淺析撤銷機動車登記措施中存在的問題及建議

董世凱 白云武 徐萌

摘 要：撤銷機動車登記是公安機關(guān)交通管理部門依法實施的一種行政糾錯行為。然而在實踐中還需要正確理解法規(guī)的本質(zhì)、調(diào)整相關(guān)規(guī)定的內(nèi)容、規(guī)范具體的操作行為，才能有效維護撤銷機動車登記行為的統(tǒng)一性，進而釋放其內(nèi)在的價值，發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

關(guān)鍵詞：撤銷登記；機動車登記

撤銷機動車登記是公安機關(guān)交通管理部門依據(jù)《行政許可法》《道路交通安全法實施條例》《機動車登記規(guī)定》（公安部第124號令）等法律法規(guī)做出的一種撤銷行政登記行為。但無論是在既有的法規(guī)條款中，還是在機動車登記實踐上，對“撤銷機動車登記”的表述、理解、執(zhí)行還存在一定程度的法規(guī)不具體、理解不到位和操作不規(guī)范等問題，亟需予以完善和規(guī)范。

1引起撤銷機動車登記的常見情形

在行政法范疇內(nèi)，公安機關(guān)交通管理部門所涉及的撤銷機動車登記所依據(jù)的法律法規(guī)主要有《行政許可法》《道路交通安全法實施條例》和《機動車登記規(guī)定》（公安部第124號令），其中《行政許可法》對撤銷行政許可為分登記機關(guān)過錯和被許可人過錯兩類原因，具體有以下情形：

1.1公安機關(guān)交通管理部門登記行為存在過錯

《行政許可法》第六十九條第一款所列情形：（1）行政機關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準予行政許可決定的；（2）超越法定職權(quán)作出準予行政許可決定的；（3）違反法定程序作出準予行政許可決定的；（4）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的；（5）依法可以撤銷行政許可的其他情形。[1]可以看出，規(guī)定的5種情形中，無論是工作人員濫用職權(quán)，還是違反法定程序，其登記行為的實施均存在不同程度的過錯，被許可人合法權(quán)益受到損害的，行政機關(guān)應(yīng)當依法給予賠償。也就是說，此種情形下的撤銷登記行為，屬于行政機關(guān)對其錯誤許可決定的一種糾錯行為。

1.2機動車所有人提交的法定憑證存在虛假

此種情形屬于《行政許可法》《道路交通案全法實施條例》和《機動車登記規(guī)定》（公安部令第124號）中規(guī)定的被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得機動車登記的情形。具體體現(xiàn)在，一方面，機動車所有人提供的《機動車出廠合格證》，或者機動車來歷憑證證明，或者機動車所有人身份證明等憑證存在虛假，屬于無效的法定證件；另一方面，在辦理機動車登記業(yè)務(wù)申請表上機動車所有人或受權(quán)委托人的簽字存在虛假，即不是本人真實意思的表示。此種情形的核心意思是行政相對人（機動車所有人）通過不正當手段取得機動車登記，產(chǎn)生錯誤行政許可的原因不在于行政機關(guān)（即公安機關(guān)交通管理部門）。因此，該情形下行政機關(guān)如果盡到了登記過程中的形式審查義務(wù)，通常情況下不承擔責任，被許可人基于行政許可得到的利益也不受到保護。

1.3機動車所有人申請登記的機動車存在瑕疵

此種情形較為復(fù)雜，通常以上面兩種情形的復(fù)合形式出現(xiàn)。比如非法車輛通過套用未銷售車輛合格證，憑借真實的機動車來歷憑證等手續(xù)辦理注冊登記（即“搶注車輛”）；或者走私、盜搶騙車輛借用虛假材料騙取機動車登記；或者非法改裝拼裝車輛借用真實材料騙取機動車登記等等。實踐中，既存在公安機關(guān)交通管理部門履職盡責不到位的原因，又存在行政相對人的主觀故意；既有公安機關(guān)交通管理部門依照法定職權(quán)主動撤銷，又有依據(jù)法院的判決而撤銷，甚至有的還會產(chǎn)生部分行政賠償。盡管情況復(fù)雜，但往往有刑事偵察機關(guān)、司法機關(guān)的介入，其調(diào)查和處理結(jié)果確相對較為簡單，現(xiàn)實中面臨的撤銷機動車問題也最容易得到解決。

