民法總則實施后事業單位改革與法定機構理論研究

員珂

摘 要：《中華人民共和國民法典》頒布施行，2017年10月1日起正式施行的《中華人民共和國民法總則》已經歸為《民法典》中的總則內容的一部分，現如今就是要求審判人員以及相關機關如何根據《中華人民共和國民法典》在實踐與社會生活之中理解與適用。法人制度是民法總則中具有標志性的一項內容，且其在民法總則中已經出現較多的新構思與亮點，主要是賦予法人明確的分類，并明確了法人的體系與功能，雖然不能從根源上解決法人制度的復雜與爭議，但是可以預見，民法總則施行后，法人制度的諸多規范將顯現應有的規制性，這就為事業單位的改革提供了導向，本文將以民法總則頒布之后法人制度的適用為角度，同時以法定機構理論為參照，并對比新加坡與英國的法定機構模式，對我國事業單位改革的方向以及改革路徑進行探討。

關鍵詞：事業單位;分類改革;法定機構;法人

一、我國事業單位改革發展狀況

（一）建國以來我國事業單位改革發展狀況

主要從市場經濟體制確立時期開始改革，由于從計劃經濟體制轉變為市場積極體制，對上層建筑升級的需求增加，這就使得事業單位改革開始作為一項重點改革項目推行。在早年間學者范恒山發表一篇有關事業單位改革的論文——《關于事業單位改革的思考》指出，推動事業單位的改革，其實就是不斷優化事業單位內部的結構，從而提升內部運作的效率以及質量，而分類改革是一個基礎，同時更加注重穿心管理體制，在體系趨于健全時不忽視內部的管理監督[1]。縱觀發展中國的事業改革大致可分為如下：第一階段，1978年至1992年;第二階段，1992年至2002年;第三階段，2002年至2007年;第四階段，2007年黨的十七大至今。

在第一階段的目的主要是打破事業單位機構內外部都較為混亂的狀態，在不斷恢復與完善社會事業的基礎上將權力適當分散并下放。大多事業單位開始實施的是權力較為集中的行政首長制度。同時，國家在1985年發布的很多報告和決定文件中，對我國涉及思想意識層面的事業單位如有關科技、衛生以及文化的事業單位做出了一定改革，如《關于科學技術體制改革的決定》等。

在1986年，《民法通則》出臺，在名稱預概念定義上是對事業單位作出規范的，但是并沒有對事業單位違法人的框架和制度構建給予指導方向。一方面，條文中對事業單位的法律性質沒有作明確說明，從條文內容來看，事業單位法人與機關法人、社會團體法人是并列的，與企業法人共同構成了此時《民法通則》所指出的法人分類體系。《民法通則》認為企業法人是最重要的一類法人，在市場經濟體制情況下不難理解，事業單位法人以及剩下兩類，似乎在非營利法人中與企業法人以薄弱的非營利性予以區分。另一方面，這一法律綱領性文件并沒有對事業單位作出深層次規定，如制度體系以及運作機制還有明確的價值取向。《民法通則》中列舉非企業法人分類的第50條，①在《民法通則》時期，事業單位在現實生活中的組織管理方式的運轉與行政機關的本質差異很小，各項事項以及部門都是由主管政府部門統一管理的。事業單位所有的運行事項都是以國家要求與計劃為基準的，非營利性，且經費幾乎全部由政府撥款，一般由國家財政給以全部或者部分補助;上級政府對內部的機關設置進行規制，人員屬于國家公務員。所以即便是事業單位獲得法人地位已經三十多年，我國事業單位仍然是空有法人之名而無法人之實，其人員任命、經費來源皆由政府控制，沒有法人的實質作用可言[2]。

第二階段開始區分政事，加快事業單位改革的速度，同時更趨于社會化，其中，在1996年到2000年間國家發布大量關于事業單位改革的報告以及政策，對事業單位的如何社會化以及對社會化的適應，同時細化了對黨政的劃分以及在事業單位改革過程中國家的職責所應當起的引導性作用，如1996年的《中央機構委員會關于事業單位改革若干問題的意見》等，這些文件指出的問題以及所做的規定對事業單位在后續改革中具有重大意義。

