我國農地調整研究述評

馮華超 韓春旭

摘要：通過對我國農地調整的發生原因、主體、實踐差別、影響和發展方向等方面相關文獻進行梳理和歸納，發現：既有研究在農地調整的實踐差別上基本達成一致，但在發生原因、發起主體、影響和發展方向等方面尚存在需深入探討的問題。未來應努力探索如何健全農地調整的替代性制度和協調解決涉及農地調整的法律法規之間的內在張力。

關鍵詞：農地調整;正式規則;非正式約束;農地確權

土地是大部分農戶賴以生存的最主要生產要素，土地如何分配與用什么樣的方式分配對農民的糧食生產和經濟收入具有重要意義[1]。1980年代家庭聯產承包責任制的實施雖然使得我國在土地所有權結構上表現出一種高度平均主義的特征[2]，但是這種按人頭平均分配土地的制度安排可以保證每個農村家庭糧食的消費，這對于平滑家庭消費具有重要意義。也正是基于公平和保障的目標考慮，我國大多數農村都采取了定期或不定期的行政性農地調整政策，這已經成為大多數研究者所普遍接受的一個事實[3-4]。但是均田分配的益處在得到廣泛認同的同時，借助政府干預下的農地調整來保證農民獲得土地均等機會的合理性和必要性，值得我們進一步研究和討論[1]。特別是在當前農地確權的實踐中，農地調整引發的矛盾和糾紛嚴重制約了農地確權的推進，這也與我國的政策取向相違背。在這種情況下，重新思考農地調整的合理性和必要性很有必要。鑒于此，本文擬通過梳理相關研究文獻，從農地調整的發生原因、主體、實踐差別、影響和發展方向五個方面，系統評價相關研究與進展，以期為我國農地產權制度改革與實踐提供理論基礎和實踐參考。

一、我國農地調整的發生原因：風險分擔和利益共享機制

土地的頻繁調整及其帶來的地權不穩定是我國農地制度的重要特征之一。 從中央的政策取向來看是努力抑制農地調整的，但剛性的制度在基層實踐中不斷被異化，承包關系由制度層面的穩定變成實踐層面的調整[5]。是什么原因導致了地權的不穩定呢？這成為學界關注的重點。大多數研究從經濟學或法學的視角切入，形成了兩種比較有解釋力的假說：一是“產權殘缺學說”，該假說認為在現行的土地承包制度中，由土地產權虛置而產生的產權功能殘缺問題尤為突出，土地所有權并沒有嚴格的排他功能，按照人口變動來分配土地就成為這一制度的內生安排[6-7];二是“市場缺失假說”，該假說認為在我國絕大部分地區由于土地租賃和農業雇傭勞動力市場發育不完全，當農業生產要素缺乏進行進一步優化配置的市場途徑時，必然在客觀上存在進行農地調整的要求[2]。

以上兩種解釋雖都表明了農地調整的合理性，但并沒有揭示出農地調整的深層原因。實際上，農地不僅是重要的生產資料，也是農民生存的依靠。在人均土地資源稟賦極少的地區，農民的理性原則并不是收入最大化，而是把生存安全放在第一位[8]，此時，農地向少數人集中的制度無法維持社會穩定。特別是在沒有良好運行的農地租賃市場的環境下，農地調整提供了一種風險分擔的機制[9]，它迎合了傳統的公平觀念[10]，在某種程度上發揮了社會保障的作用[11]。也正是在這個意義上，盡管農地調整會導致一定的效率損失，但是這種效率損失是保障平等的必要成本[12]。當前，雖然農民收入水平在不斷提高，土地的社會保障功能也在減退，但由于非農收入的不確定性，對于大部分農民來說，土地的社會保障功能并沒有徹底轉變。此外，在一些地區由于大范圍征地或流轉，土地價值提高，村級組織通過農地調整可以化解矛盾，滿足多數人的需求，實現利益共享。從這個角度來講，農地調整是使擁有較少土地的農民面臨最小風險的機制，是社區和農民囿于嚴峻的農業發展環境和社區內部的資源約束條件所作出的理性選擇[3]。

二、我國農地調整的主體：村級調控與政府調控

當面對農地調整這一重要問題時，一些海外研究者認為，中國農村的管理是自上而下的，甚至一旦干部對某件事情做出決定便可以強加到農民身上[13]，即村干部是農地調整的主體。從現實的情況來看，由于農地調整的行動是由村委會或者村民小組進行的，因而農地調整實踐很大程度上是由村組干部進行推動和執行的[14]，海外研究者的判斷也基本符合實情。在農地調整中，村級組織是除政府外實施農地調整的主要力量，特別是當農地潛在價值越高時，村干部可能越傾向于通過調整來進行尋租[15]。有研究甚至發現，年紀較大的村干部進行的農地調整更頻繁[2]。農戶在面對問卷中有關農地調整的決策權和地塊分配的決定權由誰掌握的問題時，回答為“村干部”的比例占樣本的絕大多數[16]。