2撤銷機動車登記存在的主要問題

2.1撤銷機動車登記的理解認識還不夠準確

實踐中，尤其是基層公安機關(guān)交通管理部門，針對撤銷機動車登記行為還普遍存在認識和理解上的誤區(qū)，導(dǎo)致不敢、不愿、不會做機動車撤銷登記的情況時有發(fā)生。首先，將撤銷機動車登記認同于行政處罰。撤銷登記作為一種把登記事項恢復(fù)至登記之前狀態(tài)的一種彌補性、救濟性行政行為，是對已經(jīng)實施的違法、不當行政認可進行監(jiān)督和糾正的行政措施，不具備行政處罰所必要的制裁性，不屬于行政處罰措施；而《行政許可法》中關(guān)于撤銷行政許可的內(nèi)容并不是放在“法律責任”的章節(jié)，而是放在“監(jiān)督檢查”一章，也是最好的印證。[2]其次，將撤銷機動車登記等同于民事關(guān)系的重新確認。公安機關(guān)交通管理部門的機動車登記行為或者是對上路行駛資格的許可，或者是對機動車所有權(quán)轉(zhuǎn)移、抵押等既有民事法律關(guān)系進行確認，進而產(chǎn)生社會公示、公信的效力，但不產(chǎn)生新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。所以，撤銷機動車登記并不直接決定機動車所有權(quán)的歸屬問題，不直接決定債權(quán)（購買）合同或抵押合同是否有效，只是失去公示、公信的效力。最后，將撤銷機動車登記中的行政過錯混同于個人違法行為。在正常履行形式審查義務(wù)的情況下，有的公安機關(guān)交通管理部門由個人承擔行政機關(guān)的過錯責任，由個人進行賠償，甚至有的采取“私下和解”的方式來掩蓋行政過錯，既影響登記機關(guān)“公信力”，又侵害工作人員個人利益。

2.2撤銷機動車登記的范圍界定還不夠清晰

《道路交通案全法實施條例》第四條規(guī)定，機動車的登記，分為注冊登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記、抵押登記和注銷登記；第一百零三條規(guī)定，以欺騙、賄賂等不正當手段取得機動車登記或者駕駛許可的，收繳機動車登記證書、號牌、行駛證或者機動車駕駛證，撤銷機動車登記或者機動車駕駛許可；申請人在3年內(nèi)不得申請機動車登記或者機動車駕駛許可。《機動車登記規(guī)定》第五十八條規(guī)定，以欺騙、賄賂等不正當手段取得機動車登記的，由公安機關(guān)交通管理部門收繳機動車登記證書、號牌、行駛證，撤銷機動車登記；申請人在三年內(nèi)不得申請機動車登記。[3]

可見，無論是《道路交通案全法實施條例》，還是《機動車登記規(guī)定》，均沒有對“撤銷機動車登記”做出特別說明或界定，所以在邏輯上“撤銷機動車登記”中“登記”內(nèi)容應(yīng)與前面表述相一致，即包含注冊登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記、抵押登記和注銷登記等內(nèi)容。但在具體實踐中還是應(yīng)有所區(qū)分，不能一概而論，比如以欺騙、賄賂等不正當手段取得注冊登記、轉(zhuǎn)移登記的，還能夠做到“收繳機動車登記證書、號牌、行駛證”；對于以欺騙、賄賂等不正當手段取得抵押登記、變更登記，則無法、也不應(yīng)“收繳機動車登記證書、號牌、行駛證”，不能取消其上路行駛資格；對于以欺騙、賄賂等不正當手段取得注銷登記的，“收繳機動車登記證書、號牌、行駛證”更是無法實施（因為注銷登記時已交回公安機關(guān)交通管理部門）。同時，對于存在多次轉(zhuǎn)移登記、變更登記、抵押登記的，就如何撤銷其中的某一次登記，或者是否應(yīng)當撤銷其中的某一次登記，法規(guī)中均未作出具體的規(guī)定，導(dǎo)致工作實踐中缺少有力的法規(guī)支撐。