第三階段延續了第二階段，仍舊以推動政事分開為著力點，在這一時期，國內很多地區開始制定與本地區相符合的分類改革方案，有的省區直接指定了相關的制度，為事業單位改革做鋪墊以及探底的排查和整頓的省區達到13個，運用模擬分類的措施作為事業單位分類改革的，前提模擬有7個省區，大多數省區都在推行試點工作，有些地區因為試點措施是適合該地區事業單位的改革與發展的，因此取得了很大成功。在2005年年末，國務院頒布《關于深化文化體制改革的若干意見》，其中明確表示：要高度重視事業單位的改革，聚焦于鄉鎮事業單位改革，期望達到預期目標。

在第四階段仍舊重抓政事分離這一改革方式，這一時期將目光放在了行政體制改革上，建設服務型政府被放在較為突出的地位。其中，十七屆二中全會通過《關于深化行政管理體制改革的意見》這一決策性文件，在這一文件中重點強調政府與事業單位要明確區分，事業單位法人與企業單位法人相隔離，同時要做到監管職能與舉辦職能區分，以此為要務來針對事業單位進行分類改革，主要包括在一定程度上仍然負擔一些行政職能，同時減小其生產經營活動的動作，提升其公益服務性，加強其公共服務性。2008年11月，中央編辦發表《關于事業單位分類試點的意見》推動了其他省份對事業單位的分類改革試點的開展，比如：廣東、重慶、上海、浙江等。在黨的十八屆三中全會中，頒布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中強調：要積極推動事業單位的分類改革，搞清楚事業單位與主管部門間的關系、設立科學合理的治理結構、強化政府購買公共服務、構建統一性登記管理制度。

二、我國事業單位改革的困境

我國事業單位的性質已經明確了，是非營利性的，且以社會公益性為目的和價值核心。但是由于其管理體制仍然沒有隨著時代更新，依舊存在政事不分的現象，同時又有企業與二者相交織，能夠呈現出的價值取向的社會服務性依然較淡薄，各個單位，內部所承擔的職能依舊沒有明確的界限區分甚至相互重疊混淆，具體主要表現如下：

（一）引導和興辦事業單位的上級主體單調，同時事業單位發展層次較低

目前，以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的經濟體制是我國現在市場經濟體制的特色，這種資源的配置方式是由市場經濟所決定的。事業單位作為我國的內部機制的重要零件，其運作水平效率和規模層次都反映了我國的經濟水平和國家的硬實力。然而目前我國的事業單位都仿佛是我國政府的衍生，因為大多數都是由國家政府直接引出的，并且實際接受政府直接管理，在所有事業單位類型中以公立事業單位占大多數，而公立事業單位90%都是由政府直接出資，剩下極少數類型的事業單位占據著10%的其他配置來源[3]。我國國力增強毋庸置疑，國家財政資金還是占據國家配置資源資金的大頭，然而其在我國國內經濟生產總值的占比很小，這樣的金額是不可能理想的，各項事業單位的改革、運作、發展都是需要源源不斷的資金支持，所以根本不能滿足實際中事業單位的各方面需要。

（二）政事不分的現象依然嚴重

目前，政事不分，政企不分仍然是一個很嚴重的弊端，由于其重疊部分龐雜，內部管理就顯得十分繁重，這就給改革增加了很大難度。許多事業單位獨立法人在實操過程中表現依然是黨政機關的衍生物，其法人地位并沒有實質性的作用，法人的功能與獨立性十分模糊。詳細清點，一是在職能履行層面依舊存在政事不分的現象，職能交叉甚至重疊;二是出現崗位混亂的問題，這是人員編制制度不清晰留下的禍根，同時長時間的借用事業單位人員的現象也仿佛成為一默認可行的行為;一方面由于往年政府人員編制有部分職員會流入事業單位;另一方面當政府部門受編制限制不能增加工作人員時，往往通過事業編制來規避這種限制;[2]這種人事管理制度是沒有針對性且容易混淆職能的，還有就是專業技師職位的人員沒有積極性，容易消極面對工作，這是因為專業職業崗位是終身制的，這對在崗人員是沒有危機感的，毋庸置疑每個崗位都十分熱衷于就職于專業性這一崗位，很大程度給本身具有專業職能的人員增加了惡性競爭，以專業技術為勞動報酬的職員因此不能公正的享受該福利待遇，嚴重打壓工作積極性，各種人員對專業職能崗位的競爭與就職也直接降低了這一崗位的專業性，降低了這一崗位的工作效率[3]。同時，我國事業單位體制有沒有形成良好科學的管理和監督機制，專業崗位優秀人員不突出，其余崗位也不能專注于崗位職責，整個事業單位都會處于一個低壓發展水平。