村級調控權在一定程度上揭示了農地調整的動力機制，但是僅僅將農地調整歸于村組干部的推動顯然與大多數地區的實際不符。因為村級組織對農地的調控并非隨意的，村權之擴張也并非完全基于一般性的法律框架不明，也會受到土地規則本身與村治的政治框架兩方面制約[17]。一些研究就發現，當遇到由于人口原因而有人提議實行農地調整時，所在的村民小組會要求進行民意投票，只有獲得普遍贊同之后才會實行調整，即使是在縣級或鄉鎮干部提議農地調整時，一般也都會由村民小組來決定是否實施[17]。

村級組織雖然是農地調整的決策者與組織實施者，但其權力基礎是人民公社時期形成的國家政治權力的延續[11]，在合法的范圍內更多的體現出國家意志的貫徹者和執行者的角色。就農地調整而言，由村一級和縣級以上政府決定農地調整的占絕大比例[18]，特別是隨著國家對村級組織調控權的限制，由政府行為引發的調整比例越來越大。一項對1002個農民的調查發現，認為村里進行農地調整的原因是政府規定或要求的占 86.4%，是村干部要求的僅占 4.9%[19]。而另一項關于農民對于農地調整主體的認知的調查也發現，認為調整主體是“地方政府”的占比最高[20]。在廣大農民眼里，法律意義上的真正土地所有者代表——村集體在農地調整中所起的作用似乎遠比不上政府的作用大[19]。綜合以上分析，村級組織的調控權在現實中似乎被夸大了。

三、我國農地調整的實踐差別：正式規則與非正式約束的協調與互動

正如上文所言，農地調整的發生可能是基于平等的考慮，但問題是為什么在中央統一的政策下，不同的農地調整實踐卻又千差萬別，即便是同一村莊不同小組的調整形式和周期等也有所不同？針對這一問題，學界大致從國家正式規則、非正式約束和鄉村治理三種角度來進行詮釋。有學者從誘致性制度變遷的視角進行解釋，認為盡管中央政策的大方向是一致的，但實施的力度卻是先松后緊、逐步增強的具體分為三個階段：允許土地大、小調整階段;允許小調整、不允許大調整階段;強調承包關系長久不變和確權發證階段。

這種不同時期中央政策規定文本上的“有意模糊”的漸進式實施方式，給予地方較大的政策調整空間，使得各地可以根據自己的資源稟賦條件和經濟社會發展水平來做出相應決策，這是造成各地土地調整差異的重要原因[21]。但是實際上，村級土地制度的安排與實施要受到村中各種經濟、社會、文化因素的影響與制約[14]，并不是國家正式規則可以單方面決定的。

有學者從村莊經歷和內部結構出發，認為能否調整土地的關鍵在于所有的村民是否具有一致的地方性共識[22]，這種共識要受到不同歷史時期的制度遺產的交互影響：（1）在小農社會中，農民生存高度依賴土地，農民一直有平均占有土地的強烈意識;（2）在人民公社時期，土地的集體所有制和其他平均主義實踐則以隱蔽的方式對之有所強化;（3）家庭聯產承包責任制實行后雖然現實情況已經改變，由于滯后效應的存在，人們的觀念并沒有完全改變，加上對當前國家政策和法律的想象和曲解，農民對農地調整仍然有比較強的偏好[10]。一般而言，地方性共識越強，村莊的自主性就越強，國家正式規則的介入所產生的變化就越慢，從而使得不同地區的調整呈現出差異。這一假說從非正式約束的角度來理解農地調整的差異，注意到了調整內生的社會心理基礎。

農地調整的差異不僅與國家政策規則的漸進形成的政策空間與地方性共識相關，還與鄉村治理和發展有著密切的關系。張靜[23]認為，地權不穩定是由于中國是一個人治的社會，相對于規則主觀能動性高度發達，規則是可以被選擇的，農地調整是基于利益沖突或利益分配的多規則博弈，國家政策、村干部決策、集體意愿和當事人約定等因素都可能成為選擇土地規則的力量，土地使用規則隨著利益、力量的變動而具有不確定性，由此使得農地調整的實踐在各地千差萬別。這種解釋的普適性較高，具備一定的彈性，但是其對調整的建構過程缺乏關注。實際上，農地調整的差異主要是由于國家正式規則的加入與非正式約束等制度要素協調和互動的程度不一。在一些地區，農民一直有強烈的調地偏好，村級組織通過調地也可以做成一些事情，如化解矛盾和利益分享，這就形成了調地的需求和堅持。與此同時，基層政策基于穩定的治理邏輯，會對中央的政策或制度規則、邏輯進行選擇性運用，這種相對獨立性為農地調整的存續提供了庇護，地方政府的治理邏輯、村組的利益和農民的需求相契合，農地調整由此成為可能[14]。但在地理條件較差的地區，調整的交易成本較高，經濟發展和非農就業降低了農民對調地的需求，村莊調地的共識不強，實際上調整減少。因此，農地調整之所以在各地千差萬別，主要原因在于國家的正式規則與民間的非正式約束等制度要素協調和互動的程度不一，在二者相一致的地區農地調整較少發生，而當二者不一致時，正式規則留下的政策空間為非正式約束作用的發揮提供了條件。