2.3撤銷機動車登記的具體操作還不夠規(guī)范

《機動車登記規(guī)定》第二十八條第二款規(guī)定，已注冊登記的機動車有下列情形之一的，登記地車輛管理所應(yīng)當辦理注銷登記：一是機動車登記被依法撤銷的；二是達到國家強制報廢標準的機動車被依法收繳并強制報廢的。該條款也未對具體機動車登記的種類加以明確，只是將撤銷機動車登記作為注銷登記的一個原因加以執(zhí)行，用取消機動車上路行駛資格的方式來代替撤銷登記，進而導(dǎo)致以欺騙、賄賂等不正當手段取得抵押登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記的機動車因不能注銷而無法辦理撤銷登記；或者有的公安機關(guān)交通管理部門通過辦理新的抵押（解除抵押登記）、變更登記、轉(zhuǎn)移登記來變相的實現(xiàn)“撤銷登記”，雖然在結(jié)果上實現(xiàn)了“撤銷”，但其行政行為的實質(zhì)是在承認原登記合法性的基礎(chǔ)上辦理了新的登記，可謂是“合情但不合理”；或者有的公安機關(guān)交通管理部門以《立案決定書》，或者《行政處罰決定書》代替《公安交通管理撤銷決定書》，將文書編號錄入《公安交通管理綜合應(yīng)用平臺》并將文書存檔，未履行法定程序而執(zhí)行撤銷機動車登記，存在一定的法律責任風險。

2.4撤銷機動車登記的執(zhí)行尺度還不夠明確

依據(jù)《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，行政許可的撤銷有“可以撤銷”“應(yīng)當撤銷”和“不予撤銷”的之分，但《道路交通案全法實施條例》和《機動車登記規(guī)定》中只是片面的規(guī)定申請人以欺騙、賄賂等不正當手段取得登記的，由公安機關(guān)交通管理部門撤銷機動車登記，其具有一定的局限性。當出現(xiàn)可歸責于公安機關(guān)交通管理部門的撤銷事由時，機動車登記屬于“可以撤銷”范疇；當出現(xiàn)可歸責于被許可人的撤銷事由時，機動車登記屬于“應(yīng)當撤銷”范疇。可見，“可以撤銷”這種授權(quán)性規(guī)定既體現(xiàn)了對法的安定性的尊重，同時也包含了公安機關(guān)交通管理部門違法實施登記而申請人符合法定條件和標準而不予撤銷機動車登記的情形，但在既有條款中未明確裁量的準則和時間，導(dǎo)致在撤銷機動機登記實踐中可能被濫用；“應(yīng)當撤銷”的規(guī)定盡管符合法理，但對承擔承擔撤銷義務(wù)的部門只提及公安機關(guān)交通管理部門而無其他救濟機關(guān)，而且是“依職權(quán)撤銷”還是“依申請撤銷”也未進行明確，導(dǎo)致在實踐中該條款的效力有所降低；“不予撤銷”是對“應(yīng)當撤銷”和“可以撤銷”的一個例外規(guī)定，如果機動車登記被撤銷“可能對公共利益造成重大損害”時就不予撤銷，但完全沒有考慮機動車所有人，或利害關(guān)系人的私權(quán)利，也顯得不夠全面。[4]

3做好撤銷機動車登記的對策建議

3.1正確認識撤銷機動車登記的產(chǎn)生原因

《行政許可法》第三十一條規(guī)定，申請人申請行政許可的，應(yīng)當如實向行政機關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實情況，并對申請材料實質(zhì)內(nèi)容的真實性負責；第三十四條規(guī)定，申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式的，行政機動車能夠當場作出決定的，應(yīng)當當場作出書面的行政認可決定。《機動車登記規(guī)定》中也明確規(guī)定，機動車所有人或者代理人申請機動車登記和業(yè)務(wù)，應(yīng)當如實向車輛管理所提交規(guī)定的材料和反映真實情況，并對其申請材料實質(zhì)內(nèi)容的真實性負責。可見，公安機關(guān)交通管理部門對機動車登記材料的審查是典型的“窗口式”“程序性”形式審查，是依據(jù)“權(quán)利正確性推定”原則得出基于其審查權(quán)限的審查結(jié)果，并且能夠兼顧行政效率和經(jīng)濟效益，但客觀上也為以虛假材料獲得行政許可提供了可能。因此，可以說撤銷機動車登記是機動車登記行為的附屬品、伴生品，既是一種正常行為，更是一種法定職責，公安機關(guān)交通管理部門不應(yīng)視之為“洪水猛獸”，更不能敬而遠之、避而不見。順便提及，司法審查則是“有效性”“決定性”的實質(zhì)審查，往往以登記行為的事后監(jiān)督為判斷，以其他未在行政程序中提交材料作為審查對象，以事后查明的客觀事實作為審查標準，其職能在于糾正錯誤的行政行為，為申請人提供司法救濟渠道，與形式審查存在先天性差異。[5]