（三）機構膨脹，冗員增加，管理體制不規范、管理機制不健全

社會保障事業的擴張以及對人才的需求是我國經濟發展的必然結果，編制對人員的增加導致了事業單位內部規模的膨脹。

現階段我國事業單位內部的管理由于沒有及時升級，依然保持著與行政部門相類似的管理形式，管部人員依舊由政府部門任命，職工的任用依舊可以因政府調令而自由流通于事業單位各部門以及各個事業單位，事業單位的開銷依然以政府為撥款來源，人員的報酬薪水以職稱高低大小為標準。這嚴重限制了事業單位在發展中應有的活力，人員的不穩定也很高，無法充分合理利用資源。

（四）專業性人員分布不合理

由于人員靠政府調令，所以流動性較強，不能有一個固定的職務分布結構，這就導致很大幾率會使得人員的職能不能與該崗位完美匹配，甚至出現崗位人員專業水平與崗位實際需要的專業類型與水平不符合的狀況。以寧波市為例，寧波市的社會和勞動保障局的人員結構就是初中級的專職人員較多，而高端的專職技術人員很少[2];同時這些技術人員的專業技術過于細化且有高度針對性，較為單一，缺乏綜合性專業職能人才。

（五）缺乏職責清晰的監管體系

根據以上事業單位的資金來源主要是政府機關，同時由于人事管理方面缺陷很大，資金去向包括薪酬等各方面流水沒有清晰明確的記錄，也不能完全保證重大事項公開。內部也沒有職能明確的監督機構，對事業單位的所有事項程序不能做到規范化，公開化，透明化，這是缺乏清晰的監管體系最鮮明的一個表現。

（六）應當以公益性為主的價值取向變弱

在經濟飛速發展的大背景下，很多事業單位出現了比較單純的做營利性事項的現象，中間摻雜了很多市場營利性很強的企業組織;如有些科技開發經營或醫療服務的事業單位，根本就是以營利為目的的，公益性極弱，不同事業單位之間的公益性程度也差別懸殊”。[2]

三、《民法總則》（或者民法典）實施后我國事業單位改革

《民法總則》第88條規定：“具備法人條件，為適應經濟社會發展需要，提供公益服務設立的事業單位，經依法登記成立，取得事業單位法人資格;依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有事業單位法人資格。”②他用是否具有營利性對事業單位法人予以劃分。至今的《中國人民共和國民法典》第88條對事業單位的性質以及事業單位法人成立條件都作了明確規定：具備法人條件，為適應經濟社會發展需要，提供公益服務設立的事業單位，經依法登記成立，取得事業單位法人資格;依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有事業單位法人資格③。《民法典》中列明的事業單位法人，依其定義和法律地位來看，應當是《指導意見》中分類改革完成后從事公益服務的事業單位，是法律定位鮮明的非營利法人。從中不難看出，《民法總則》語境下的事業單位法人以提供公益服務為宗旨和職能。在《民法典》中也更為明確的標注出來，說明了事業單位的提供公益服務的核心價值。依據《指導意見》確立的分類改革方針，改革完成后的事業單位只能以公益服務為職能核心，而承擔行政部門類似的職能和作為市場經濟組成部分的生產職能的事業單位在改革完成后是不存在的，這屬于《民法總則》中對分類改革所繼承的政策精神。

《民法總則》以是否盈利性對事業單位法人作了明確區分，同時已明確法律規定的形式確定了其提供公益服務的職能，與機關法人有了明確界限，改變了《民法通則》法人體系不明的狀態，同時又緊緊跟隨事業單位“行政歸行政，事業歸事業”的基本原則。

