間信息基礎設施”的完善。

根據摩爾定律，電子信息技術存在著更新期短、價值時效性強等特點，因此發展至今智慧城市已不再僅僅局限于提高政府工作中某一領域的辦事效率和機能，而是將城市中人、事、物納入“復雜巨系統”之中，構建擬生態系統。從上述視角，學者們基于智慧城市的國際化標準，構建城市道路基礎設施建設、考察智慧公共信息服務的接納程度等方面，從實際需要的角度找到智慧城市建設的薄弱環節。也有學者提出一定的憂慮，當城市的建設和發展集中依賴于大數據平臺時，數據安全[5]就成為一個不容忽視的問題。智能化在給人們的生活帶來便捷的同時，也將生產生活偏好、個人基礎信息等內容置于數據平臺，如何在政府層面建立覆蓋面廣、安全指數高的信息安全系統就顯得尤為重要。

智慧城市在大數據發展的推動之下，從產業升級、技術創新等領域提升城市經濟發展狀況；從改善居民消費觀、培養網絡安全意識等領域提升居民綜合素質；從社區治理的角度，為老齡化社區提供多維養老服務，改善社區養老的治理條件。

(二)突發應急管理及自然災害救助

突發應急管理一直是政府公共管理的試金石和磨刀石，考驗著一國或一地區政府的行政管理能力，是國家治理能力和治理體系現代化的體現。我國有關“突發應急管理”的文獻最早發表是在2003年。無論是學者，還是政府部門及社會各界都意識到“凡事預則立，不預則廢”的“醒人之道”。金磊認為，在全國上下抗擊非典的過程中，“各級人民政府采取了一系列應對措施, 如成立防治工作指揮部、及時公布疫情、定點治療和嚴加隔離、加強市場監管和交通管制等”[6]，采取措施保障人民群眾的生命安全，取得了良好的成效。

應急管理對應的關聯詞就是“危機”，周芳檢[7]認為“部門分割、利益梗阻、信任孤島，信息不對稱”等因素增加了政府治理的復雜性。2019年新型冠狀病毒的突然爆發后，國民對于突發公共衛生事件的重視程度顯著提高，不僅從醫學角度對COVID-19進行分析，而且大數據平臺和智能網絡也在其中發揮了巨大的作用，在疫情及時上傳通報、應急物資分配監控、醫護人員的合理調配等方面發揮著巨大的作用。除上述角度外，學者從政府多維服務出發，其一是從社會群體日常所需的農產品供應、檔案資料搜集等方面找到公共應急管理的空白之處；其二是將大數據平臺與應急管理領域結合，形成新型應急管理模式，如“養老+應急”“慈善+應急”“農村治理+應急”等；其三是從研究資料獲取的角度分析圖書館研究資料云公開的應急處理。

但突發重大公共衛生事件僅是政府應急管理的子項，災害防治與扶助也是公共應急管理的題中應有之義。之所以將二者合并分析，是由于其發生都具有偶然性和突發性，一旦爆發就會造成人民生命財產損失。一種觀點認為災害救助是社會救助領域的一項基本內容，通過對遭受突發自然災害而生命財產受到損失的群體提供有時限的資金或物質支持，并輔以心理輔導[8]，使其盡快恢復正常生產生活；另一種觀點是國外學者查爾斯·福瑞茨基于社會學視角進行的分析，他將災害視為“具有時空特征的外部事件”，而這一事件會造成一定時期內社會關系失序、社會群體生產生活“功能中斷”。基層政府應“因地制宜發展應急產業，推動應急工作智能化建設”，將大數據技術和“智慧”建設的階段性成果服務于農村，通過政府的帶動效應激發村民防災、減災的積極性，改變原有“靠天吃飯”的被動局面。黃承偉將自然災害的預防的救助與國家扶貧政策相結合。在這一過程中，政府及非營利組織發揮相應群眾需求，為其提供災害預警、防治系統；社會群體[9]從醫療、基本服務等領域自發形成特定需要的供給力量共同抗擊災害的沖擊。因而，從政府公共管理的視角，災害救助的突出特點在于多元主體的共同合作。社會各方力量均助力于受自然災害侵襲的社會成員生活全過程，通過周期循環檢測、植樹造林改善自然環境等方式實現促進其長遠發展。

