領導干部優(yōu)化政治權力運行的機理與路徑

周鵬

摘要：領導干部是黨和國家政治權力的重要行使者，肩負著優(yōu)化政治權力運行、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大使命。領導干部優(yōu)化政治權力運行需要辯證地處理好決策科學、執(zhí)行堅決與監(jiān)督有力三者之間既相互制衡又相互協(xié)調的關系，通過優(yōu)化決策思維、規(guī)范決策程序、追究決策責任實現(xiàn)科學決策，通過激發(fā)權力執(zhí)行意愿、增強權力執(zhí)行能力、營造權力執(zhí)行環(huán)境實現(xiàn)堅決執(zhí)行，通過拓展權力監(jiān)督主體、豐富權力監(jiān)督手段、加大權力監(jiān)督力度實現(xiàn)有力監(jiān)督。

關鍵詞：領導干部；優(yōu)化政治權力運行；機理；路徑

中圖分類號：C933文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）06-0099-04

基金項目：2020年度陜西省社科界重大理論與現(xiàn)實問題重點研究項目“推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的權力向度研究”（SX-40）。

作者簡介：陜西科技大學馬克思主義學院副教授，碩士生導師，博士。

領導干部是人格化的政治權力，是黨和國家政治權力的重要行使者，肩負著優(yōu)化政治權力運行，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大使命。領導干部能否最大效度地運行政治權力，保證其運行的高效性、廉潔性，對于我們推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化至關重要。基于此，本文著重探究領導干部優(yōu)化政治權力運行的機理與路徑，以期對增強領導干部的政治權力駕馭能力、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有所裨益。

一、領導干部優(yōu)化政治權力運行的機理

領導干部優(yōu)化政治權力運行需要遵循政治權力運行的一般規(guī)律。政治權力的運行涉及的是在政治權力人格化完成后，獲得政治權力的權力主體以什么方式行使權力，即如何決策、如何執(zhí)行，以及如何通過有效的監(jiān)督使其圍繞政治權力配置主體的意志和利益運行權力的問題[1]。習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上指出，要保證權力在正確軌道上運行，堅持民主集中制，形成決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行機制[2]。結合政治權力運行的一般規(guī)律以及習近平總書記的重要論述可以看出，領導干部優(yōu)化政治權力運行需要辯證地處理好決策科學、執(zhí)行堅決與監(jiān)督有力三者之間的關系。

第一，決策科學、執(zhí)行堅決與監(jiān)督有力相互制衡，追求權力運行的廉潔性。決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力分別屬于決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權，這是在堅持和改進黨的全面領導的基礎上，依據(jù)權力運行的環(huán)節(jié)及其權力職能對公共權力所作出的組織性權力分解。將完整的公共權力分解成為決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權三個組成部分，不同性質的權力分別由不同的權力主體所掌控，形成了多元權力主體相互制衡、共同掌握行使公權力的權力格局，杜絕了單獨的權力主體具有完整事權的可能性，有效壓縮了權力專斷濫用、自由裁量的空間。

第二，決策科學、執(zhí)行堅決與監(jiān)督有力相互協(xié)調，追求權力運行的高效性。在權力運行系統(tǒng)中，決策科學、執(zhí)行堅決與監(jiān)督有力所扮演的角色、所發(fā)揮的功效有所不同。其中，決策是核心，決策規(guī)定了權力執(zhí)行、權力監(jiān)督的方向和內容；執(zhí)行是關鍵，執(zhí)行確立了決策的實施方式和監(jiān)督的對象；監(jiān)督是保障，監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動落實[3]90。決策科學、執(zhí)行堅決與監(jiān)督有力通過分工協(xié)作的方式來提升公權力運行的效率。一方面，決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權之間的權力分離有助于分解繁雜的公共事務，以專業(yè)化、科學化的方式運行公權力[4]；另一方面，三者相互照應、相互協(xié)作能夠消解權力分離碎片化所帶來的消極影響，在彼此的相互配合、協(xié)調統(tǒng)一中更高效地實現(xiàn)權為民所用的價值目標。

二、領導干部優(yōu)化政治權力運行的路徑

1.科學決策

決策是權力運行機制的首要環(huán)節(jié)，是一個加工處理信息、確定決策目標、選擇最優(yōu)備選方案并進行實施、評價的分析決斷過程。決策的科學性與否決定著所確定的權力目標是否符合政治權力配置主體的心理預期，是否能夠擇優(yōu)選定可行性的實施方案并加以實施，是否能夠最終滿足政治權力享有者的利益需求。

第一，優(yōu)化決策思維。決策思維是指決策者在進行決策時按一定的方法和程序表現(xiàn)出來的、相對穩(wěn)定的定型化思維樣式。決策者的思維樣式對于決策的科學性有著至關重要的影響。“拍腦袋”決策、專斷決策、違法決策等錯誤的決策思維往往會導致決策失誤甚至會造成嚴重的后果。要避免因錯誤的決策思維而導致的決策失誤，就必須優(yōu)化決策者的思維樣式。領導干部在進行決策時要秉持科學決策、民主決策、依法決策的思維方式，嫻熟運用科學技術和方法，廣泛并充分聽取各方面意見，嚴格遵守法定權限，從科學性、民主性、法治性三個層面確保決策思維的合理性。