黨的十九大報告已經對事業單位改革做出很多突出說明，其中重點之一就是要提升其公益性，就是保證所有關于事業改革的政策真實地運用在實際中。再到黨中央頒布《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中也是依然強調事業單位改革的重要性，以及面臨的一大難題依舊是政事不分，管辦不分的狀態，提升社會公益性更是對事業單位性質和功能確認的一大重點，當事業單位的提供公共服務的功能被明確且具有較突出的價值取向反映時，會說明我國的事業單位此時已經具有很強的服務性、專業性和高效性。

四、我國法定機構的發展概況

中國的法定機構一直在發展，尤其是在資本主義制度的香港發展更突出一些。在改革開放前期香港是資本主義制度，香港政府發布了《香港公營部門改革》報告書，書中將提升公營部門的效益作為重點，同時也要注重管理效率以及面向公共服務的質量，在這里也將具有執行職能的政府進行分類，這就使得香港的法定機構作為重要分支一類的執行部門產生。香港的法定機構分為兩類，是以不同的法例的形式來劃分的，一種是獨立的法例，一種是有法例的具體條款，但是二者均是根據相關法例的條款設立并運作[4]。中國大陸第一個法定機構于2010年在深圳市成立，名為前海管理局。這是中國法定機構改革非常標志且大膽的一步。兩年之后佛山市順德區以所有先前經驗為借鑒，開始進行有關的試點工作，主要在人才吸納、社會信用等領域的事業單位展開試點。深圳也先后出現了8家法定機構[1]。

五、我國法定機構改革的困境

由于法定機構是一個龐大且職能復雜同時要求十分全面且高的體系，在改革階段還是面臨很大的難題，總結如下;

第一，法定機構種類過于繁多，容易出現分類以及管理難題。很多發達國家的法定機構或者地區已經長期存在，制度體系完善的法定機構對國家以及社會的良性引導是毋庸置疑的，這就使得很多國家和地區以各種各樣的方式成立形式不同的法定機構。香港就有超過200個法定機構，這對香港的地域限制以及管理體制的壓力是非常大，雖然這是香港公共管理制度的一個不容忽視的特色，但是這樣對中國大陸的社會主義制度去包容可能出現的繁雜種類的法定機構是有一定的壓力的，勢必會出現很多分類上或者職能確認上的難題。

第二，人員管理辦法區分于政府和企業，缺乏具有針對性的人員管理制度。現有的法律構架中，事業單位法人的登記辦法也就是中國法定機構的登記辦法，但是這一過于單一且缺乏針對性的方式注定不能滿足我國法定機構的改革與發展需求的。

第三，法定機構體系在未經梳理之后的龐雜，容易引起職能重疊，降低法定機構行使其職能的效率。現階段的法定機構的體系仍然在不斷擴大，以事業單位為例，我國事業單位一直處于擴大狀態，人員膨脹是必須的，但是確切的職能部門、職能種類以及辦公程序是有限的，龐雜的機構體系再加上人員的擴張就容易出現重復工作，職能重疊，降低工作效率。

第四，壟斷性與盈利性存在爭議。法定機構通常是帶有壟斷色彩的，同時擁有服務社會的公共性和市場經濟的收益性，在一定程度上是需要面對市場經濟的壓力的，這就使得法定機構成為帶有壟斷性質又帶有盈利性質的公共服務機構，很多法定機構是由于政府將一些已經具有相當規模和資金實力的企業轉化而來的，因此，會在一定程度上被認為與其他企業尤其是私營企業有一些矛盾性的競爭，作為公共性機構卻與市場經濟搶蛋糕[5]。