四、我國農地調整的影響：對土地投資的影響

在以往研究中得到廣泛關注的是土地產權的穩定性對土地投資的影響。許多研究者都認為，土地的頻繁調整帶來的地權不穩定，不利于農戶達成投資的預期收益目標，也影響了農戶進一步投資的積極性。很多經濟學家對農地產權與農戶投資之間的關系進行了實證研究，大多數研究發現，農地調整帶來的地權不穩定和對土地產權交易的限制，削弱了農民在土地上進行投資特別是土壤保護性投資的積極性[24]。例如，何凌云等[25]對廣東的調查表明，土地使用權越穩定，農民投資的積極性越高;馬賢磊[26]以丘陵地區水稻生產為例，研究了農地產權變量對土壤保護性投資的影響，結果發現，村莊農地調整越頻繁，農戶施用農家肥的可能性越低。

但也有研究者對地權不穩定給農業生產效率造成的不利影響表示質疑。其一，農地調整和地權穩定并不一定是此消彼長的關系，調整也不一定會造成農民投資積極性的下降。對于擁有不同土地來源的農戶來說，對地權穩定性的判斷是不一致的，特別是個體差異的存在使得我們也無法認同同一個村莊內部的農戶對于地權穩定性都具有相同的判斷[27]。在某種程度上，只要農地調整的規則是穩定的且被農民所認同，就不會影響地權穩定[28]。從實際情況來看，受農地制度漸進式變革和交易成本的影響，現階段的調整主要是小調整，大調整已經較少發生，故而即便發生農地調整也并不意味著村莊內所有的農地都會調整，農民所有的地塊都會改變。基于中國農村的小調整較為普遍的事實，Kung[29]認為，更有可能出現的情況是：中國的農民大體上已經接受了根據人口與土地的變動進行邊際調整的慣例，在不進行大規模調整的情況下，這種慣例反而向農民傳達了一個信息，即他們可以在未來耕種相同的地塊（只要家庭人口不發生減少）。

其二，地權穩定性是否影響投資可能與投資的類型有關。從農地調整的發生時間來講，大多數調整都發生在收獲季節之后，農戶并不擔心農地調整對他們當期收益的影響，因而調整可能并不會影響生產要素的短期投入[30]。對于那些為了進行出租或服務的投資，如購買大型農機等，由于并不與特定地塊相連，即便調整改變了農戶的土地面積、質量或位置，農戶的投資依然可以用于改變之后的地塊的生產活動，我們沒有理由認為調整會降低這一類投資的積極性[31]。這樣看來，農地調整可能只是影響少數幾種特定類型的投資。

其三，農戶投資主要基于收益-成本分析，相對于地權不穩定的風險，其他因素對投資的決策作用可能更重要。從中國的具體情況來看，農業生產的回報率仍然比較低，即使地權穩定對農業投資具有正面作用，農業產量也未必會因此有所增加[32]。此外，與土地有關的投資如農田水利灌溉設施，農戶的投資積極性并不高[31]。所以，僅僅提高地權的穩定性，將重點放在阻礙投資上，并不能解決農戶土地經營規模過小和農業生產收益低等原因引發的投資意愿不高的問題。因此，土地制度安排本身并不能保證農地經營者可以獲得較高的投資收益[33]。

五、我國農地應不應該調整？

隨著我國經濟社會的發展，農地調整所面臨的約束（法律限制與交易成本）不斷增強，相關的替代制度（如社會保障制度）不斷建立與完善，農地調整逐漸減少， 但當人口變動或非農就業不穩定時，農民內部依然會涌動出調地的訴求。豐雷等[21]對17省份的調查發現，2010年農民對在30年承包期內“不得調地”政策的態度持“反對”的比例仍有28.6%，相比2005年23.7% 的“反對”比例甚至還有所回升。但實際上國家是嚴格限制農地調整的，農地調整制度由此陷入“調地，不合法;不調地，不合理”的困境，那么農地應不應該進行調整呢？