3.2積極調(diào)整撤銷機動車登記的相關(guān)規(guī)定

首先，細化撤銷對象。從法律意義上講，撤銷機動車登記是撤銷公安機關(guān)交通管理部門作出的行政許可決定。而機動車登記所包含的注冊、變更、轉(zhuǎn)移、抵押和注銷登記中，只有注冊登記、注銷登記屬于行政許可范疇，變更、轉(zhuǎn)移和抵押登記則應(yīng)屬于行政確認范疇，兩種登記性質(zhì)應(yīng)區(qū)別對待。建議在《機動車登記規(guī)定》中以登記種類為基礎(chǔ)來規(guī)定撤銷機動車登記，既可以每節(jié)分別表述，也可以在“其他規(guī)定”部分統(tǒng)一表述。其次，明確撤銷期限。對于違法的機動車登記行為，公安機關(guān)交通管理部門有權(quán)隨時予以撤銷。但為了避免使行政相對人的法律地位長期處于不安狀況，應(yīng)當規(guī)定在一定期限內(nèi)撤銷違法的行政許可，比如在知道有構(gòu)成撤銷的理由時應(yīng)在1年內(nèi)撤銷，當事人請求賠償?shù)膽?yīng)于告知后1年內(nèi)提出；如果以欺騙、賄賂取得的行政許可，則不受此時間限制。[6]最后，改革撤銷方式。建議每種登記均可以辦理撤銷，并且同一原因取得的登記可以關(guān)聯(lián)撤銷。這樣，可以有效改變以注銷方式辦理撤銷登記而將所有登記全部“清零”的被動局面。同時，針對轉(zhuǎn)移、變更、抵押等行政確認登記，可以考慮增加“恢復(fù)登記”條款，將機動車登記恢復(fù)至違法行為之前的狀態(tài)，進而實現(xiàn)“撤銷自由”。

3.3不斷規(guī)范撤銷機動車登記的實踐運用

首先，明確撤銷登記的羈束程度。筆者認為，公安機關(guān)交通管理部門只要按法定形式和提交材料齊全并盡到審查責任而予以登記的，不宜主動撤銷相應(yīng)登記來進行更正，而應(yīng)根據(jù)引起撤銷登記的具體原因和現(xiàn)實后果，綜合考慮對相對人利益損害最小、不損害法律關(guān)系穩(wěn)定性、不損害社會公共利益等因素，選擇“應(yīng)當撤銷”“可以撤銷”和“不予撤銷”，而不是簡單的“一刀切”，一律予以撤銷。其次，推行建立民事優(yōu)先的原則。現(xiàn)實中，引發(fā)撤銷機動車登記的動因大多是相關(guān)當事人經(jīng)濟利益上的沖突，其背后折射出的是各方民事權(quán)益糾紛，本應(yīng)屬于民事法律關(guān)系調(diào)整的范疇，應(yīng)該通過民事訴訟加以解決。相關(guān)利害關(guān)系人愿意選擇行政復(fù)議、訴訟而不是民事訴訟來解決民事糾紛，其原因在于前者具有效率高、時間短、成本低等特點，其目的在于追求民事權(quán)利，并非對抗行政權(quán)利的行使。[7]因此，筆者建議推行民事優(yōu)先的原則，輔助以必要的行政手段，才能更好的發(fā)揮撤銷機動車登記的制度功能。再次，豐富機動車登記內(nèi)容。建議在《機動車登記規(guī)定》中進一步完善“撤銷登記”的有關(guān)規(guī)定，并在《公安交通管理綜合應(yīng)用平臺》中，增加“撤銷登記”功能，依據(jù)登記種類，“撤銷登記”的權(quán)限可以設(shè)置在縣大隊車管所，也可以設(shè)置在支隊車管所，做到既便民、又規(guī)范。最后，嚴格履行必要的法律程序。筆者建議，公安機關(guān)交通管理部門要嚴格按照《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》（公安部令第157號）第七十五條執(zhí)行，尤其需要注意撤銷決定書須由經(jīng)設(shè)區(qū)的市公安機關(guān)交通管理部門負責人批準、撤銷決定書須送達當事人（即履行必要的告知程序）、撤銷登記決定書并不是只能由登記地公安機關(guān)交通管理部門制作、“注銷登記”的日期應(yīng)早于“撤銷決定書”的日期、不能由行政處罰決定書代替撤銷決定書等要素，否則會因程序錯誤而承擔極大的行政敗訴風險，還可能要承擔一定的國家賠償乃至行政追責。