第五，研究法定機構的發展時過于寬泛且理論化，缺乏細化的系統性和可實踐性。

過于理論化是現階段我國學者對法定機構研究的一個硬性弊端，幾乎關于這一論題的啟示與延伸都是模仿域外，法定機構作為一種具有相當政府性質的機構，僅僅憑之理論化的寬泛說明是很難走向完善的。現階段的研究主要以介紹新加坡、英國、日本等國外經驗為多，多以通常的體系簡介為主，[5]缺乏數據比較與實踐性理論，缺乏對法定機構的本質以及發達國家法定機構高效成功的深層原因的分析。中國所學習的新加坡的法定機構改革的來源是英國，中國因此在借鑒其法定機構改革應當分析其中法定機構高效運轉的原因并根據實際國情改造，這才是一個很值得研究的實踐性問題。

六、域外法定機構治理模式的借鑒

（一）新加坡法定機構治理模式以及借鑒路徑

1. 新加坡法定機構治理模式：

在亞洲法定治理機構發展較先進的是新加坡，新加坡作為東盟國家之一，它完善的公共服務是世界有目共睹的，這是具有相當政府性質的法定機構起到了作用。

自人民行動黨執政以來，新加坡不斷調整法定機構的數量、模式、形式等以適應新加坡迅速發展的經濟以及不斷提升的社會管理水平。現有64個法定機構較為固定，大多法定結構是世紀教育、文化、衛生、貿易、工業等直接構成社會發展的部門，且更高政務級別的分類部門反而較少，比如總理部署等。這就可以發現新加坡設置法定機構的主要目的是面向社會的，以加強社會管理和推進經濟發展為主要目的。同時新架構在法定機構的設置上也不會有固定模式，是為了靈活應對不同的社會狀況，這就使得其增減頻率較高，GOVTECH、IMDA.SSG和WSG這四個機構便是于2016年剛剛設立，這是很新穎的模式，不難得出新加坡能夠迅速且穩定的發展與其靈活創新的法定機構是有密切聯系的。

2. 借鑒路徑

首先，嚴格依法設立，同時堅持法人治理。

新加坡的每一個法定機構均有單獨法令對該機構的所有細節都予以明確說明。大多法定機構都是以獨立設定的法令來成立的，也存在少部分是由政府予以授權的企業甚至是事業單位，[6]并發揮這類機構的主導作用而產生的[6]。各個法定機構屬部是不同的，成立緣由也不同，就導致各個法定機構的法令依據也不盡相同，這是其靈活與創新的源泉。

新加坡的法定機構是獨立的，其法人組織也是一種很新穎的享有高度自主權的組織形式，它只是政府參與管理的一種形式，接受政府監督。他的法人資格的獨立性可以使其最大效率的行使其職責，還可以參與一些法律性很強的民商事訴訟活動。

其次：具有清晰的層級組織，[6]靈活發薪

新加坡采用的是有三層組織架構的企業組織管理形式;理事會是頂層的決策機構，卻是以兼職形式擔任，且構成人員為官員、商企精英人才以及專家學者等跨度很大的人員擔任。第二層級是總經理，這類管理人員大多是具有國際上現金管理經驗和技術的國外人才或有國外工作經驗的社會人才，很好地保證了其在國際上的競爭力。第三層級是職能部門，這是滿足運作的最基本構成，但是其具有較為清晰職能的輔助機構，有助于信息共享[6]。

內部的薪酬領取發放標準也十分靈活。決策機關區分于執行機關，是由國家直接發放的。執行層級以及其他下屬機關的薪金發放則是機構自主發放的，具體數額、與各個法定機構發放的薪金依據的不同而不同。這種靈活且有區別的薪金發放具有較高的公平性，能夠吸附人才，同時提升法定機構運作的效率。

再次，企業管理模式在法定機構中的優勢凸顯。

新加坡法定機構的企業管理模式也是在其法定架構限制范圍內的，既然能夠發揮其獨立的財務以及人事體系的特色，市場性的收入來源大大增加了法定機構實際可入賬資金流量。雖然需要納稅但是可以以機構本身的名義出質財產進行資金抽調，對機構內事項運行的配置。

最后財務公開，多方監督

新加坡的法定機構的經費來源寬泛，公眾以及具有相當資金實力的企業是其主要來源，政府給予所占比重較小，但是方式靈活，比如通過類似銀行扶持手段的低息貸款彌補部分法定機構運轉困難的狀態，以促其發展[6]。