第二，規(guī)范決策程序。決策程序是對決策者決策步驟的剛性規(guī)定。規(guī)范決策程序可以通過對行政決策權的程序控制規(guī)避決策資源壟斷風險，提高決策的科學性和可執(zhí)行性。2019年，國務院審議通過并公布了《重大行政決策程序暫行條例》，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，并對公眾參與模式、專家論證機制、風險評估路徑、合法性審查的法律效力、集體討論決定的操控流程等進行了明確細化的規(guī)定。《重大行政決策程序暫行條例》對重大行政決策進行了嚴格的程序設計，從重大行政決策的啟動、草案擬訂、決定和調整等各個環(huán)節(jié)促進行政決策規(guī)范化。

第三，追究決策責任。本著“誰決策、誰負責”的原則，領導干部必須對自己做出的決策負責。為了督導領導干部能夠真正對自己的決策負責，黨確立重大決策終身責任追究制度和責任倒查機制。終身責任追究制度打破了任職期限、任職崗位的界限，無論決策者是否還在任期內、是否還在決策崗位，只要造成決策嚴重失誤就要追責。責任倒查機制是一種自下而上的責任追查機制，不僅要追究直接負責人的責任，而且要順藤摸瓜，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制給予決策者足夠的震懾，是確保決策科學性的最后一道防線。

2.堅決執(zhí)行

執(zhí)行堅決是權力運行的生命。再科學的決策如果沒有堅決有力的執(zhí)行也是枉然。

第一，激發(fā)權力執(zhí)行意愿。權力執(zhí)行本質上是權力行使者自覺地、有意識地運用公權力以實現(xiàn)權力配置主體的意志和利益的主體性活動。權力行使者的主觀意愿在相當程度上決定了權力行使者是否能夠堅決有力地執(zhí)行公共決策。這種主觀意愿與權力行使者對公共權力的理性認知有關。對領導干部進行權力觀教育，引導領導干部樹立“權為民所賦，權為民所用”的馬克思主義權力觀是促進領導干部認清權力公共性質的有效方法。只要對公權力姓公有著理性的認識，領導干部就會把人民群眾利益放在行使權力的最高位置，把人民群眾滿意作為行使權力的根本標準。

第二，增強權力執(zhí)行能力。執(zhí)行堅決不僅要有執(zhí)行的意愿，更要有執(zhí)行的能力。權力執(zhí)行能力是權力執(zhí)行者在運用公共權力時所表現(xiàn)出來的綜合素質。權力執(zhí)行能力的高低直接影響到權力執(zhí)行績效。公共政策執(zhí)行不力、執(zhí)行不堅決多與權力執(zhí)行者的能力不足、本領恐慌有關。領導干部補足能力不足短板，戰(zhàn)勝本領恐慌，增強權力執(zhí)行能力最有效的方式就是推進馬克思主義學習型政黨建設。習近平指出，建設馬克思主義學習型政黨，就要把學習科學理論和先進知識在全黨形成制度、形成風氣，以有效的學習提升黨的創(chuàng)新能力，增強黨的生機活力[5]。學習科學理論主要是為了堅定正確的政治方向。堅持立黨為公，執(zhí)政為民的政治立場、政治方向、政治原則、政治道路是黨贏得人民認同支持的關鍵。對共產黨人來說，只有理論上清醒才能有政治上清醒，只有理論上堅定才能有政治上堅定。黨要保持政治上的清醒、堅定，就必須不斷加強政治理論學習。當下加強政治理論學習要在學精悟透用好馬克思主義上下功夫，既要品讀馬克思主義經(jīng)典著作、用心體悟馬克思主義基本原理，又要深刻領會習近平新時代中國特色社會主義思想、用馬克思主義中國化的最新理論成果分析解決我們所面臨的現(xiàn)實問題。學習先進知識主要是為了提升治理能力和水平，領導干部只有在學習中不斷地提升知識化、專業(yè)化水平，才能為堅決執(zhí)行公共決策提供堅實可靠的能力支撐。

第三，營造良好的權力執(zhí)行環(huán)境。權力執(zhí)行環(huán)境對于權力執(zhí)行者的執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力有著重大的影響。良好的權力執(zhí)行環(huán)境能夠激發(fā)執(zhí)行者的執(zhí)行意愿，增強執(zhí)行者的執(zhí)行能力，反之則會走向反面。為了能夠最大程度地激發(fā)執(zhí)行者的執(zhí)行意愿、增強執(zhí)行者的執(zhí)行能力，領導干部需要極力營造“擼起袖子加油干”的權力執(zhí)行環(huán)境，同時兼顧激勵和容錯兩個層面。在激勵層面，要通過物質激勵與精神激勵相結合的方式建立起具有足夠吸引力的激勵機制，鼓勵擔當作為，選拔任用敢于負責、勇于擔當、善于作為、實績突出的干部；在容錯層面，要建立起能夠免除后顧之憂的容錯糾錯機制，為敢于擔當?shù)母刹繐窝膭牛膭顒?chuàng)新、寬容失誤，切實保護干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