(三)網絡輿情關注

公共應急體系并不應僅僅針對智慧城市建設和突發應急事件處理，二者僅是體系最直觀的表現形式。有學者認為“SARS是一面鏡子, 反映了原有國家應急體制及城市應對緊急事件能力及水平上的弱點”。隨著信息網絡平臺的多元化和豐富，網絡輿情的走向已經成為我們政府治理現代化中不可缺少的一個部分，在縮短政府與人民之間距離的同時，也考驗著政府的應急處置和反應能力。并且在大數據平臺不斷健全的今天，突發公共衛生事件的網絡輿情監控和引導也是政府應急管理的題中應有之義。陳璟浩通過搜集微博數據[10]來反映疫情高發期的網絡輿情狀況；沈正賦則從相反的視角來分析公民關注的“壞”與政府應急管理中短板或是欠缺之處之間的關系[11]。與之前的SARS或是其他自然災害相比，這次疫情較為突出的特點就是互聯網、物聯網的及時有效互動，通過全國物資的統一調配實現短時間內危機事件的過渡和處理。

COVID-19的突然爆發，使得網絡輿情成為現代政府應急管理的突出特征。它是基于大數據平臺而興起的政府公共管理領域。多數研究是基于社交網絡平臺或跨平臺社交等非實體社交模式，也有研究傾向于企業熱點事件和數據平臺中網絡輿情的作用。學術期刊中最早可以查到的網絡輿情文章是在2005年，討論有關網絡虛假信息、信息安全資源共享及傳播機制等方面，通過管控互聯網相關領域為社會公眾提供健康安全無污染的網絡環境。尤其值得的關注的是服務型政府建設[12]過程中這一領域所發揮的作用，通過提升公民參與程度、搜集有效的行政回應，在信息公開和問責機制的共同作用下形成政府的行政文化。

由此，智慧城市預警監控、網絡輿情的搜集和把控、應急救助是政府應急管理的三種措施，分別針對不同的現實需求。以COVID-19的突然爆發將二者連接在一起，但政府公共應急管理遠非如此“單薄”，還包括供應鏈管理、政府韌性、質量管理、創新機制等內容。

五、研究結論與展望

本文基于中國知網文獻數據平臺，采用可視化分析方法，對大數據時代政府公共應急管理的學科領域、出版數量的簡單統計分析后，運用VOSviewer文獻計量軟件對2010-2020年十年間的1770篇文獻進行兩次檢索，找到“大數據”與“應急”二者之間的共現關系，并將可視化結果按照聚類的統計學思想進行分類：智慧城市監測預警、突發應急管理及災害救助、網絡輿情關注。對上述分類進行文獻分析后最終得出結論：

(一)研究趨勢良好，多學科融合趨勢初現

根據發文量統計圖，這一領域的研究呈現“雙峰”發展態勢。隨著新冠肺炎的全球爆發，一方面，應急管理成為政府層面亟需高速發展的一大領域，也成為了學者們研究的話題；另一方面，根據前文分析，百花齊放、多角度切入已成為這一領域研究的一大特點，通過多學科融合，構建立體的應急管理體系，提升政府管理和服務能力。

(二)應運而生，應急而動

隨著政府職能的逐漸完善，輔以大數據、云平臺等信息系統，結合經濟學、管理運籌學等多學科的測算模型，可以科學有效地測算突發公共事件的發生概率和受災情況。在學者理性研究之上政府通過建立智慧城市，預防監控突發事件的發生。對于事中和事后調控，政府也通過災害救助、心理干預等方式幫助受災群眾盡快從突發事件中走出來，更好地投入正常生產生活之中。

(三)漸進式發展，并在未來一段時間內不斷完善

政府公共應急管理早在本世紀初就在我國出現，至今仍在逐漸完善。以網絡輿情為例，是以互聯網絡平臺的產生和推廣共生的政府管理領域，是公共管理適應當前時代需要而產生的職能。因而政府應急管理具有漸進式發展的成長態勢，根據社情民意的需要提升政府服務能力。

由大數據平臺提供的全量數據使得網絡輿情、智慧城市、突發事件的形式和發展態勢已經發生翻天覆地的變化，政府應急管理也做出積極回應，效果頗豐。但是這一領域的研究仍有薄弱環節，一方面尚未出現系統規整的研究框架或是技術路線，仍是基于一個小的事件來反映政府公共應急管理的狀況；另一方面，政府公共應急管理的時效性很強，較少對受災群體的持續關注和跟蹤記錄，事后回訪和監測機制尚未完全建立。

由于時間有限，文章未能對大數據時代政府公共應急管理進行統計學聚類情況計算。未來的研究可以以具體事件為研究的中心節點，分析不同的社會危機事件的處理周期、市場及與受災群眾脫貧之間的關系。