新加坡的法定機構的法案對其內部的設立關于財務和審計的條文都十分詳細且明確，有很鮮明的獎懲制度，尤其注重懲戒。對法定機構內部各部門事項運作預算予以嚴格的記錄和審核，審核人員甚至由國家總理直接任命，同時對不同的權利單元還設置了清晰的責任體系[6]。

（二）英國法定機構發展與借鑒路徑

1. 英國法定機構發展

20世紀80年代時期的英國政府總是包辦公共事務，辦事效率很低，過多地干預社會生活，這就推進了“小政府主義”出現，法定機構據此誕生。1988年英國開始實施“下一步行動方案”提出：機構專業化，同時落實各項執行機構發展政策，公共服務的提供也為必要;深入開發與利用人力資源;穩定外部壓力。這一年全球第一個執行機構在英國成立：車輛監察所。現階段，英國的執行機構數為83個。報告中對這些原則有一些詳細的說明：首先，體制內部和機構要根據各自職能高效提供社會服務;其次，保證工作人員具有應有的技能和經驗是管理者的一項主要任務;再次，維持穩定的外部壓力以保證工作持續進行。執行機構具有以下特征：清晰的業務范圍，履行向外部提供服務的職責，享有財務和人事等方面的自主權和靈活性，首席執行官就運營決策承擔個人責任，依據既定目標對績效進行評估[8]。

2. 借鑒路徑

在運作管理方面有如下幾個優勢：

首先，公開競爭是人員選拔的主要方式，在選拔之前，應當首要明確與分析該崗位的人才需要必備的專業素質和水平標準，英國在這一選拔過程中偏愛選取一些私營企業內部的人員，通過吸取私營企業內部的管理和執行模式來增強執行機構的活力。

其次，穩定績效以改善和穩定外部壓力。有內閣對執行機構的工作效率進行年度評估，除了對工作質量的審核與解釋以及對執行目標以及思想和心得確認外，還要提前規劃每一年度的執行目標和工作側重方向。并對優良的執行結果予以標注以保證下一年度與優秀的執行結果予以持平。

還有，樹立標桿以及追求卓越的內部思想以作為引導。將本法定機構（執行機構）與其他的機構進行深入比較。在英國的標桿學習階段較多，第一階段涉及30個執行機構，主要對公共部門的比較技術的標準進行研究;第二階段是機構的自我反思與評價，同時讓相關領域的學者以及專家作指導;第三階段主要與其他的國家公共機關進行各方面的比較。

最后，接受其他機構對執行機構的指導和幫助。在實踐中可以通過這種方式對執行機構的執行過程和執行手段進行查缺補漏和對執行結果的預知，很大程度上提升執行的高效性和正確性。“下一步行動方案”使得成立的執行機構也可以收到內閣以及其他所有相關機構的建議與分析。1988年議會財政與文官委員會的報告、1989年財政部關于執行機構的財政責任報告、1995年執行機構資源管理體制報告等都對其下屬執行機構提供了指導[8]。同時，內閣辦公廳除了本身對執行機構進行指導以及持續性建議之外，還邀請域外的相關學者以及專業人士對執行機構進行培訓。

七、民法典實施后我國法定機構改革發展路徑

在2011年3月23日頒布的《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》中明確指出事業單位改革的目標為，到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。自那之后的5年，以此為目標的事業單位改革一直在朝著規定的方向進行，具有明確公共服務性質的事業單位的改革在各個方面都取得了很矚目的成效，尤其是政事不分、管辦分離得到很大的突破。

法定機構改革任重而道遠，但是依舊出現了劃時代意義的法定機構體系改革成果——2019年5月23日的海南省大數據管理局掛牌，這是我國第一個以法定機構的形式成立的大數據管理機構[7]。這期間，青島、上海等地對法定機構改革的試點沒有停止，但是這些地區的行為依然對其他各地區以及全國的法定機構的改革予以推動作用。即使至今為止中國的法定機構依舊很少，但其只要立足于我國國情，因地制宜的推進試點、不懼失敗不斷吸取經驗、根據經濟與社會發展以及地方的特色適時調整政策、改革總會一直向前進。