多數研究者認為農地調整帶來了地權的不穩定，給經濟績效帶來一系列消極影響[24-26]，這種負面的評價為國家規制農地調整的規范提供了正當性，有學者提出未來要徹底禁止農地調整，繼續加大政策執行力度，并對法律法規中關于農地調整的條款進一步具體細化，以維護農村的公平和穩定[26]。針對農民的農地調整訴求，國家主張在土地承包經營關系長期不變的框架下通過制度創新來實現，如以土地流轉發揮類似調整的功能[34]。

然而，禁止調整的出發點主要在于調整在地權穩定和農地效益方面的負面效應，難免有將土地視為一種產品或資本的傾向。農地制度作為我國農村社會的根本制度，其不只具有經濟性，還具備社會性和政治性，因此對農地制度的考察不能僅僅考慮效率。從社會性和政治性的角度來講，農地調整也具備一定的正功能[35]，可能是一項造福農民的基礎工程[36]，如發揮了社會保障的作用[11]，維護和保障了婦女的土地權益[37]，促進了農民的自我管理和農村社會的自我調節[10]，以及促進了勞動力長期流動[12]和農地使用權市場的發育[27]。退一步講，即便要禁止農地調整，也需要在技術上處理好至少以下兩個問題：一是由于現有法律中存在允許調整的條款，要對既有法律、法規進行整理和修訂;二是農地調整是村民自治的重要內容和形式，禁止調整的情形下就需要調整村民自治的制度結構與重要功能[17]。從中國的具體實際來看，這兩個問題都是不可能在短時間內解決的。

筆者認為，不同地區人均土地資源稟賦差異較大，農民對于土地調整的偏好也是不同的，在權衡是否調整時，重要的是要給予農民更多的選擇權，而不是替農民做出決斷。政府可在了解農民調地意愿的基礎上采取針對性的舉措：在一些人地矛盾特別突出的、絕大多數農民希望調地的地方，在堅持大穩定的基礎上政府應該允許農地調整，但應努力控制農地調整的頻率和規模，并對農地調整的辦法和實施過程給予嚴格的監督;如果農民不愿意調整，那么就應修訂相關法律，調整相關制度，切實維護農村的穩定，保障農民的權益。

六、研究展望

綜上可以看出，學界在農地調整的合理性與必要性方面形成了豐富的成果，已經取得的成果具有以下特征：（1）在研究內容上，充分考慮到農地調整的政治、經濟與社會特性，關注了農地調整與農業生產效率、勞動力流動、社會保障、鄉村治理等議題的層層牽連，強調了農地調整的復雜性與深刻影響;（2）在研究視角上，既有研究已經不再局限于從單一視角研究農地調整，大多能夠從國家、集體與農戶兩個或三個層面來審視農地調整問題;（3）在研究方法上，既有理論層面的邏輯分析，又有大量的實證研究，特別是一些量化研究注重實證研究結論的穩健性。

未來，以下兩個問題需要關注。

1.如何健全傳統農地調整的替代性制度

當前，隨著工業化、城鎮化的深入推進與農村土地和勞動力的快速流動，我國農業經營格局正面臨著農業邊緣化、勞動力弱質化的挑戰[33]，如何提高農業生產的效率成了農業發展的現實問題。此外，隨著新農保、新農合等制度的施行，農村居民的社會保障水平不斷提高，以公平為訴求進行農地調整的意義已經有所弱化。因而，無論是在理論還是在實踐層面上，一定程度上都表明，傳統均分土地的調整方式已經不符合土地制度改革的方向。由于均分土地的調整方式在當前仍有一定的存在空間，如何健全傳統均分土地的替代性制度，進一步穩定地權就成為下一步研究的方向之一。

2.如何協調農地調整相關法律法規的內在張力

在現實中，仍有許多村組進行農地調整，調整在這些地方甚至成了村規民約的一部分，即成了地方性共識。在村治的框架下，按照村莊民主與多數原則進行農地調整以解決人地之間的矛盾，是村民自治制度的具體體現，符合村民自治的形式和內容，在一定程度上合乎相關法律、法規的具體條文和精神。但在當前農地確權的背景下，農地調整已經不被制度允許。鑒于當前農地調整仍然存在的事實，有必要重新審視不同法律、法規之間存在的內在張力，重新整理、修訂和完善既有法律法規、政策條文。

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[收稿日期]2020-03-01

[基金項目]國家自然科學基金青年項目（71803077）;教育部人文社會科學研究青年項目（18YJC90128）;河南省哲學社會科學規劃青年項目（2019CSH024）;河南省教育廳人文社會科學研究一般項目（2020-ZZJH-503）

[作者簡介]馮華超（1989—），男，河南省新野縣人，鄭州輕工業大學講師，博士，主要研究方向：農村改革與區域發展。