3.有力監(jiān)督

權力具有天然的擴張性，沒有約束的權力必然會導致公權力濫用。監(jiān)督有力是避免公權力濫用，確保權力運行系統(tǒng)得以有效運行的重要手段。習近平總書記指出：“公權力姓公，也必須為公。只要公權力存在，就必須有制約和監(jiān)督。不關進籠子，公權力就會被濫用。”[6]

第一，拓展權力監(jiān)督主體，實現(xiàn)對權力的多元監(jiān)督。權力監(jiān)督主體涉及的是由誰來監(jiān)督權力的問題。權力監(jiān)督本身極為復雜，權力監(jiān)督主體過于單一，難免會留有監(jiān)督死角，給腐敗分子以可乘之機。為了加大權力監(jiān)督力度，需要把黨委（黨組）全面監(jiān)督、紀委監(jiān)委專責監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督等結合起來、融為一體，逐步形成多元化的權力監(jiān)督主體。黨委、紀委、黨的工作部門、黨的基層組織、黨員等監(jiān)督主體分別結合自身的本職工作對權力運行監(jiān)督，不僅拓展了權力監(jiān)督的場域、壓縮了腐敗發(fā)生的空間，而且形成了權力監(jiān)督的合力、降低了腐敗發(fā)生的概率。此外，拓展權力監(jiān)督主體還需要抓好責任制這個關鍵環(huán)節(jié)，落實各級各類黨組織和黨員領導干部的監(jiān)督責任，對沒有充分履行監(jiān)督責任、監(jiān)督不力的監(jiān)督主體必須要加大問責追責力度。只有確保各個監(jiān)督主體真正履行監(jiān)督職能，才能切實實現(xiàn)對權力的多元監(jiān)督。

第二，豐富權力監(jiān)督手段，實現(xiàn)對權力的協(xié)同監(jiān)督。權力監(jiān)督手段解決的是運用何種方式監(jiān)督權力的問題。領導干部需要把多種監(jiān)督手段納入到監(jiān)督體系中來，不僅要有占主導地位的黨內監(jiān)督，還要運用人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多種監(jiān)督手段相輔助。每一種監(jiān)督手段都有著自身的功能和優(yōu)勢。多種監(jiān)督手段的有機貫通、相互協(xié)調打造了全方位、立體化的監(jiān)督網(wǎng)絡，形成了監(jiān)督方式的優(yōu)勢互補，極大地增強了權力監(jiān)督的嚴肅性、協(xié)同性、有效性。

第三，加大權力監(jiān)督力度，實現(xiàn)對權力的深度監(jiān)督。在權力監(jiān)督設置層面，需要前置監(jiān)督關卡，對權力運行進行全過程監(jiān)督。權力的監(jiān)督不應當只是秋后算賬，而應當從權力決策環(huán)節(jié)著手，貫穿于權力決策、權力執(zhí)行、權力監(jiān)督的全過程。在權力監(jiān)督客體層面，做到抓大而不放小，實現(xiàn)監(jiān)察對象全面覆蓋。領導干部不僅要監(jiān)督“關鍵少數(shù)”，而且要監(jiān)督全體公職人員；不僅要對全體公職人員本人進行監(jiān)督，而且要對公職人員的家人、親戚以及密切往來的朋友進行監(jiān)督。在權力監(jiān)督結構層面，領導干部需要依據(jù)權力運行的方向和脈絡，將自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督以及同級之間的相互監(jiān)督有機結合起來，疏通權力層級之間的監(jiān)督梗阻。

參考文獻：

[1]張杰.政治權力配置的時空維度分析——一種關于政治制度的分析框架[J].理論學刊，2012（7）：81-85.

[2]一以貫之全面從嚴治黨強化對權力運行的制約和監(jiān)督為決勝全面建成小康社會決戰(zhàn)脫貧攻堅提供堅強保障[N].人民日報，2020-01-14（1）.

[3]習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，中國方正出版社，2016.

[4]陳國權，皇甫鑫.功能性分權體系的制約與協(xié)調機制——基于“結構—過程”的分析[J].浙江社會科學，2020（1）：4-12+155.

[5]習近平在中央黨校2009年秋季學期第二批進修班開學典禮上強調積極推進馬克思主義學習型政黨建設[J].理論學習，2009（12）：1.

[6]習近平.在新的起點上深化國家監(jiān)察體制改革[J].思想政治工作研究，2019（4）：8-10.

責任編輯：常驍