法定改革路迢迢，致力于完善同時對法定改革的未來充滿希望，總會見到曙光：

第一，法定機構雖然已經在幾個發達國家歷經發展也經過很多時間考驗，中國對此的探索也不是小打小鬧，但是要取得顯著的效果以及被中國大多數公共部門所容納，不僅需要在中共中央的指導下不斷摸索、創新，以積累經驗從而不斷優化模式，還要立足于中國的基本國情以及未來的發展趨向，不能僅僅局限于法定機構而固化思考，更多的是立足于制度與體系的層面，這能夠使得我國法定機構在國家的整體框架方向不便的情況下以不變應萬變。

第二，雖然我國的法定機構在改革的過程中形成了較為固定的模式，大多數情況可以適應很多公共機構的變化的，但是固定模式是建立在一定條件下的。以青島市為例;青島市選擇了只在園區的功能區進行了改革，一方面是建立在園區的功能區經濟與科技發展相對來說更先進，另一方面是國外在發展迅速的園區的法定機構的改革有很多借鑒經驗，

第三，因地制宜是地區性法定機構改革的重要注意點。難以逃避的一個老問題是：地區經濟發展依然有差距，同地區不同地域的經濟以及改革水平也有差別，改革進度更是千差萬別。南方廣東地區的法定機構改革取得了很大的成果，同在南方也屬于發達地區的長三角地區卻毫無動靜;而在北方也只有青島地區對法定機構舉起鮮明旗幟[7]。以藍谷管理局為例，由于其本身的海洋產業與海洋教育的特色優勢，再將法定機構轉化與人事管理制度統一融合，同時再加上多方的政策支持，使得藍谷管理局的“法定機構+職員制”這一很具有特色的模式大放異彩。

第四，改革需要環境支持，完善的法律體系是關鍵因素。從建國至今的70年，中國各方面的發展是所有公共部門改革能夠得以推進的大環境，經濟基礎的穩定發展對上層建筑的穩定和優化是必要條件，完善的法律體系是一個很重要的促成條件，法定機構作為上層建筑的一部分在現階段的中國沒能得到很好的完善，法定機構的改革不能順利推進與沒有依法設立明確的權責界限有關，這一缺陷可以借鑒新加坡對不同的法定機構有不同法令規制，這也是破解現階段我國法定機構政企不分等問題的一大突破點。

注 釋：

① 《中華人民共和國民法通則》（2009年修訂）第50條：有獨立經費的機關從成立之日起，具有法人資格。具備法人條件的事業單位、社會團體，依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有法人資格;依法需要辦理法人登記的，經核準登記，取得法人資格。

② 《中華人民共和國民法總則》（2017年3月15日頒布）第88條：具備法人條件，為適應經濟社會發展需要，提供公益服務設立的事業單位，經依法登記成立，取得事業單位法人資格;依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有事業單位法人資格。

③ 《中華人民共和國民法典》（2020年5 月22日通過草案）第88條：具備法人條件，為適應經濟社會發展需要，提供公益服務設立的事業單位，經依法登記成立，取得事業單位法人資格;依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有事業單位法人資格。

參考文獻：

[1] 顏宇.事業單位改革背景下深圳市法定機構改革試點研究[D].蘭州大學，2019.

[2] 夏利民，王運鵬.事業單位法人治理的理論邏輯與路徑選擇——兼評《民法總則》第89條[J].京師法律評論，2017，11.

[3] 孫潔.關于事業單位改革的思考[J]. 寧波大學學報（人文版）， 2007，（4）.

[4] 汪永成.香港特區法定機構發展的歷程、動因與啟示[J].湖南社會科學，2012，（5）.

[5] 林夢笑.法定機構研究述評[J].石家莊經濟學院學報，2016，39（5）.

[6] 孫昕玥.新加坡法定機構的發展：歷程、特征與作用[J].湖北經濟學院學報（人文社會科學版），2018.

[7] 趙立波，寧靚，崔群.中國法定機構改革研究——基于青島案例[J].行政論壇，2019，26（6）.

[8] 陳水生.國外法定機構管理模式比較研究[J].學術界，2014，（10）.