4結(jié)束語

撤銷機動車登記中有很多方面涉及到申請人、當事人、第三人和社會公眾的實際利益或重大利益，需要綜合運用行政手段和司法手段，既要嚴格依法辦事，又要積極維護當事人的合法權(quán)益，實踐中要不斷增強工作的主動性，杜絕工作的盲目和被動，積極防范和化解行政責任風險。

參考文獻

[1]中華人民共和國行政許可法，中國法制出版社，2020年11月第5版.

[2]“撤銷工商登記”方式之法律辨析，方貴平、高建新，《中國工商管理研究》，2012年第9期.

[3]《機動車登記規(guī)定》，公安部第124號令.

[4]行政許可撤銷制度研究，王太高，《法治研究》，2012年第1期.

[5]公司登記合法性與司法審查標準之重構(gòu)，李孝猛，《中國工商管理研究》，2013年第5期.

[6]行政認可、登記行為違法的法律責任，馬懷德，《法學》，2001年第10期.

[7]論行政登記在司法審查中的兩個誤區(qū)，梁君瑜，中國石油大學學報，2015年第2期.

公安部擬出臺《嫌疑機動車調(diào)查工作規(guī)程》為打擊涉車違法提供保障

打擊涉嫌違法犯罪的機動車，既是公安機關(guān)的職責所在，也是公安交管部門辦理機動車業(yè)務(wù)的重要工作內(nèi)容。但長期以來，在國家層面缺少統(tǒng)一的嫌疑機動車查驗程序、認定條件等執(zhí)法保障，也缺少明確的嫌疑機動車查驗項目、方法、工作要求等技術(shù)保障，各地公安交管部門調(diào)查嫌疑機動車的執(zhí)法要求和尺度不同，存在個別地方發(fā)現(xiàn)涉嫌違法犯罪的機動車，以無明確認定標準為由，僅予以退辦業(yè)務(wù)，不立案開展調(diào)查；

同時隨著機動車改裝偽裝技術(shù)手段越來越先進，嫌疑機動車違法犯罪痕跡也越來越隱蔽，對發(fā)現(xiàn)線索、開展調(diào)查，確認嫌疑機動車“身份”的技術(shù)要求越來越高，存在個別地方公安交管部門因技術(shù)能力不足，無法發(fā)現(xiàn)嫌疑機動車線索，或者發(fā)現(xiàn)存在可疑線索的，但不知道如何開展深入調(diào)查的情形。

當前公安交管部門正在深入推進“放管服”改革，要求將機動車業(yè)務(wù)下放至區(qū)（縣）車管所，允許汽車銷售4S店、二手機動車交易市場、機動車報廢回收企業(yè)等社會機構(gòu)代辦機動車業(yè)務(wù)。

這些單位的人員配備、工具配置以及監(jiān)管措施相對薄弱，發(fā)現(xiàn)、認定嫌疑機動車的業(yè)務(wù)水平、技術(shù)能力、裝備保障更加不足，將增大為嫌疑機動車辦理業(yè)務(wù)的風險。

為此，制定公共安全行業(yè)標準《嫌疑機動車調(diào)查工作規(guī)程》，明確嫌疑機動車的查驗項目、方法、程序、認定條件以及相關(guān)工作要求，為公安交管部門打擊涉車違法犯罪活動提供執(zhí)法保障和技術(shù)支撐，同時為一線執(zhí)法辦案人員開展針對性業(yè)務(wù)培訓，規(guī)范相關(guān)嫌疑機動車調(diào)查崗位設(shè)置、人員和工具配置、場地建設(shè)等，提高在機動車登記環(huán)節(jié)打擊涉嫌違法犯罪機動車的能力，是當前公安交管部門機動車登記業(yè)務(wù)亟需。（“兩拐|交通管理知識傳播者”微信公眾號）